ПРЕЗИДІЯ ВИЩОГО АРБІТРАЖНОГО СУДУ УКРАЇНИ
Р О З'Я С Н Е Н Н Я
| N 02-5/35 від 26.01.2000 м.Київ |
Арбітражним судам України
Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів
( Із змінами, внесеними згідно з Роз'ясненнями Вищого арбітражного суду N 02-5/618 від 06.11.2000 N 02-5/467 від 18.04.2001 Роз'ясненням Вищого господарського суду N 04-5/609 від 31.05.2002 Рекомендаціями Вищого господарського суду N 04-5/934а від 16.08.2002 N 04-5/202 від 04.07.2005 N 04-5/198 від 22.10.2007 ) ( У тексті роз'яснення, крім вступної частини, пункту 9 і назви "Вищого арбітражного суду України" у пункті 10, слова "арбітражний" і "арбітражні" в усіх відмінках замінено відповідно словами "господарський" і "господарські" у відповідних відмінках, а абревіатуру "АПК" - абревіатурою "ГПК" згідно з Роз'ясненням Вищого господарського суду N 04-5/609 від 31.05.2002 )
З метою однакового і правильного вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів, президія Вищого арбітражного суду України вважає за необхідне дати такі роз'яснення.
1. Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.
Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.
Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.
Форми, найменування і порядок прийняття актів державними чи іншими органами (далі - акти) залежать від місця даного органу в системі відповідних органів та його компетенції і регламентуються Конституцією України, відповідними законами України та положенням (статутом) про такий орган.
2. Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, у господарського суду немає правових підстав для задоволення позову.
( Дію абзацу другого пункту 2 тимчасово зупинено згідно з Рекомендацією Вищого господарського суду N 04-5/934а від 16.08.2002 )
Недодержання вимог правових норм, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акта. Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним, якщо інше не передбачено законодавством.
Господарським судам слід мати на увазі, що Кодекс України про адміністративні правопорушення визначає суб'єктом відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення лише фізичну особу (у тому числі службову), а не юридичну особу (підприємство, установу, організацію). Тому відсутні правові підстави для застосування статті 38 названого Кодексу до правовідносин, які виникають у зв'язку з притягнення державними органами підприємств, установ і організацій до встановленої законодавством відповідальності за вчинення протиправних дій, у тому числі за порушення встановлених правил здійснення підприємницької діяльності.
( Пункт 2 доповнено абзацом згідно з Роз'ясненням Вищого арбітражного суду N 02-5/618 від 06.11.2000 )
3. Відповідно до Указу Президента України від 03.10.92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" з 01.01.93 зазначені нормативні акти підлягають обов'язковій державній реєстрації у Міністерстві юстиції України чи у його відповідних органах.
Господарським судам слід виходити з того, що така реєстрація не є незаперечним доказом відповідності даного акта чинному законодавству України. Тому на підставі статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) господарські суди не повинні застосовувати акти, які не відповідають законодавству України, хоча б вони і були зареєстровані в установленому порядку.
( Пункт 3 із змінами, внесеними згідно з Роз'ясненням Вищого арбітражного суду N 02-5/618 від 06.11.2000 )
4. Чинним законодавством України не передбачено винятків щодо застосування позовної давності до вимог про визнання актів недійсними як форми захисту цивільних прав. Тому до таких позовів застосовується загальний строк позовної давності, встановлений статтею 71 Цивільного кодексу України.
Господарським судам слід мати на увазі, що у випадках коли державний чи інший орган, акт якого оспорюється, ліквідовано в установленому порядку, відповідачем у справі може бути орган, до компетенції якого віднесено виконання функцій ліквідованого органу.
5. Господарські суди повинні враховувати, що відповідно до частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Тому у випадках коли чинним законодавством України передбачено право суб'єкта підприємницької діяльності чи іншої юридичної особи оскаржити акт державного чи іншого органу, їх посадових осіб за підпорядкованістю, підприємство, установа, організація вправі на власний розсуд вирішувати питання про оскарження актів таких органів за підпорядкованістю чи про звернення до господарського суду з заявою про визнання акта недійсним.
6. Згідно зі статтею 12 АПК арбітражним судам підвідомчі спори про визнання недійсними актів з підстав, зазначених у законодавстві.
У вирішенні цієї категорії спорів господарським судам слід виходити з такого.
6.1. Господарський суд не вправі здійснювати оцінку конституційності (відповідності Конституції України) актів Кабінету Міністрів України, оскільки вирішення такого питання віднесено до повноважень Конституційного Суду України (стаття 150 Конституції України, стаття 13 Закону України "Про Конституційний Суд України". Що ж до відповідності згаданих актів іншим, крім Конституції України, законам України та актам Президента України, то вона оцінюється господарським судом на загальних підставах відповідно до чинного законодавства.
6.2. Не підлягають розгляду господарськими судами, зокрема, заяви про визнання недійсними:
- актів слідчих, судових і прокурорських органів, щодо яких чинним законодавством встановлено спеціальний порядок оскарження і зміни чи скасування;
- постанов спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю, оскільки згідно з частиною першою статті 114 Кримінального процесуального кодексу України слідчий є самостійною процесуальною фігурою, а отже, всі рішення щодо проведення слідчих дій він приймає від свого імені, а не від імені органу, у якому працює;
- різного роду листів, інформацій, роз'яснень і т.п., які надсилаються державними чи іншими органами на адресу підпорядкованих їм структур та ін. з приводу конкретних ситуацій;
- виконавчих написів нотаріусів, оскільки згідно з пунктом 7 статті 3 Закону України "Про виконавче провадження" такий напис підлягає виконанню Державною виконавчою службою, а скарги на дії нотаріусів підлягають розгляду судами загальної юрисдикції (частина перша статті 50 Закону України "Про нотаріат" та глава 39 Цивільного процесуального кодексу України).
( Абзац п'ятий пункту 6.2 із змінами, внесеними згідно з Роз'ясненням Вищого господарського суду N 04-5/609 від 31.05.2002 )
Не можуть оспорюватися в господарському суді також акти ревізій, документальних перевірок, дії службових осіб, вчинені у процесі чи за результатами перевірок тощо, оскільки ці акти не мають обов'язкового характеру.
У разі надходження заяв про визнання недійсними актів, зазначених у цьому підпункті, господарський суд повинен відмовити у їх прийнятті з посиланням на пункт 1 частини першої статті 62 ГПК, а у разі помилкового прийняття позову - припинити провадження у справі згідно з пунктом 1 статті 80 ГПК.
( Підпункт 6.2 пункту 6 із змінами, внесеними згідно з Роз'ясненням Вищого арбітражного суду N 02-5/467 від 18.04.2001 )
6.2.1. Що ж до визнання недійсними актів, прийнятих митними органами України, то згідно зі статтею 103 Митного кодексу України адміністративні стягнення за порушення митних правил юридичною особою (підприємством, організацією тощо) накладаються не на підприємство чи організацію, а на їх посадових осіб, які й мають право оскаржити постанову у загальному суді (стаття 143 Митного кодексу України). Інші акти митних органів (наприклад, про відмову у митному оформленні вантажу) можуть визнаватись господарськими судами недійсними на загальних підставах.
6.2.2. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 20 Закону України "Про прокуратуру" прокурор або його заступник вправі у межах своєї компетенції опротестовувати акти державних чи інших органів, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань.
У випадку коли орган, що видав опротестований акт, або його вищестоящий орган, відхилили відповідний протест чи ухиляються від розгляду його, прокурор (заступник) не вправі звертатись з заявою про визнання незаконним опротестованого акта до господарського суду, оскільки згідно зі статтею 248-15 Цивільного процесуального кодексу України такі справи підвідомчі загальним судам.
6.2.3. Інкасові доручення (розпорядження) державних органів на безспірне списання коштів підприємств та організацій є розрахунковими документами, а не актами відповідних органів. Тому зазначені документи не можуть визнаватись недійсними. Це не позбавляє підприємства та організації права на звернення з позовами про визнання інкасових доручень (розпоряджень) такими, що не підлягають виконанню.
6.2.4. У вирішенні спорів про визнання недійсними рішень Антимонопольного комітету України та його територіальних органів, якщо ці рішення прийнято на підставі Закону України "Про захист економічної конкуренції", господарським судам необхідно врахувати таке.
Згідно з частиною першою статті 60 названого Закону заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити рішення органів Антимонопольного комітету України повністю або частково до господарського суду у двомісячний строк з дня одержання рішення. Цей строк не може бути відновлено.
Таким чином, передбачений наведеною нормою строк є присікальним, і визначені згідно зі статтею 223 Господарського кодексу України строки реалізації господарсько-правової відповідальності на відповідні правовідносини не поширюються.
( Пункт 6 доповнено підпунктом 6.2.4 згідно з Рекомендаціями Вищого господарського суду N 04-5/202 від 04.07.2005, в редакції Рекомендацій Вищого господарського суду N 04-5/198 від 22.10.2007 )
6.2.5. Господарські суди розглядають на загальних підставах справи у спорах про визнання недійсними актів, прийнятих (виданих) іншими, крім державних, органами, у тому числі актів органів господарських товариств, громадських організацій тощо, які відповідно до закону чи установчих документів мають обов'язковий характер. Оскільки відповідний орган не є юридичною особою, стороною у спорі може бути підприємство чи організація, яка здійснює свої права і бере на себе обов'язки через цей орган (наприклад, відповідачем у спорі про визнання недійсним рішення загальних зборів чи виборного органу підприємства має бути це підприємство).
7. Згідно з частиною п'ятою статті 15 Закону України "Про підприємництво" не допускається прийняття державними органами актів, які визначають привілейоване становище суб'єкта підприємницької діяльності однієї форми власності щодо суб'єктів підприємницької діяльності інших форм власності. У разі прийняття державним органом такого рішення господарський суд повинен відмовити у задоволенні вимог, що грунтуються на цьому акті, посилаючись на частину другу статті 4 ГПК.
8. Якщо у зв'язку з внесенням змін до чинного законодавства оспорюваний акт перестав відповідати новим вимогам, його може бути визнано недійсним з моменту набрання чинності законодавчим актом, тобто лише на майбутнє.
У випадку визнання акта недійсним з моменту його прийняття особи, які на виконання такого акта здійснили певні дії (наприклад, передали майно, перерахували кошти та ін.), вправі звернутись з вимогою про відновлення первісного стану, якщо її не заявлено разом з вимогою про визнання акта недійсним. Проте у разі необхідності захисту порушеного права підприємства чи організації господарський суд не позбавлений права на підставі пункту 1 статті 83 ГПК вийти за межі позовних вимог і прийняти рішення про відновлення первісного стану, хоча б таку вимогу і не було заявлено.
( Абзац другий пункту 8 із змінами, внесеними згідно з Роз'ясненням Вищого господарського суду N 04-5/609 від 31.05.2002 )
9. У разі якщо в результаті виконання приписів акта підприємством чи організацією їм завдано шкоди, вони вправі звернутися з вимогою про її відшкодування цієї шкоди на загальних підставах, визначених главою 40 Цивільного кодексу України, статтею 27 Закону України "Про підприємства в Україні" та іншими законодавчими актами. Таку вимогу може бути об'єднано з вимогою про визнання акта недійсним. У вирішенні відповідних спорів слід враховувати роз'яснення президії Вищого арбітражного суду України від 01.04.94 N 02-5/215 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з відшкодуванням шкоди" (з подальшими змінами та доповненнями).
10. Резолютивна частина рішення господарського суду про визнання повністю або частково недійсним акта повинна відповідати вимогам підпункту 9.7 пункту 9 роз'яснення президії Вищого арбітражного суду України від 10.12.96 N 02-5/422 "Про судове рішення" (з подальшими змінами і доповненнями).
| Голова Вищого арбітражного суду України | Д.Притика |