Про визнання незаконними нормативно-правового акту та бездіяльності

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого судді Маруліної Л.О., суддів - Донця В.А., Катющенка В.П., при секретарі судового засідання - Ємельяновій А.С., вирішив адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до народного депутата України, голови фракції Партії регіонів України ОСОБА_2, Кабінету Міністрів України, про визнання незаконними нормативно-правового акту та бездіяльності (за участю: позивача - ОСОБА_3, від відповідача-1 - не з'явились, від відповідача-2 - ОСОБА_4, довіреність № 29-22/93 від 18.03.2010 р.).

На підставі ч. 3 ст. 160 КАС України в судовому засіданні 03.08.2010 р. проголошено вступну та резолютивну частини постанови. Повний текст складено і підписано 06.08.2010 р.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Народного депутата України, голови фракції Партії регіонів України ОСОБА_2 про визнання незаконними окремих положень постанови Кабінету Міністрів України № 963 від 25.07.2007 р. "Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу", визнання незаконним порядку підготовки, розгляду, ухвалення і набуття чинності значеного нормативно-правового акту та визнання незаконною безвідповідальність відповідача (з урахуванням уточнень позовних вимог від 03.08.2010 р.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.01.2010 р. відкрито провадження у адміністративній справі 2а-363/10/2670.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.04.2010 р. залучено Кабінет Міністрів України у якості співвідповідача у справі 2а-363/10/2670.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.06.2010 р. закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду колегією суддів.

У судове засідання 03.08.2010 р. Позивач та представник Відповідача-2 прибули, Відповідач-1 не прибув.

Позивач позов підтримує. В обґрунтування позовних вимог посилається на Конституцію України, Закони України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про планування і забудову територій", "Про боротьбу з корупцією", "Про інформацію", Земельний кодекс України.

Відповідач-1 проти позову заперечує з підстав, викладених в письмових запереченнях від 01.07.2010 № 31-01/234, вважає, що Президент України ОСОБА_2 є неналежним відповідачем у цій справі, оскільки предметом позову є окремі положення Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 р. № 963. Також заявлено клопотання про слухання справи у відсутність Відповідача-1.

Відповідач-2 проти позову заперечує з підстав, викладених у письмових запереченнях від 05.07.2010, поданих представником в судовому засіданні 07.05.2010 р.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд м. Києва, -

Оскаржуваний нормативно-правовий акт Методику визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 р. № 963 (далі - Методика), Позивач вважає незаконними, оскільки вона не відповідає положенням:

- статей 3, 8, 13, 14, 19, 21 - 24, 27 - 30, 32, 35, 36, 40 - 43, 45 - 47, 49, 50, 54, 56, 60, 66, 68, 144 Конституції України, порушення яких застосуванням оскаржуваної постанови та бездіяльністю Відповідача-1 завдано шкоду правам та свободам Позивача;

- статей 42 п. 33, п. 4, 45 п. 5, 6, 9, 15, 30, 59 п. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ;

- статей 2, 3, 10, 16, 18, 23, 27, 28, 31, 32 Закону України "Про планування і забудову територій" ;

- статей 2 "а", "в", "г", 5 "г", "г", 8 Закону України "Про боротьбу з корупцією" ;

- статей 9, 10 Закону України "Про інформацію" ;

- статей 1, 5, 12, 33, 49, 54, 78 - 81, 86, 89, 90, 92, 95 - 104, 106 - 108, 116 - 119, 121, 125, 126, 128, 146 п. 2, 149, 150 п. 1, 2, 3, 151, 152 - 158, 168, 171, 186, 189 - 202, 210 - 212 Земельного кодексу України.

Позивач зазначає, що назва додатка № 11 до Методики "Нормативні втрати від знищення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту)" містить цілу низку недоречностей. Наводить приклади, на його думку, недоліків одного з шести розрахунків визначення розміру шкоди за Методикою. Визначений завдяки Методиці розмір шкоди, заподіяної внаслідок зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу (п. 6 за формулою 5) є законним інструментарієм для компенсації втрат знищувача ґрунтового покриву за явно сумнівними базовими показниками (додаток № 11 до Методики) при наявності "відсутності спеціального дозволу".

Пунктами "а", "б", "в", "г" ст. 4 розділу IX Прикінцевих положень Земельного кодексу України Кабінету міністрів України визначений вичерпний перелік дій щодо розробки та застосування нормативно-правових актів щодо землеустрою, земельного кадастру, оцінки землі. Пункт 2 ст. 157 Земельного кодексу передбачає, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України, а ст. 156 Земельного кодексу дає вичерпний перелік підстав відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам.

Однак, в оскаржуваній постанові Кабінету Міністрів України незаконно запропоновано зовсім інші підстави, а про шкоду, завдану встановленням обмежень щодо використання земельних ділянок (п. "в" ст. 156), у випадку з позивачем завдану ОСОБА_5 шляхом обмеження доступу до земельної ділянки, зовсім не йдеться, що є на думку Позивача фактом бездіяльності.

Представник Відповідача-2 в своїх запереченнях зазначає, що оскаржувана постанова відповідає чинному законодавству та прийнята в межах повноважень Кабінету Міністрів України.

Аналізуючи вище викладені обставини в їх сукупності, суд дійшов висновку про не обґрунтованість позовних вимог, вважає їх такими, що не підлягають задоволенню, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 2, 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Стаття 171 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, відповідно до якої адміністративні суди розглядають постанови Кабінету Міністрів України на предмет законності (крім конституційності). Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 згідно свідоцтва про право власності за заповітом є одним із власників присадибної ділянки для ведення особистого сільського господарства за адресою: с. Ковалівка Васильківського району Київської області, вул. Леніна, 20, загальною площею 0,54 га, де розташоване його нерухоме майно.

Згідно зі ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 113 та статтею 116 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, забезпечує виконання Конституції і законів України, актів Президента України, здійснює внутрішню політику держави, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики, політики у сфері соціального захисту, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України.

Згідно з частиною 1 статті 117 Конституції України та статтею 52 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

На виконання Указу Президента України від 21.11.2005 р. № 1643/2005 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 червня 2005 року "Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель" Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 25.07.2007 р. № 963 "Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу".

Методику було розроблено з метою створення економічного механізму захисту законних інтересів держави, територіальної громади, власника чи користувача земельної ділянки, права яких порушено внаслідок самовільного прийняття земельних ділянок, а також захисту законних інтересів держави та територіальної громади, права яких порушено внаслідок використання земельних ділянок усіх форм власності не за цільовим призначенням, зняттям ґрунтового покриву на даних земельних ділянках без спеціального дозволу.

Основним завданням Методики є забезпечення компенсації зазначеним особам доходів, що були б отримані ними за звичайних умов, якби їх права на земельні ділянки не було порушено.

Суд звертає увагу, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України відповідно до висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи відповідає Конституції України та актам законодавства, що мають вищу юридичну силу.

У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 р. № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" та в роз'ясненні президії Вищого арбітражного суду України від 26.01.2000 р. № 02-5/35 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів" зазначено, що підставами для визнання будь-якого акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів суб'єктів правовідносин, на регулювання яких видано спірний акт.

Отже, оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 р. № 963 "Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу" прийнята в межах своїх повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією України та законами України.

У письмових запереченнях та в судовому засіданні представник Відповідача-2 зазначив, що Позивачем було пропущено строк звернення до адміністративного суду і наполягав на його застосуванні судом.

При вирішенні цього питання колегія суддів застосовує положення статей 99, 100 Кодексу адміністративного судочинства України , чинні на момент подання позову до суду.

Відповідно до статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено річний строк на звернення до адміністративного суду за захистом своїх прав, якщо не встановлено інше. Статтею 100 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що пропущення строку звернення до адміністративного суду є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову за умови, якщо на цьому наполягає одна із сторін (частина 1). Якщо суд визнає причину пропущення строку звернення до суду поважною, адміністративна справа розглядається і вирішується в порядку, встановленому цим Кодексом (частина 2).

На думку Відповідача-2, оскільки оскаржувана постанова офіційно оприлюднена шляхом публікації в Офіційному віснику України від 06.08.2007 р. № 55 та має відкритий характер, а Позивач звернувся до суду тільки у січні 2010 року, то він пропустив строк для звернення до суду.

Позивач вважає, що він не пропустив строк на звернення до суду, зазначає, що дізнався про порушене право на момент подання позовної заяви, а в повному обсязі - після 19.07.2010 р., коли ознайомився з адміністративною справою № 2а-363/10/2670 в суді. Позивач не наводить інших обґрунтованих підстав, які незалежно від волі Позивача заважали б йому використати право на судовий захист своїх прав та інтересів в строк, передбачений Кодексом адміністративного судочинства України.

Отже, Позивач повинен був дізнатися про порушене право, починаючи з серпня 2008 року.

Крім того, як вбачається з матеріалів справи, ще у жовтні 2008 року Позивач звертався до ОСОБА_2 листом від 09.10.2008 щодо законності прийняття оскаржуваної Методики. Одночасно, в судових засіданнях Позивачем зазначено, що про порушене право він дізнався восени 2008 року.

Позивач жодним чином не спростував зазначені вище обставини та не пояснив суду причин пропуску звернення до суду, а також не заявив клопотання про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду.

Оцінюючи зазначені обставини, суд вважає, що Позивачем було пропущено строк звернення до адміністративного суду, оскільки він повинен був і міг знати про прийнятий оскаржуваний акт з моменту його офіційного опублікування,

Таким чином, Позивач не дотримався річного строку звернення до адміністративного суду, звернувшись лише в січні 2010 року з порушенням строку, визначеного статтею 99 КАС України .

Зважаючи на те, що Відповідач-2 наполягав на застосуванні наслідків пропуску Позивачем строку на звернення до адміністративного суду, а також відсутність заяви Позивача про поновлення пропущеного строку та ненадання Позивачем обґрунтувань поважності причин пропуску такого строку, суд приходить до висновку про необхідність задоволення клопотання Відповідача-2, що є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.

Керуючись ст. ст. 2, 9, 69 - 71, 94, 99, 100, 158 - 165, 167, 171, 254 Кодексу адміністративного судочинства України , Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В задоволенні позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили згідно ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 Кодексу адміністративного судочинства України .