Окрема думка судді Конституційного Суду України Саса С.В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII

Конституційний Суд України 22 травня 2018 року ухвалив Рішення у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII № 5-р/2018 (далі - Рішення).

Конституційний Суд України визнав такими, що відповідають Конституції України, підпункти 1, 2 пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закону № 76), якими скасовано та обмежено низку медичних, транспортних, телекомунікаційних і житлово-комунальних пільг для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", а підпункт 3 пункту 12 розділу I Закону № 76 , яким виключено статтю 21 Закону України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні" , яка передбачала право на достроковий вихід на пенсію, визнав неконституційним.

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку щодо Рішення.

1. У Рішенні Конституційний Суд України виклав нове розуміння частини третьої статті 22 Конституції України, згідно з яким "при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності" (абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини). На мою думку, таке твердження є помилковим щонайменше у двох аспектах стосовно:

1) поширення частини третьої статті 22 Конституції України саме на існуючі конституційні права і свободи людини;

2) можливості звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини, якщо таке звуження не призводить до порушення їх сутності.

Крім того, хочу звернути увагу, що у наведеному тлумаченні частини третьої статті 22 Конституції України йдеться виключно про існуючі конституційні права і свободи людини, тому можна припустити, що ця юридична позиція не стосується звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод громадянина.

1.1. Конституційний Суд України виконав функцію Верховної Ради України, доповнивши частину третю статті 22 Конституції України словом "конституційних"

Відповідно до Конституції України права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними (частина перша статті 22); виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод (пункт 1 частини першої статті 92). Отже, права і свободи людини і громадянина визначаються не лише Конституцією України, а й законами України.

Конституційний Суд України, зазначаючи у Рішенні, що положення частини третьої статті 22 Основного Закону України поширюються на всі існуючі права і свободи людини, гарантовані Конституцією України, виходив з того, що її положення перебувають у системному зв'язку з іншими положеннями статті 22, частини першої статті 64, частини першої статті 157 Конституції України. Проте зі змісту вказаних положень Конституції України не вбачається, що частина третя статті 22 Основного Закону України, в якій застосовано словосполучення "існуючі права і свободи", стосується саме конституційних прав і свобод, а не всіх існуючих прав і свободи чи лише тих прав і свобод, що визначені законами України.

Конституційний Суд України фактично доповнив частину третю статті 22 Конституції України після слова "існуючих" словом "конституційних", жодним чином не обґрунтувавши такої позиції. Чи не є це правотворчістю? Як відомо, Конституційний Суд України не наділений такими повноваженнями.

1.2. Конституційний Суд України дозволив Верховній Раді України порушувати Конституцію України

У мотивувальній частині Рішення містяться суперечливі твердження щодо того, чи допускається обмеження конституційних прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів. У Рішенні неодноразово цитується частина третя статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Тобто Конституція України містить імперативний припис щодо заборони звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. В абзаці восьмому підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення вказано, що "звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх обмеженням". Отже, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається обмеження існуючих прав і свобод. Проте в Рішенні вказано, що Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до певних критеріїв, незважаючи на те, що частина третя статті 22 Основного Закону України не містить жодних критеріїв.

Конституційний Суд України встановив такі критерії допустимості обмеження конституційних прав і свобод людини: "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права" (абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення ).

Вказані критерії є значною мірою теоретичними та умовними у зв'язку з тим, що не мають визначення, тому можуть тлумачитися зацікавленими сторонами на власний розсуд.

Наприклад, щодо легітимної мети, то в певний період обмеження одних і тих самих конституційних прав може мати легітимний характер, а в інший проміжок часу ті самі обмеження через нелегітимність мети їх встановлення можуть бути визнані неконституційними. Як у цьому випадку дотримуватися конституційного принципу рівності, який є елементом верховенства права? Мабуть, правильно було б розглядати легітимність мети через конкретні приписи Конституції України. Зокрема, щодо соціальних прав варто брати до уваги положення статті 1 Конституції України, в якій зазначено, що Україна є соціальною державою. З огляду на це соціальні права можуть бути обмежені в останню чергу. Легітимність мети таких обмежень може бути обґрунтована лише умовами, визначеними в частині другій статті 64 Конституції України, а не через відсутність коштів, необхідність збалансування бюджету, подолання складної економічної ситуації тощо.

Визначення "порушення сутності права" має суб'єктивний характер і не базується на конкретних конституційних принципах. Наприклад, зменшення розміру пенсій для всіх до гарантованого частиною третьою статті 46 Конституції України мінімального рівня (прожиткового мінімуму, встановленого законом) порушує сутність змісту права на пенсію чи ні? Якщо ні, то чи відповідає це інтересам носія суверенітету і єдиного джерела влади - народу (частина перша статті 5 Конституції України)?

Таким чином, Конституційний Суд України фактично дозволив Верховній Раді України порушувати Конституцію України, зокрема частину першу її статті 64, за якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Оскільки відповідно до Закону України "Про Конституційний Суд України" остаточні акти від імені Конституційного Суду України можуть приймати колегії, сенати, Велика палата, а визначення певних параметрів запропонованого підходу має суб'єктивний характер, то може виникнути ситуація, коли Конституційний Суд України в однотипних справах матиме різні підходи. Навряд чи така ситуація сприятиме підвищенню авторитету Конституційного Суду України.

1.3. Конституційний Суд України створив норму аналогічну частині першій статті 64 Конституції України

Витлумачивши частину третю статті 22 Конституції України як таку, що стосується лише існуючих конституційних прав і свобод, і зазначивши, що звуження змісту і обсягу конституційних прав і свобод є їх обмеженням, Конституційний Суд України насправді створив норму, відповідно до якої при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається обмеження існуючих конституційних прав і свобод та яка є аналогічною частині першій статті 64 Основного Закону України. Проте Конституція України не може містити двох аналогічних норм.

Крім того, стаття 64 Основного Закону України допускає обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина лише у випадках, передбачених Конституцією України, а також щодо окремих конституційних прав і свобод людини і громадянина в умовах воєнного або надзвичайного стану. Конституційний Суд України у Рішенні зазначив, що положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності. А якщо звуження змісту і обсягу (обмеження) існуючих конституційних прав і свобод не призводять до порушення сутності конституційних прав і свобод, то такі обмеження допускаються?

Конституційний Суд України фактично передбачив можливість звуження змісту і обсягу (обмеження) існуючих конституційних прав і свобод людини при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів за умови, якщо таке звуження не призводить до порушення їх сутності. Очевидно, що така інтерпретація частини третьої статті 22 Конституції України не узгоджується з її статтею 64.

1.4. Конституційний Суд України добровільно відмовився від конституційного контролю в соціальній сфері

Запропонований підхід "динамічного тлумачення" Конституції України приховує в собі певні небезпеки в перспективі. Конституційний Суд України фактично добровільно відмовляється від конституційного контролю в соціальній сфері. Будь-яку соціальну політику виконавча влада обґрунтує "обмеженими фінансовими можливостями", "легітимною метою", "не порушенням сутності права". Як наслідок, соціальна політика буде проводитися без урахування застережень, які містяться в Конституції України, та за відсутності контролю Конституційного Суду України.

Як відомо, Конституційний Суд України здійснює перевірку на відповідність Конституції України лише тих законів України (їх окремих положень), стосовно неконституційності яких звернулися визначені Конституцією України суб'єкти. Тобто Конституційний Суд України, який, за логікою Рішення, буде аналізувати дотримання зазначених критеріїв, здійснює вибірковий конституційний контроль і не має ефективних механізмів щодо запобігання обмеженням конституційних прав і свобод людини.

Наслідком запропонованого у Рішенні розуміння положення частини третьої статті 22 Конституції України є зміна Основного Закону України не уповноваженим на це органом шляхом тлумачення. Однак Конституційний Суд України не творить норми права, а досліджує їх, його функція - виявляти в нормах права прихований (імпліцитний) зміст. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75 Конституції України), яка здійснює свої повноваження від імені народу.

2. В абзаці четвертому підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення зазначено, що Конституційний Суд України вважає за необхідне розвинути і конкретизувати сформульовані ним юридичні позиції щодо змісту положень частини третьої статті 22 Основного Закону України. Проте насправді Конституційний Суд України змінив зміст частини третьої статті 22 Конституції України і її розуміння Конституційним Судом України.

Як зазначено у Рішенні, Конституційний Суд України вже здійснював тлумачення зазначених конституційних положень, а також сформулював юридичну позицію, за якою "зміст прав і свобод людини - це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку. Обсяг прав людини - це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод - це зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики" (абзаци п'ятий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005).

Крім того, Конституційний Суд України вказав, що скасування конституційних прав і свобод це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація; звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005). Конституційний Суд України не вживав слова "конституційних", коли тлумачив звуження змісту і обсягу прав і свобод.

Конституційний Суд України у своїй практиці виходив з того, що зменшення, призупинення або скасування соціальних виплат при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів є звуженням змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини і громадянина, що було підставою для визнання окремих положень цих законів такими, що суперечать Конституції України, зокрема частині третій її статті 22 (рішення від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 17 березня 2004 року № 7-рп/2004, від 1 грудня 2004 року № 20-рп/2004, від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007, від 28 квітня 2009 року № 9-рп/2009, від 19 жовтня 2009 року № 26-рп/2009, від 9 вересня 2010 року № 19-рп/2010, від 6 жовтня 2010 року № 21-рп/2010, від 5 квітня 2011 року № 3-рп/2011).

Конституційний Суд України вже з'ясував існуючий смисл частини третьої статті 22 Конституції України, адже з моменту прийняття Основного Закону України її розуміння було одне. На підставі цього тлумачення прийнято десятки рішень Конституційного Суду України. Якщо змінилися суспільні відносини з порушеного питання, то чому ж парламент мовчить?

Тлумачення, безумовно, має нормативне значення, але Конституційний Суд України не творить право, він як, рентген у медицині, не лікує, а знаходить в правових нормах недоліки (хвороби).

У частині другій статті 92 Закону України "Про Конституційний Суд України" встановлено, що Конституційний Суд України може розвивати і конкретизувати юридичну позицію у своїх наступних актах, змінювати юридичну позицію в разі суттєвої зміни нормативного регулювання, яким керувався Конституційний Суд України при висловленні такої позиції, або за наявності об'єктивних підстав необхідності покращення захисту конституційних прав і свобод з урахуванням міжнародних зобов'язань України та за умови обґрунтування такої зміни в акті Конституційного Суду України. Однак у Рішенні Конституційний Суд України змінив юридичну позицію щодо частини третьої статті 22 Конституції України, незважаючи на те, що зміни до зазначеного положення не вносилися і нова юридична позиція не призведе до покращення захисту конституційних прав і свобод.

Більше того, виникає питання, чи не порушив Конституційний Суд України конституційний принцип рівності громадян перед законом, у цьому випадку, перед Конституцією України? Адже одна й та ж сама норма Конституції України впродовж десятиліть мала один зміст, а після прийняття Рішення матиме інший зміст за тих самих обставин.

Існує велика ймовірність того, що Конституційний Суд України, з огляду на нову юридичну позицію щодо частини третьої статті 22 Конституції України, змушений буде переглядати всі рішення, які були прийняті на підставі попередньої юридичної позиції, зокрема щодо незалежності і недоторканності суддів, адже гарантії незалежності і недоторканності суддів лише задекларовані в Конституції України, а визначаються законами України.

З огляду на існування двох юридичних позицій Конституційного Суду України, які, по суті, є протилежними, виникають питання:

- яким тлумаченням повинні керуватися суди і органи державної влади;

- хто та в який спосіб буде відшкодовувати моральну та матеріальну шкоду постраждалим від застосування неправильного тлумачення.

Правову природу явища, коли конституційний суд змінює зміст (смисл) норм конституції, неможливо пояснити. Оскільки джерелом нормативно-правового регулювання суспільних відносин на найвищому рівні (норми і зміст Конституції України) є "політична воля народу", то Конституційний Суд України, який не є політичним органом, не має права на власний розсуд змінювати зміст положень Основного Закону України .

3. На мій погляд, Конституційний Суд України надто поверхнево підійшов до розуміння категорії "пільга". В Рішенні зазначено, що наявність у тексті Основного Закону України категорії "пільга" не означає, що ця категорія є елементом конституційного статусу людини. Однак, категорично не погоджуючись із зазначеним, вважаю, що пільги, гарантовані Конституцією України, прирівнюються до конституційних прав, мають бути визначені в законах України, не можуть бути скасовані чи обмежені. Крім того, пільги для окремих категорій громадян можуть бути елементом їх конституційно-правового статусу, незважаючи на те, що категорія "пільга" щодо них не вживається в Конституції України. Це може стосуватися осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (стаття 16 Основного Закону України), осіб, які забезпечують чи забезпечували захист незалежності, суверенітету і територіальної цілісності України (стаття 17 Конституції України).

4. У Рішенні Конституційний Суд України дійшов висновку, що скасування та обмеження на підставі Закону № 76 низки медичних, транспортних, телекомунікаційних і житлово-комунальних пільг для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", жодним чином не мають наслідком скасування чи звуження змісту та обсягу їх існуючих конституційних прав і свобод, зокрема прав на соціальний захист і достатній життєвий рівень, які закріплені у статтях 46, 48 Основного Закону України, тому підпункти 1, 2 пункту 12 розділу I Закону № 76 не суперечать Конституції України, у тому числі приписам її частини другої статті 8, статті 21, частин другої, третьої статті 22, частини першої статті 46.

Конституційний Суд України у Рішенні зазначив, що скасовані і обмежені Законом № 76 пільги не спрямовані на забезпечення мінімальних вимог існування в умовах, гідних людини. На мою думку, такий висновок є хибним з огляду на таке. Надання більшості пільг для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною" залежить від розміру середньомісячного сукупного доходу сім'ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців, який не повинен перевищувати величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу. Право на податкову соціальну пільгу мають особи, місячний дохід яких не перевищує суми, що дорівнює розміру місячного прожиткового мінімуму, діючого для працездатної особи на 1 січня звітного податкового року, помноженого на 1,4 (підпункт 169.4.1 пункту 169.4 статті 169 Податкового кодексу України ). На 2018 рік цей розмір дорівнює 2467 гривень (1762x1,4). Таким чином, Конституційний Суд України опосередковано визнав, що дохід у 2467 гривень на одну особу на місяць забезпечує достатні умови життя, сумісні з людською гідністю. Це не відповідає дійсності і європейським стандартам гідного життя, на які є посилання у Рішенні. Навіть мінімальна заробітна плата в Україні у 1,5 раза вища і становить у 2018 році 3723 гривні.

5. Аналізуючи положення підпунктів 1, 2 пункту 12 розділу I Закону № 76 на відповідність Конституції України, Конституційний Суд України зосередив увагу на тому, чи не порушено частину третю статті 22 Конституції України в новій її інтерпретації. Однак, на мою думку, слід було також перевірити вказані положення на відповідність статті 8 Конституції України, зокрема принципу верховенства права та таким його складовим, як правова визначеність, передбачуваність законодавчої політики, законні (правомірні) очікування, позитивні зобов'язання держави, принцип довіри громадян до закону і діяльності держави.

Зауважу, що у Рішенні Конституційний Суд України аналізував дотримання принципу верховенства права, перевіряючи на відповідність Конституції Українипідпункт 3 пункту 12 розділу I Закону № 76 , яким було виключено статтю 21 Закону України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні" , яка передбачала право на достроковий вихід на пенсію. Конституційний Суд України визнав вказане положення Закону № 76 неконституційним з огляду на те, що "перехідний період між оприлюдненням Закону № 76 та набранням чинності підпунктом 3 пункту 12 його розділу I (менше одного дня) був явно недостатнім для того, щоб суб'єкти права змогли адаптуватися до законодавчих новел та скоригувати свої дії для реалізації права на достроковий вихід на пенсію", та зазначив, що "у такий спосіб парламент знівелював сутність такого елемента конституційного принципу верховенства права, як юридична визначеність".

Однак Конституційний Суд України застосував непропорційну аргументацію і залишив поза увагою те, що підпункти 1, 2 пункту 12 Закону № 76 , за винятком норм у частині вилучення пільгового проїзду, також набрали чинності з 1 січня 2015 року. Тому ветерани праці та особи, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", теж не мали достатньо часу для того, щоб пристосуватися до законодавчих змін, якими скасовано та обмежено певні пільги, якими вони користувалися раніше. Проте Конституційний Суд України вибірково підійшов до вирішення питання щодо неконституційності положень Закону № 76 в аспекті набрання ними чинності, хоча парламент однаково знівелював сутність такого елемента конституційного принципу верховенства права, як юридична визначеність.

Встановлюючи пільги для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", держава взяла на себе певні зобов'язання, які полягають у тому, що громадяни, виконавши встановлені законом України умови щодо стажу роботи, можуть розраховувати на пільги, право на які вони набули. Зміна правового регулювання стосовно осіб, які виконали умови, встановлені законодавцем, означає відмову держави від виконання своїх зобов'язань, що призводить до порушення принципів довіри громадян до закону і діяльності держави, правомірних очікувань, стабільності правового регулювання.

У Рішенні від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що принципи, на яких базується здійснення прав і свобод людини і громадянина в Україні передбачають за змістом статей 1, 3, 6 (частина друга), 8, 19 (частина друга), 22, 23, 24 (частина перша) Основного Закону України правові гарантії, правову визначеність і пов'язану з ними передбачуваність законодавчої політики, необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано, тобто набуте право не може бути скасоване, звужене (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини).

6. Як уже зазначалося, Конституційний Суд України у Рішенні здійснював перевірку на відповідність Конституції Українипідпункту 3 пункту 12 розділу I Закону № 76 . В абзаці сьомому пункту 4 мотивувальної частини Рішення зазначено, що "Конституційний Суд України дійшов висновку, що право на достроковий вихід на пенсію, яке мали громадяни похилого віку на підставі статті 21 Закону № 3721 до внесення змін Законом № 76, було гарантією ефективної реалізації конституційних прав громадян, закріплених у статтях 46, 48 Основного Закону України". Тобто скасування дострокового виходу на пенсію для громадян похилого віку є обмеженням вказаних конституційних прав. З огляду на юридичну позицію, викладену в Рішенні щодо частини третьої статті 22 Конституції України, Конституційний Суд України мав би з'ясувати, чи не порушено сутність прав на соціальний захист та достатній життєвий рівень положенням підпункту 3 пункту 12 розділу I Закону № 76 , а також перевірити його на відповідність критеріям допустимості обмеження конституційних прав, які викладені у підпункті 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення , в аспекті дотримання частини третьої статті 22 Конституції України, проте не зробив цього.

7. Наголошую, що Конституційний Суд України вкотре порушив процедуру прийняття рішення, встановлену у Регламенті Конституційного Суду України. Згідно з пунктами 10, 11 § 53 Регламенту Конституційного Суду України проект акта Конституційного Суду України, підготовлений з урахуванням пропозицій та поправок, які одержали необхідну для ухвалення рішення кількість голосів суддів Конституційного Суду України, ставиться на голосування за основу; ухвалений за основу проект акта Конституційного Суду України, опрацьований у Секретаріаті Конституційного Суду України, надається для ознайомлення суддям Конституційного Суду України, та не раніше наступного дня справа вноситься на розгляд для ухвалення рішення. Проте при ухваленні Рішення зазначених вимог дотримано не було - його проект, підготовлений з урахуванням пропозицій і поправок суддів, за основу не ухвалювався, а голосування за проект Рішення в цілому здійснювалося в той самий день, поспіхом, без надання достатнього часу для аналізу остаточного варіанта проекту Рішення.