Про звернення до Конституційного Суду України для вирішення питання про конституційність постанов Кабінету Міністрів України від 16 січня 2007 року N 35 та від 14 березня 2007 року N 443

З мотивів невідповідності Конституції України Указом Президента України від 3 жовтня 2008 року N 893 "Про зупинення дії постанов Кабінету Міністрів України від 16 січня 2007 року N 35 та від 14 березня 2007 року N 443" згідно з пунктом 15 частини першої статті 106 Конституції України зупинено дію постанов Кабінету Міністрів України від 16 січня 2007 року N 35 "Питання Київського національного університету імені Тараса Шевченка" та від 14 березня 2007 року N 443 "Про затвердження Статуту Київського національного університету імені Тараса Шевченка".

У зв'язку з цим та відповідно до пункту 15 частини першої статті 106, статті 150 Конституції України, статей 13, 40, 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" звертаюсь до Конституційного Суду України для вирішення питання про конституційність названих постанов Кабінету Міністрів України, опублікованих в "Офіційному віснику України" (2007 р., N 4, ст. 153 та N 20, ст. 799).

Постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 2007 року N 35 "Питання Київського національного університету імені Тараса Шевченка" Уряд України, з посиланням на статтю 5 Закону України "Про управління об'єктами державної власності" та Закон України "Про вищу освіту", погодився з рішенням конференції трудового колективу Київського національного університету імені Тараса Шевченка та установив, що зазначений Університет підпорядковується Кабінету Міністрів України (абзац перший пункту 1) , підтвердив повноваження В. Скопенка як ректора Київського національного університету імені Тараса Шевченка (абзац другий пункту 1) .

Постановою Кабінету Міністрів України від 14 березня 2007 року N 443 Уряд затвердив Статут Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Цим Статутом до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено питання призначення за поданням конференції трудового колективу ректора названого Університету (пункти 15, 16) .

Названі постанови Кабінету Міністрів України не відповідають Конституції України, виходячи з такого.

1. Згідно із закріпленими Конституцією України основами правового порядку в Україні органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19) .

Основним Законом держави встановлено, що Кабінет Міністрів України здійснює повноваження, визначені Конституцією і законами України (пункт 10 статті 116) ; повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади визначається Конституцією і законами України (частина друга статті 120 Кабінет Міністрів України) , Кабінет Міністрів України керується у своїй діяльності Конституцією та законами України (частина третя статті 113) і видає постанови і розпорядження в межах своєї компетенції (частина перша статті 117) .Конституція України наділяє Кабінет Міністрів України повноваженням здійснювати управління об'єктами державної власності відповідно до закону (пункт 5 статті 116) .

Ця конституційна норма знайшла своє відображення й у законодавчому акті, що визначає організацію, повноваження і порядок діяльності Уряду України, - Законі України "Про Кабінет Міністрів України". Зокрема, цим Законом до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено здійснення відповідно до закону управління об'єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегування в установленому законом порядку окремих повноважень щодо управління зазначеними об'єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб'єктам господарювання; забезпечення розроблення і виконання державних програм приватизації; подання Верховній Раді України пропозиції стосовно визначення переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації (абзац п'ятий пункту 1 частини першої статті 20) .

Як відзначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 23 грудня 1997 року N 7-зп у справі про Рахункову палату, управління об'єктами державної власності відповідно до Конституції України віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України (пункт 5 статті 116) , тоді як законодавчі умови його здійснення, правовий режим власності визначаються виключно законами (пункт 7 частини першої статті 92 Конституції України) .

Спеціальним законом, що визначає правові основи управління об'єктами державної власності, є Закон України "Про управління об'єктами державної власності". Вичерпний перелік об'єктів державної власності, управління якими здійснюється за цим Законом, наведено в його статті 3. Відповідно до цієї статті до зазначених об'єктів належить майно, яке передане казенним підприємствам в оперативне управління, майно, яке передане державним комерційним підприємствам, установам та організаціям, майно, яке передане державним господарським об'єднанням, корпоративні права, що належать державі у статутних фондах господарських організацій, державне майно, що забезпечує діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, управління яким здійснюється в порядку, визначеному окремими законами, державне майно, передане в оренду, лізинг, концесію, державне майно, що перебуває на балансі господарських організацій і не увійшло до їх статутних фондів або залишилося після ліквідації підприємств та організацій, державне майно, передане в безстрокове безоплатне користування Національній академії наук України, галузевим академіям наук, безхазяйне та конфісковане майно, що переходить у державну власність за рішенням суду. Таким чином, серед об'єктів державної власності, управління якими здійснюється відповідно до Закону України "Про управління об'єктами державної власності", майна вищих навчальних закладів державної форми власності - закладів, що засновані державою і фінансуються з державного бюджету, немає.

За таких обставин повноваження Кабінету Міністрів України у сфері управління об'єктами державної власності, передбачені цим Законом, не поширюються на вищі навчальні заклади державної форми власності і управління ними відповідно до цього Закону, а рівно і Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Урядом не здійснюється.

Спеціальним законом, що регулює питання управління вищими навчальними закладами державної форми власності, є Закон України "Про вищу освіту". На Кабінет Міністрів України цим Законом покладено здійснення через систему органів виконавчої влади державної політики у галузі вищої освіти, організацію розроблення та здійснення відповідних загальнодержавних та інших програм, видання у межах своїх повноважень нормативно-правових актів з питань вищої освіти, забезпечення контролю за виконанням законодавства про вищу освіту (стаття 17) ; наділення національних вищих навчальних закладів повноваженнями укладати державні контракти з виконавцями державного замовлення для потреб вищого навчального закладу, приймати рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію підприємств, установ, організацій, структурних підрозділів вищого навчального закладу, вносити пропозиції щодо передачі об'єктів вищого навчального закладу до сфери управління інших органів, уповноважених управляти державним майном, у комунальну власність та передачі об'єктів комунальної власності у державну власність і віднесення їх до майна вищого навчального закладу, виступати орендодавцем нерухомого майна, що належить вищому навчальному закладу, встановлювати і присвоювати вчені звання доцента чи професора вищого навчального закладу, визначати та встановлювати власні форми морального та матеріального заохочення працівників вищого навчального закладу (стаття 26) ; прийняття рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації державної форми власності, визначення мережі вищих навчальних закладів державної і комунальної форм власності відповідно до соціально-економічних та культурно-освітніх потреб у них (стаття 27) .

Отже, і цей Закон не наділяє Кабінет Міністрів України повноваженнями вирішувати порушені у постановах від 16 січня 2007 року N 35 та від 14 березня 2007 року N 443 питання та не передбачає вирішення цих питань у спосіб, здійснений Кабінетом Міністрів України.

Натомість, за Законом України "Про вищу освіту" вищі навчальні заклади державної форми власності можуть перебувати у підпорядкуванні відповідних центральних органів виконавчої влади (стаття 1) , статути таких закладів затверджуються уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки, а також іншими центральними органами виконавчої влади за погодженням з Міністерством освіти і науки України - стосовно вищих навчальних закладів, що перебувають у їх підпорядкуванні (статті 18) , претендент на посаду керівника вищого навчального закладу обирається загальними зборами (конференцією) трудового колективу шляхом таємного голосування, його кандидатура подається відповідному центральному органу виконавчої влади на затвердження (статті 29, 37 і 39) і затверджується відповідним центральним органом виконавчої влади, якому підпорядкований заклад (стаття 18) .

За таких обставин, вирішивши постановами від 16 січня 2007 року N 35 та від 14 березня 2007 року N 443 названі питання Кабінет Міністрів України діяв усупереч наведеним вище конституційним приписам.

На неприпустимості порушення Кабінетом Міністрів України вимог, зокрема, частини другої статті 19, частини третьої статті 113 і частини першої статті 117 Основного Закону держави було наголошено й Конституційним Судом України у Рішенні від 19 червня 2001 року N 9-рп/2001 у справі щодо стажу наукової роботи. У названому Рішенні Конституційний Суд України, зокрема, зазначив, що в правовій державі існує сувора ієрархія нормативних актів, відповідно до якої постанови та інші рішення органів виконавчої влади мають підзаконний характер і не повинні викривляти сутність і зміст законів.

2. Згідно із закріпленими Конституцією України основами правового порядку в Україні органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19) . Із цього приводу Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 28 січня 2003 року N 2-рп/2003 у справі про повноваження Президента України реорганізовувати центральні органи виконавчої влади зауважив, що Конституція України визначає засади та механізм здійснення державної влади; органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України) ; нормативно-правові акти повинні прийматися на основі Конституції України і відповідати їй (частина друга статті 8 Конституції України) .

Основним Законом держави також встановлено, що організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120) .Конституцією України Кабінет Міністрів України визначено вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113) , що спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (пункт 9 статті 116) .

За Законом України "Про Кабінет Міністрів України" Уряд України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів (частина друга статті 1) . Цим Законом також передбачено можливість передачі Кабінетом Міністрів України у випадках, передбачених законами України, для тимчасового виконання окремих власних повноважень, окремих повноважень центральних органів виконавчої влади іншим органам виконавчої влади (стаття 21) .

Однак ні Конституція України, ні Закони України "Про Кабінет Міністрів України", "Про вищу освіту" не передбачають здійснення Кабінетом Міністрів України повноважень, які віднесені законами до повноважень міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Як вже відзначалось, Законом України "Про вищу освіту" передбачено підпорядкування вищих навчальних закладів державної форми власності відповідним центральним органам виконавчої влади (стаття 1) , а не Кабінету Міністрів України. Статути таких закладів за Законом затверджуються не Кабінетом Міністрів України, а уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки, а також іншими центральними органами виконавчої влади за погодженням з Міністерством освіти і науки України - стосовно вищих навчальних закладів, що перебувають у їх підпорядкуванні (стаття 18) . Претендент же на посаду керівника вищого навчального закладу взагалі обирається загальними зборами (конференцією) трудового колективу шляхом таємного голосування, його кандидатура подається відповідному центральному органу виконавчої влади на затвердження (статті 29, 37 і 39) і лише затверджується знову ж таки відповідним центральним органом виконавчої влади, якому підпорядкований заклад (стаття 18) .

Таким чином, вирішивши питання, про які йдеться у зазначених постановах, Кабінет Міністрів України здійснив повноваження та встановив для себе повноваження, які законом віднесені до повноважень центральних органів виконавчої влади. Іншими словами, він діяв поза межами власних повноважень та у спосіб, що не передбачений Конституцією та законами України, чим порушив наведені вище норми Конституції України, які визначають організацію, повноваження і порядок діяльності як Кабінету Міністрів України, так і центральних органів виконавчої влади і є нормами прямої дії.

Видання названих постанов усупереч наведеним нормам Конституції України не відповідає й принципу верховенства права (частина перша статті 8 Основного Закону України) .

3. Як вже зазначалось, Законом України "Про вищу освіту" передбачено, що претендент на посаду керівника вищого навчального закладу державної форми власності обирається загальними зборами (конференцією) трудового колективу - вищим колегіальним органом громадського самоврядування вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації, в якому представлені всі групи працівників вищого навчального закладу (статті 37 і 39) . За сформульованою у Рішенні Конституційного Суду України від 7 липня 2004 року N 14-рп/2004 у справі про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу правовою позицією "одним із принципів управління вищим навчальним закладом є його автономія та самоврядування, які реалізуються відповідно до законодавства і передбачають право самостійно... приймати на роботу педагогічних, науково-педагогічних та інших працівників тощо (частини перша, друга статті 29 Закону) ". Водночас статтею 50 Закону України "Про вищу освіту" визначено, що участь у громадському самоврядуванні є одним з прав педагогічних та науково-педагогічних працівників.

За таких обставин запровадження актом Кабінету Міністрів України інституту підтвердження повноважень керівника вищого навчального закладу замість його обрання загальними зборами (конференцією) трудового колективу та затвердження за визначеними названим Законом процедурами є обмеженням прав педагогічних та науково-педагогічних працівників вищого навчального закладу.Конституцією України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8) , при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя статті 22) . Конституційним Судом України у Рішенні від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками визначено, що звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними.

Виходячи з цього, фактичне обмеження постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 2007 року N 35 "Питання Київського національного університету імені Тараса Шевченка" прав педагогічних та науково-педагогічних працівників Київського національного університету імені Тараса Шевченка є порушенням конституційно визначених засад поваги і непорушності прав та свобод.

Ураховуючи наведене, порушую перед Конституційним Судом України питання щодо конституційності постанов Кабінету Міністрів України від 16 січня 2007 року N 35 "Питання Київського національного університету імені Тараса Шевченка" та від 14 березня 2007 року N 443 "Про затвердження Статуту Київського національного університету імені Тараса Шевченка".

Брати участь у конституційному провадженні за цим поданням уповноважено заступника Глави Секретаріату Президента України - Представника Президента України у Конституційному Суді України М. Ставнійчук.