У разі повторної неявки без поважних причин судді, стосовно якого розглядається подання про звільнення його з посади, з установленням Комітетом Верховної Ради України факту отримання цією особою повідомлення про час і місце засідання розгляд питання щодо цього судді проводиться за його відсутності. Комітет Верховної Ради України надає оцінку поважності причин неявки. ...
На засіданні Комітету Верховної Ради України розгляд подання про звільнення судді починається з доповіді головуючого.
Члени Комітету Верховної Ради України та інші народні депутати України можуть ставити запитання судді щодо матеріалів перевірки, а також за фактами, зазначеними у зверненнях громадян.
Суддя має право ознайомитися з матеріалами, довідками та висновком Комітету Верховної Ради України, що стосуються його звільнення".
Стаття 21. Внесення Комітетом Верховної Ради України на пленарне засідання Верховної Ради України пропозиції про звільнення з посади судді, обраного безстроково
"Комітет Верховної Ради України вносить на пленарне засідання Верховної Ради України пропозицію про рекомендацію або нерекомендацію щодо звільнення з посади судді, обраного безстроково, і представник цього Комітету доповідає із зазначеного питання".
Стаття 22. Запрошення осіб для розгляду питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково
"... Присутність судді на пленарному засіданні Верховної Ради України при розгляді питання про його звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 4 і 5 частини п’ятої статті 126 Конституції України, є обов’язковою. Неявка на засідання не є перешкодою для розгляду питання по суті".
Стаття 23. Порядок розгляду питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, на пленарному засіданні Верховної Ради України
"Кожна кандидатура для звільнення з посади судді, обраного безстроково, персонально представляється на пленарному засіданні Верховної Ради України представником Комітету Верховної Ради України.
У разі якщо суддя не згоден з поданням про звільнення, його пояснення заслуховується обов’язково.
Народні депутати України можуть ставити запитання судді щодо його діяльності.
Якщо при обговоренні питання на пленарному засіданні Верховної Ради України виникає необхідність здійснити перевірку звернень громадян щодо діяльності судді або витребувати додаткову інформацію, Верховна Рада України доручає відповідному Комітету Верховної Ради України здійснити таку перевірку".
Стаття 24. Прийняття Верховною Радою України рішення про звільнення судді, обраного безстроково, з посади
"З підстав, визначених частиною п’ятою статті 126 Конституції України, Верховна Рада України приймає рішення про звільнення судді з посади.
Рішення приймається шляхом відкритого нефіксованого голосування більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради України.
Рішення про звільнення судді оформляється постановою Верховної Ради України".
H. Закон України "Про комітети Верховної Ради України" від 4 квітня 1995 року
75. Стаття 1 Закону передбачає, що парламентський комітет є органом парламенту, який утворюється для здійснення законопроектної роботи за окремими напрямами, попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень парламенту, та виконання контрольних функцій.
I. Закон України "Про статус народного депутата України" від 17 листопада 1992 року
76. Згідно зі статтею 24 Закону народний депутат зобов’язаний бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях парламенту. Він зобов’язаний особисто брати участь в голосуванні з питань, що розглядаються парламентом та його органами.
77. Стаття 47 Регламенту Верховної Ради передбачає, що, коли парламент приймає рішення, народні депутати голосують особисто в сесійній залі шляхом використання системи електронного голосування або, у випадку таємного голосування, у спеціально відведених для таємного голосування місцях біля залу для пленарних засідань.
III. ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
А. Європейська Хартія про Закон "Про статус суддів" від 8-10 липня 1998 року (Департамент з юридичних питань Ради Європи, Документ (98)23)
"5.1. Халатність судді при виконанні одного з обов’язків, безпосередньо закріплених у Законі, може призвести до застосування до нього санкції, якщо буде прийнято відповідне рішення, - на підставі подання, рекомендації або згоди колегії або органу, що не менш ніж наполовину складається з обраних суддів - у рамках провадження із повним заслуховуванням сторін, причому судді, щодо якого порушено справу, має надаватися право на залучення представника. Конкретні заходи покарання, що можуть застосовуватися до судді, зазначені у Законі, а призначаються на основі принципу пропорційності. Рішення виконавчого органу, суду або органу, що призначає покарання, як це передбачено Хартією, може бути оскаржено до судового органу вищого рівня".
В. Висновок Венеціанської комісії
79. Відповідні витяги зі Спільного висновку Венеціанської комісії та Директорату з питань співробітництва Генерального Директорату з прав людини та правових питань Ради Європи щодо Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження", ухваленого Венеціанською Комісією на її 84-му пленарному засіданні (м. Венеція, 15-16 жовтня 2010 року, CDL-AD(2010)029), зазначає таке (виділення в тексті відповідно до оригіналу):
"28. Прикінцеві положення Розділу ХІІ; 3 (Зміни до законодавчих актів України) Закону України "Про судоустрій та статус суддів", а саме пункт 3.11 про внесення змін до Закону України "Про Вищу раду юстиції", тепер передбачають, що двоє з трьох членів Вищої ради юстиції, які призначаються Верховною Радою (частина 1 статті 8) та Президентом України (частина 1 статті 9) відповідно, один з трьох членів, які призначаються з’їздом суддів України (частина 1 статті 1), та один із трьох членів, які призначаються з’їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ (частина 1 статті 12), призначаються із числа суддів. Безсумнівно, це є схвальне намагання подолати проблему малої кількості суддів у ВРЮ. Всеукраїнська конференція працівників прокуратури призначає двох членів ВРЮ, один з яких призначається з числа суддів (частина 1 статті 13).
29. Проте склад Вищої ради юстиції України все ще не відповідає європейським стандартам, оскільки із 20 її членів лише троє є суддями, що обрані своїми колегами. Чинні прикінцеві положення визнають те, що кількість суддів у Вищій раді юстиції має бути більшою, але обране рішення полягає в тому, що Верховна Рада, Президент, навчальні заклади та працівники прокуратури мають обирати або призначати суддів. ... У теперішньому складі ВРЮ один суддя є членом за посадою (Голова Верховного Суду України), а деякі члени, призначені Президентом та Верховною Радою, є суддями de facto або колишніми суддями, але це не є юридично обов’язковим, доки не закінчиться строк дії мандатів теперішніх членів. Разом із Міністром юстиції та Генеральним прокурором 50 % членів або належать до органів виконавчої чи законодавчої влади, або призначаються ними. Тому Вища рада юстиції не може вважатися такою, значна частина якої складається із суддів. Інколи таке трапляється у більш ранніх демократіях, що виконавча влада має вирішальний вплив, та у деяких країнах такі системи можуть діяти прийнятно на практиці. Органи влади України самі під час зустрічей у Києві охарактеризували Україну як країну перехідної демократії, яка охоче використовує досвід інших країн. Як зазначалося у попередніх висновках: "Проте, нові демократії все ще не мали можливості розвивати такі традиції, що можуть запобігти зловживанням, а отже, принаймні у цих країнах, існує потреба у чітких конституційних та законодавчих нормах, що гарантують запобігання політичним зловживанням при призначенні суддів".
30. Чинний склад ВРЮ може дозволити забезпечити невідповідність парламентській більшості та попередньому тиску з боку виконавчої влади, проте не дозволяє подолати структурний дефіцит її складу. Цей орган не може уникнути підпорядкування інтересам політичної партії. Недостатньо гарантій, які забезпечували б те, щоб ВРЮ оберігала цінності та основоположні принципи справедливості. Її склад визначається Конституцією і відповідно знадобляться зміни до Конституції. Включення Генерального прокурора України до ВРЮ в якості її члена за посадою також викликає занепокоєння, оскільки це може мати залякуючий ефект для суддів та сприйматися як потенційна загроза. Генеральний прокурор України є стороною у багатьох справах, які мають вирішувати судді, і його присутність в органі, що має повноваження щодо призначення суддів, застосування до них дисциплінарних заходів та їхнього звільнення створює ризик того, що у таких справах судді не діятимуть безсторонньо, або що Генеральний прокурор України не діятиме безсторонньо у відношенні до тих суддів, чиї рішення він не схвалює. Тому склад ВРЮ України не відповідає європейським стандартам. Оскільки змінений склад потребуватиме внесення змін до Конституції, а це може видатися складним, Закон повинен включати в себе жорсткіше регулювання питань несумісності для того, щоб урівноважити недосконалість складу ВРЮ. Враховуючи повноваження, надані ВРЮ, вона повинна працювати на постійній основі, а обрані члени, на відміну від членів за посадою, не повинні мати права поєднувати свою діяльність у ВРЮ з іншою публічною або приватною діяльністю. ...
42. ... Враховуючи те, що Міністр юстиції та Генеральний прокурор України є членами ВРЮ за посадою (стаття 131 Конституції), і що Конституція України не гарантує того, що більшість або значну частину ВРЮ складатимуть судді, обрані своїми колегами, внесення пропозицій щодо звільнення суддів членами, які належать до виконавчої влади, може зашкодити незалежності суддів. ... У будь-якому випадку член ВРЮ, який вносить пропозицію, повинен бути позбавлений можливості брати участь у прийнятті рішення щодо звільнення з посади відповідного судді: це може вплинути на гарантію безсторонності...
45. ... Точність та передбачуваність підстав для дисциплінарної відповідальності є бажаними для цілей юридичної визначеності та особливо для гарантування незалежності суддів. Тому слід докласти зусиль для того, щоб уникнути розпливчастих підстав або широких визначень. Проте нове визначення включає в себе багато загальних термінів, таких як "[вчинення] дій, що порочать звання судді або можуть викликати сумніви [щодо] його/її неупередженості, об’єктивності та незалежності, [або у] чесності та непідкупності судових органів" та "порушення морально-етичних принципів поведінки судді" серед інших. Це видається особливо небезпечним через такі нечіткі терміни та можливість використання цього як політичної зброї проти суддів. ... Таким чином, підстави для дисциплінарної відповідальності досі сприймаються надто широко та потрібне більш жорстке регулювання для того, щоб забезпечити незалежність судової влади.
46. Насамкінець, стаття 32, її остання частина, вимагає прийняття рішень щодо подання ВРЮ про звільнення судді простою більшістю, а не двома третинами. З огляду на недосконалий склад ВРЮ це - крок назад у питанні незалежності суддів...
51. Насамкінець, склад ... високо впливової так званої "п’ятої палати" Вищого адміністративного суду має чітко визначатися законом для того, щоб відповідати вимогам основоположного права на суд, встановленого законом...".
С. Доповідь Томаса Хаммарберга, Комісара з прав людини Ради Європи, за результатами його візиту в Україну (19-26 листопада 2011 року), CommDH(2012)10, 23 лютого 2012 року
80. Відповідні положення доповіді зазначають таке:
"II. Питання, які стосуються незалежності та неупередженості суддів
Незалежність судової системи, що також передбачає незалежність кожного окремого судді, повинна бути захищена як на законодавчому, так і на практичному рівні. Комісар із занепокоєнням відзначив, що, на переконання української громадськості, судді не захищені від зовнішнього тиску, в тому числі й політичного. Для усунення тих чинників, які роблять суддів вразливими і послаблюють їхню незалежність, необхідні рішучі дії в кількох напрямках. Влада повинна уважно розглядати будь-які заяви про випадки неприпустимого політичного або іншого втручання в роботу судових органів і забезпечити ефективні засоби правового захисту.
Комісар закликає українську владу повною мірою виконувати рекомендації Венеціанської комісії щодо необхідності впорядкувати та уточнити процедури і критерії, пов’язані з призначенням і звільненням суддів, а також застосуванням дисциплінарних заходів. Важливо встановити відповідні гарантії для забезпечення справедливості й виключення ризику політизації під час застосування дисциплінарних процедур. Що стосується процесу призначення кандидатів на суддівські посади, вирішальним має бути їхня кваліфікація та особисті якості.
Нинішній склад Вищої ради юстиції України не відповідає міжнародним стандартам і має бути змінений, що, у свою чергу, вимагає конституційних змін...
У листопаді 2011 року заступник Генерального прокурора Михайло Гаврилюк, який є членом Вищої ради юстиції України, виступив із заявою про порушення дисциплінарного провадження проти суддів Судової палати у кримінальних справах ВСУ за порушення присяги. Комісар отримав повідомлення, в яких стверджувалось, що ці події стали результатом тиску з боку виконавчої влади на цей судовий орган з метою вплинути на результат виборів наступного Голови Верховного Суду України. ...
35. Конституцією України та Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що суддю звільняє орган, який обрав або призначив його/її, за поданням ВРЮ. Декілька співрозмовників Комісара підкреслювали, що, зважаючи на нинішній склад ВРЮ, існує досить високий ризик того, що подібне рішення може бути ініційоване з політичних або аналогічних міркувань. Такі мотиви можуть також відігравати певну роль у контексті рішення Верховної Ради України звільнити суддю, обраного безстроково. Тому для захисту незалежності суддів слід запровадити додаткові гарантії як на законодавчому, так і на практичному рівні.
36. У Конституції України та Законі України "Про судоустрій і статус суддів" містяться положення щодо недопустимості неправомірного тиску на суддів, однак такі положення слід посилити як на законодавчому, так і на практичному рівні. ...
42. Комісар особливо стурбований повідомленнями про потужний вплив, який здійснюється на суддів прокуратурою та виконавчою владою через їхніх представників у Вищій раді юстиції України. Зокрема Комісара було поінформовано про випадки, коли дисциплінарні провадження проти суддів були ініційовані членами ВРЮ, які представляють Генеральну прокуратуру України, за начебто порушення присяги на підставі судових рішень у справах, у яких судді, як повідомлялося, не підтримали позицію прокурора (див. пункт 20 вище). У цьому контексті Комісар хотів би нагадати, що у суддів не повинно бути підстав боятися звільнення або дисциплінарного провадження через судові рішення, які вони приймають. ...
Висновки та рекомендації
46. Комісар підкреслює, що систему призначення суддів слід повністю захистити від неправомірного політичного та іншого впливу певних сторін. Рішення суддів не повинні бути предметом перегляду поза межами звичайної процедури оскарження. Заходи дисциплінарного впливу мають регулюватися чіткими нормами і процедурами, передбаченими в межах самої судової системи, і такими, що не підпадають під політичний або інший неправомірний вплив.
47. Хоча Комісар не може коментувати достовірність заяв про здійснення тиску на суддів Верховного Суду України, зазначених вище (пункт 20), він вважає ситуацію такою, що дає підстави для серйозного занепокоєння. Українська влада повинна розглядати і належним чином реагувати на будь-які заяви про втручання в роботу судових органів. Представникам інших гілок влади слід утримуватися від будь-яких дій чи заяв, які можуть бути сприйняті як інструмент здійснення тиску на діяльність судових органів чи викликати сумніви щодо їх здатності виконувати свої обов’язки ефективно. Судді не повинні мати підстав боятися звільнення чи дисциплінарного провадження у зв’язку із прийнятими ними судовими рішеннями. Окрім того, необхідно використати можливості нинішньої реформи для потужного зміцнення незалежності судової влади від виконавчої. ...".
IV. ПОРІВНЯЛЬНЕ ДОСЛІДЖЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА
81. У 2012 році Інститутом порівняльного публічного та міжнародного права імені Макса Планка, Німеччина (<…>), було складено доповідь за результатами порівняльного дослідження законодавства під назвою "Незалежність судової влади у перехідний період"-1.
__________
-1 "Judicial Independence in Transition". Seibert-Fohr, Anja (Ed.), 2012, XIII, 1378 p.
82. Доповідь за результатами дослідження, серед іншого, ретельно розглядає питання дисциплінарних заходів щодо суддів різних юрисдикцій. У ній наводиться думка про те, що у країнах Європи немає єдиного підходу до організації системи суддівської дисципліни. Проте можна відзначити, що у багатьох країнах Європи підстави дисциплінарної відповідальності судів визначаються у доволі загальних термінах (таких як, наприклад, істотне або повторне порушення посадових обов’язків, що призвело до виникнення враження про явну невідповідність судді займаній посаді (Швеція). Як виняток, в Італії законодавством передбачається повний список із тридцяти семи різних дисциплінарних порушень, пов’язаних з поведінкою суддів як під час виконання посадових обов’язків, так і поза ним. Санкції за дисциплінарні порушення судді можуть включати в себе: попередження, догану, переведення, переведення на менш кваліфіковану роботу, пониження в посаді, затримку підвищення, штраф, зниження зарплати, тимчасове відсторонення від виконання обов'язків, звільнення з або без збереження пенсії. Звільнення судді як найбільш сувора санкція зазвичай призначається лише судом; у деяких правових системах вона також може призначатися іншими органами, такими як спеціалізована Дисциплінарна палата Вищої ради суддів, але, як правило, потім її застосування можна оскаржити до суду. За виключенням Швейцарії, парламент не бере участі у в процедурі; проте у Швейцарії система кардинально відрізняється через обмежений строк, на який обирається суддя.
ПРАВО
83. Заявник скаржився за пунктом 1 статті 6 Конвенції, що (і) його справа не розглядалася "незалежним та безстороннім судом"; (іі) провадження у ВРЮ було несправедливим у зв’язку з тим, що воно не здійснювалося згідно з процедурою, передбаченою Розділом IV Закону України "Про Вищу раду юстиції" 1998 року, який закріплює низку важливих процесуальних гарантій, включаючи строки застосування дисциплінарних стягнень; (ііі) парламент ухвалив рішення про його звільнення на пленарному засіданні з порушенням правил використання системи електронного голосування; (iv) його справа не розглядалась "судом, встановленим законом"; (v) рішення у його справі постановлялись без здійснення належної оцінки доказів, а важливі доводи, висунуті стороною захисту, не були належним чином розглянуті; (vi) відсутність у ВАСУ достатніх повноважень для розгляду актів, ухвалених ВРЮ, суперечила його "праву на суд"; (vii) не було дотримано принципу рівності сторін.
"1. Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. ...".
А. Прийнятність
85. Сторони не оспорювали прийнятність вищезазначених скарг.
86. Хоча Уряд визнав, що пункт 1 статті 6 Конвенції є застосовним у цій справі, Суд вважає за належне розглянути це питання більш докладно.
1. Чи застосовується пункт 1 статті 6 у його цивільному аспекті
87. Суд зазначає, що трудові спори між державними службовцями та державою можуть бути поза межами цивільного аспекту статті 6 Конвенції за умови виконання двох сукупних умов. По-перше, держава у своєму законодавстві повинна чітко виключити можливість доступу до суду для відповідних посад або категорій працівників, про яких йдеться. По-друге, таке виключення повинно бути виправдане об’єктивними підставами в інтересах держави (див. рішення у справі "Вільхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії" (Vilho Eskelinen and Others v. Finland) [ВП], заява № 63235/00, п. 62, ECHR 2007-IV).
88. У контексті першої умови Судові ніщо не заважає назвати "судом" конкретний національний орган, який не входить до судової системи, для цілей встановлення його відповідності критеріям, викладеним у справі "Вільхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії". Адміністративний або парламентський орган може вважатися "судом" у матеріально-правовому значені цього терміну, що призведе до можливості застосування статті 6 Конвенції до спорів державних службовців (див. рішення у справах "Аргіру ті інші проти Греції" (Argyrou and Others v. Greece), заява № 10468/04, п. 24, від 15 січня 2009 року, та "Савіно та інші проти Італії" (Savino and Others v. Italy), заяви №№ 17214/05,20329/05 та 42113/04, пп. 72-75, від 28 квітня 2009 року). Проте висновок щодо застосовності статті 6 Конвенції не перешкоджає розгляду питання дотримання процесуальних гарантій у такому провадженні (див. вищезазначене рішення у справі "Савіно та інші проти Італії" (Savino and Others v. Italy), п. 72).
89. Що стосується цієї заяви, то справа заявника розглядалася ВРЮ, яка встановила всі питання факту та права після проведення засідання та оцінки доказів. Розгляд справи ВРЮ завершився двома поданнями про звільнення заявника, поданими до парламенту. Після отримання подань парламентом вони були розглянуті парламентським комітетом з питань правосуддя, якому на той час було надано певну свободу дій при оцінці висновків ВРЮ, оскільки він мав повноваження проводити обговорення та, за необхідності, додаткову перевірку, результатом чого могло стати внесення рекомендації про те, чи звільнити суддю, чи ні (див. статті 19 - 21 Закону України "Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України" 2004 року). На пленарному засіданні парламенту на підставі подань ВРЮ та пропозиції парламентського комітету було згодом ухвалене рішення про звільнення заявника (див. статтю 23 того ж Закону). Насамкінець, рішення ВРЮ та парламенту були переглянуті ВАСУ.
90. Отже, видається, що, вирішуючи справу заявника та виносячи обов’язкове для виконання рішення, ВРЮ, парламентський комітет та пленарне засідання парламенту разом виконували функцію суду (див. рішення у справі "Савіно та інші проти Італії" (Savino and Others v. Italy), п. 74). Обов’язкове для виконання рішення про звільнення заявника було згодом переглянуто ВАСУ, який є судом, що входить до національної судової системи, у класичному розумінні цього слова.
91. З огляду на зазначене вище, не можна дійти висновку, що національне законодавство "однозначно виключало можливість доступу до суду" для скарги заявника. Отже, перший критерій справи "Вільхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії" дотримано не було, а тому стаття 6 Конвенції застосовується в її цивільному аспекті (див., для порівняння, рішення від 5 лютого 2009 року у справі "Олуїч проти Хорватії" (<…>), заява № 22330/05, пп. 31-45).
92. Два аспекти статті 6, цивільний і кримінальний, не обов’язково є взаємо- виключними (див. рішення від 10 лютого 1983 року у справі "Альберт та Ле Комт проти Бельгії" (Albert and Le Compte v. Belgium), п. 30, Series A № 58). Отже, питання полягає у тому, чи застосовується стаття 6 Конвенції також і у кримінальному аспекті.
93. У світлі критеріїв, викладених у справі "Енгель та інші проти Нідерландів" (див. рішення від 8 червня 1976 року у справі "Енгель та інші проти Нідерландів" (Engel and Others v. the Netherlands), пп. 82-83, Series A № 22), та у зв’язку з суворістю санкцій, накладених на заявника, виникають певні міркування. Хоча аналогом у цій справі певною мірою можуть слугувати провадження з люстрації у Польщі, результатом яких також були звільнення відповідних осіб з посад, Суд у тій ситуації постановив, що відповідні положення польського законодавства не були "спрямовані на групу осіб зі спеціальним статусом - так, як це має місце, наприклад, у дисциплінарному праві", а охоплювали широке коло осіб, а наслідками проваджень стала заборона обіймати велику кількість посад в державних органах, вичерпний перелік яких національним законодавством не встановлювався (див. ухвалу щодо прийнятності у справі "Матиєк проти Польщі" (Matyjek v. Poland), заява № 38184/03, пп. 53 та 54, ECHR 2006-VII). Вищезазначена справа, таким чином, відрізняється від цієї, оскільки у цій справі заявник, який мав спеціальний статус, був покараний за невиконання своїх професійних обов’язків - тобто за порушення, яке чітко підпадає під дію дисциплінарного права. Покарання, накладене на заявника, було класичним дисциплінарним стягненням за неналежне виконання професійних обов’язків, але в рамках національного законодавства поряд з цим існувало ще й кримінальне покарання за постановлення суддею завідомо неправосудного рішення (див. статтю 375 Кримінального кодексу України вище). Важливо також зазначити, що звільнення заявника з посади судді формально не перешкоджало йому займатися юридичною практикою в будь-якій іншій якості.
94. Крім того, Суд дійшов висновку, що звільнення зі складу збройних сил не може вважатися кримінальним покаранням для цілей пункту 1 статті 6 Конвенції (див. ухвали щодо прийнятності у справах "Тепелі та інші проти Туреччини" (Tepeli and Others v. Turkey), заява № 31876/96, від 11 вересня 2001 року, та "Сукют проти Туреччини" (Sukut v. Turkey), заява № 59773/00, від 11 вересня 2007 року). Суд також однозначно постановив, що провадження зі звільнення судового виконавця за численні порушення "не означало встановлення обґрунтованості кримінального обвинувачення" (див. рішення від 16 липня 2009 року у справі "Байер проти Німеччини" (Bayer v. Germany), заява № 8453/04, п. 37).
95. З огляду на зазначене вище Суд вважає, що факти цієї справи не дають підстав для того, щоб дійти висновку, що справа про звільнення заявника стосувалась встановлення обґрунтованості кримінального обвинувачення у розумінні статті 6 Конвенції. Відповідно ця стаття не є застосовною у її кримінальному аспекті.
3. Інші питання щодо прийнятності
96. Суд також зазначає, що вищезазначені скарги за пунктом 1 статті 6 Конвенції не є явно неприйнятними у розумінні підпункту "а" пункту 3 статті 35 Конвенції. Вони не є неприйнятними з будь-яких інших підстав. Отже, вони мають бути визнані прийнятними.
В. Суть
1. Щодо принципів "незалежного та безстороннього суду"
(а) Доводи заявника
97. Заявник скаржився на те, що його справа не розглядалася "незалежним та безстороннім судом". Зокрема, цим вимогам не відповідала ВРЮ з огляду на процедуру її формування, підпорядкованість її членів іншим державним органам та особисту упередженість деяких з її членів у справі заявника. Заявник особливо наголошував, що пан С.К., пан В.К. та пан Р.К. при розгляді його справи не могли бути безсторонніми. Недотримання вимог незалежності та безсторонності також відбувалося на подальших стадіях провадження, включаючи стадію провадження у ВАСУ, який не забезпечив ані процесуальних гарантій, ані адекватного перегляду питань справи,
98. Крім того, згідно з твердженнями заявника, перегляд його справи ВАСУ не може вважатися достатнім, щоб компенсувати процесуальні недоліки, які мали місце на попередніх стадіях. Зокрема, ВАСУ не міг формально скасувати рішення про його звільнення, а за відсутності будь-якого нормативного регулювання залишалось незрозумілим, якими мають бути процесуальні наслідки визнання вищезазначених рішень незаконними. Крім того, спосіб, в який ВАСУ переглядав справу заявника, говорив про відсутність адекватної відповіді на його доречні та важливі аргументи та доводи стосовно відсутності фактичного підґрунтя для його звільнення, упередженості членів ВРЮ та порушень процедури голосування у парламенті.
(b) Доводи Уряду
99. Уряд стверджував, що національне законодавство передбачало достатні гарантії незалежності та безсторонності ВРЮ. У той же час не існувало будь-яких свідчень особистої упередженості з боку будь-кого з членів ВРЮ, які розглядали справу заявника. Зокрема, заяви, зроблені паном С.К. в засобах масової інформації, на які посилався заявник, насправді були зроблені за шість місяців до подій, які розглядаються у цій справі. Отже, не існує причинно-наслідкового зв’язку між цими заявами та звільненням заявника. На підтвердження того, що пан P.К. і пан В.К. також були упереджені, немає обґрунтованих аргументів. У будь-якому разі рішення ВРЮ було ухвалене більшістю голосів, і стверджувана упередженість певних членів ВРЮ не могла істотно вплинути на безсторонність цього органу.
100. Уряд також визнав, що спостерігалося часткове дублювання складів ВРЮ та парламентського комітету, який розглядав справу заявника після того, як її було передано до парламенту. Тим не менш, комітет був колегіальним органом, який ухвалював рішення більшістю голосів, і це рішення не було обов’язковим для пленарного засідання парламенту.
101. Уряд стверджував, що немає причин ставити під сумнів незалежність та безсторонність ВАСУ.
102. Також згідно з твердженнями Уряду перегляд справи, здійснений ВАСУ, був достатнім для виправлення будь-яких стверджуваних недоліків процесуальної справедливості, які могли виникнути на попередніх стадіях національного провадження. Уряд у цьому відношенні уточнив, що повноваження ВАСУ визнати рішення ВРЮ та парламенту про звільнення судді незаконними були достатніми, оскільки вони передбачали, що суддя вважатиметься таким, що не був звільнений. На підтримку своїх доводів Уряд надав приклади національної судової практики, згідно з якими судді успішно оскаржували рішення про їхнє звільнення та згодом ініціювали судові провадження щодо відновлення їх на посаді. У цьому контексті Уряд стверджував, що спосіб, в який ВАСУ розглядав справу заявника, був належним та відповідним, а слушні та доречні доводи, висунуті заявником, були належним чином розглянуті. Зокрема, ВАСУ належним чином відреагував на твердження заявника про порушення процедури голосування у парламенті, так само, як і на твердження заявника щодо порушення вимоги незалежності та безсторонності на попередніх стадіях провадження.
(с) Оцінка Суду
103. Для того, щоб встановити, чи може суд вважатися "незалежним" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції, слід звернути увагу, inter alia, на спосіб призначення його членів і строк їхніх повноважень, існування гарантій проти тиску ззовні та на питання, чи створює орган видимість незалежного (див. рішення у справах "Фіндлей проти Сполученого Королівства" (Findlay v. the United Kingdom), від 25 лютого 1997 року, п. 73, Reports of Judgments and Decisions 1997-I, та "Брудніцька та інші проти Польщі" (Brudnicka and Others v. Poland), заява № 54723/00, п. 38, ECHR 2005-II). Суд наголошує на тому, що поняття поділу влади між політичними органами виконавчої влади та судовою системою набуло в його практиці все більшого значення (див. рішення у справі "Стаффорд проти Сполученого Королівства" (Stafford v. the United Kingdom) [ВП], заява № 46295/99, п. 78, ECHR 2002-IV). У той же час ані стаття 6, ані будь яке інше положення Конвенції не вимагають від держав дотримання будь-яких теоретичних конституційних концепцій стосовно дозволених меж взаємодії між гілками влади (див. рішення у справі "Клейн та інші проти Нідерландів" (Kleyn and Others v. the Netherlands) [ВП], заяви №№ 39343/98, 39651/98, 43147/98 та 46664/99, п. 193, ECHR 2003-VI).
104. Як правило, безсторонність означає відсутність упередженості та необ’єктивності. Згідно з усталеною практикою Суду існування безсторонності для цілей пункту 1 статті 6 Конвенції повинно встановлюватися згідно з: (і) суб’єктивним критерієм, врахувавши особисті переконання та поведінку конкретного судді, тобто чи мав суддя особисту упередженість або чи був він об’єктивним у цій справі, та (іі) об'єктивним критерієм, іншими словами, шляхом встановлення того, чи забезпечував сам суд та, серед інших аспектів, його склад, достатні гарантії для того, щоб виключити будь-який обґрунтований сумнів у його безсторонності (див., серед інших, рішення у справах "Фей проти Австрії" (Fey v. Austria), від 24 лютого 1993 року, Series А № 255, пп. 28 та 30, та "Веттштайн проти Швейцарії" (Wettstein v. Switzerland), заява № 33958/96, п. 42, ECHR 2000-ХІІ).
105. Проте між суб’єктивною та об'єктивною безсторонністю не існує беззаперечного розмежування, оскільки поведінка судді не тільки може викликати об’єктивні побоювання щодо його безсторонності з точки зору стороннього спостерігача (об’єктивний критерій), а й може бути пов’язана з питанням його або її особистих переконань (суб'єктивний критерій) (див. рішення у справі "Кіпріану проти Кіпру" (Kyprianou v. Cyprus) [ВП], заява № 73797/01, п. 119, ECHR 2005-ХІІІ). Отже, у деяких випадках, коли докази для спростування презумпції суб’єктивної безсторонності судді отримати складно, додаткову гарантію надасть вимога об’єктивної безсторонності (див. рішення від 10 червня 1996 року у справі "Пуллар проти Сполучного Королівства" (Pullar v. the United Kingdom), п. 32, Reports 1996-III).
106. У цьому відношенні навіть вигляд має певну важливість - іншими словами, "має не лише здійснюватися правосуддя - ще має бути видно, що воно здійснюється". Адже йдеться про довіру, яку в демократичному суспільстві суди повинні вселяти у громадськість (див. рішення від 26 жовтня 1984 року у справі "Де Куббер проти Бельгії" (De Cubber v. Belgium), Series A, № 86).
107. Насамкінець, концепції незалежності та об’єктивної безсторонності тісно пов’язані між собою та залежно від обставин можуть вимагати спільного розгляду (див. рішення у справі "Сасілор-Лормін проти Франції" (Sacilor-Lormines v. France), заява № 65411/01, п. 62, ECHR 2006-ХІІІ). З огляду на факти цієї справи Суд вважає за належне розглянути питання незалежності та безсторонності разом.
108. Суд зауважив (див. пункти 89 та 90 вище), що ВРЮ та парламент виконували функцію розгляду справи щодо заявника та винесення обов’язкового рішення. Згодом ВАСУ здійснив перегляд висновків та рішень вищезазначених органів. Отже, спершу Суд повинен розглянути, чи були дотримані принципи незалежного та безстороннього суду на стадії розгляду справи заявника та винесення обов’язкового для виконання рішення.
(і) Незалежність та безсторонність органів, що розглядали справу заявника
(a) ВРЮ
109. Суд уже постановляв, що у разі, якщо щонайменше половина складу суду, включаючи Голову з правом вирішального голосу, складається з суддів, це є суттєвим свідченням безсторонності (див. рішення від 23 червня 1981 року у справі "Ле Комт, Ван Лювен та Де Мойер проти Бельгії" (Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium), п. 58, Series A № 43). Доречно зауважити стосовно дисциплінарних проваджень щодо суддів, що необхідність значної участі суддів у відповідному дисциплінарному органі визнана Європейською Хартією про закон "Про статус суддів" (див. пункт 78 вище).
110. Суд зазначає, що згідно зі статтею 131 Конституції України та Законом України "Про Вищу раду юстиції" 1998 року ВРЮ складається з двадцяти членів, які призначаються різними органами. Проте тут треба підкреслити, що три її члени безпосередньо призначаються Президентом України, три члени - парламентом, два члени - всеукраїнською конференцією працівників прокуратури. Міністр юстиції та Генеральний прокурор України є членами ВРЮ за посадою. Отже, наслідком принципів, згідно з якими здійснюється формування складу ВРЮ, закріплених у Конституції України та розвинутих у Законі України "Про Вищу раду юстиції" 1998 року, є те, що переважну більшість членів ВРЮ складають особи, які не є суддями та обрані безпосередньо органами виконавчої та законодавчої влади.
111. Внаслідок цього, справу заявника розглядали шістнадцять членів ВРЮ, присутніх на засіданні, тільки три з яких були суддями. Отже, судді складали зовсім невелику частину складу ВРЮ, яка розглядала справу заявника (див. пункт 24 вище).
112. Тільки після внесення у Закон "Про Вищу раду юстиції" 1998 року змін від 7 липня 2010 року до нього було додано вимогу щодо обрання десяти членів ВРЮ з-поміж суддів. Проте ці зміни не вплинули на справу заявника. У будь-якому разі, їх недостатньо, оскільки органи, що призначають членів ВРЮ, залишаються тими ж самими, та тільки троє суддів обираються своїми колегами. З огляду на важливість зменшення впливу політичних органів Уряду на склад ВРЮ та потребу забезпечити необхідний рівень судової незалежності, спосіб, в який до дисциплінарного органу обираються судді, є також важливим для забезпечення суддівського самоврядування. Як зазначалося Венеціанською комісією, змінена процедура не вирішила питання, оскільки саме по собі призначення й надалі здійснюється тими ж самими органами, а не суддями (див. пункти 28 та 29 висновку Венеціанської комісії, наведеного у пункті 79 вище).
113. Суд також зазначає, що згідно зі статтею 19 Закону "Про Вищу раду юстиції" 1998 року тільки чотири члени ВРЮ працюють в ній на постійній основі. Інші члени працюють та отримують свою зарплатню поза межами ВРЮ, що неминуче означає їхню матеріальну, ієрархічну та адміністративну залежність від їхніх головних роботодавців та ставить під загрозу як їхню незалежність, так і безсторонність. Зокрема, у випадку Міністра юстиції та Генерального прокурора України, які є членами ВРЮ за посадою, втрата основної посади означає втрату членства у ВРЮ.
114. Суд звертається до висновку Венеціанської комісії про те, що включення Генерального прокурора України до ВРЮ в якості її члена за посадою також викликає занепокоєння, оскільки це може мати залякуючий ефект для суддів та сприйматися як потенційна загроза. Зокрема, Генеральний прокурор України очолює ієрархічну прокурорську систему та здійснює нагляд за всіма прокурорами. З огляду на функції прокурорів, вони беруть участь у багатьох справах, які мають вирішувати судді. Присутність Генерального прокурора України у зазначеному органі, який має повноваження щодо призначення суддів, застосування до них дисциплінарних заходів та їхнього звільнення створює ризик того, що у таких справах судді не діятимуть безсторонньо, або що Генеральний прокурор України не діятиме безсторонньо у відношенні тих суддів, чиї рішення він не схвалює (див. пункт 30 висновку Венеціанської комісії, наведеного у пункті 79 вище). Те саме стосується й інших членів ВРЮ, призначених від всеукраїнської конференції працівників прокуратури. У цьому відношенні показовим є занепокоєння, висловлене Комісаром Ради Європи з прав людини (див. пункт 42 відповідної доповіді у пункті 80 вище).
115. Суд також зауважує, що члени ВРЮ, які здійснювали перевірку у справі заявника та направили подання про його звільнення (Р.К. та В.К.), згодом взяли участь у голосуванні щодо рішення про його звільнення з посади. Крім того, один з цих членів (В.К.) був призначений Головою ВРЮ та головував у засіданні, в якому розглядалась справа заявника. Роль цих членів у висуванні звинувачень щодо заявника на підставі результатів проведеної ними дисциплінарної перевірки викликає об’єктивний сумнів щодо їхньої безсторонності при винесенні рішення по суті у справі заявника (див., для порівняння, рішення від 15 листопада 2001 року у справі "Вернер проти Польщі" (Werner v. Poland), заява № 26760/95, пп. 43 та 44).
116. Також слід розглянути твердження заявника про особисту упередженість певних членів ВРЮ, зокрема, Голови парламентського комітету з питань правосудця (С.К.), який також був членом ВРЮ. По-перше, не можна ігнорувати його ролі у незабезпеченні-1 заявникові можливості скласти присягу члена ВРЮ. По-друге, його думка, оприлюднена 14 червня 2007 року в офіційному парламентському виданні, свідчила, що він категорично не погоджувався з попереднім судовим рішенням у справі щодо незаконності постанови парламенту про тимчасовий порядок призначення голів та заступників голів місцевих судів. Навіть хоча пан С.К. безпосередньо не критикував заявника, очевидно, що він не схвалював дії заявника, який був позивачем у тій справі. Твердження Уряду про те, що ця публічна заява була зроблена набагато раніше, до початку дисциплінарного провадження, Суд не переконали. З огляду на те, що проміжок часу між двома цими подіями, як стверджувалося Урядом, складав приблизно шість місяців, цей строк не може вважатися достатньо тривалим, щоб усунути у цьому відношенні будь-який причинно-наслідковий зв'язок.
__________
-1 Виправлено 9 квітня 2013 року: попередньо було зазначено "не можна ігнорувати незабезпечення ним".
117. Відповідно факти цієї заяви порушують низку серйозних питань, які вказують як на недоліки структурного характеру в провадженні у ВРЮ, так і на ознаки особистої упередженості з боку певних членів ВРЮ, які розглядали справу заявника. Отже, Суд доходить висновку, що провадження у ВРЮ не відповідало принципам незалежності та безсторонності, які вимагаються пунктом 1 статті 6 Конвенції.
(b) "Незалежність та безсторонність" на стадії розгляду справи парламентом України
118. Подальший розгляд справи парламентом України, законодавчим органом, не усунув структурних недоліків "незалежності та безсторонності", а, скоріш, додав провадженню політизації та ще більше посилив невідповідність процедури принципові поділу влади.
- Парламентський комітет
119. Що стосується провадження у парламентському комітеті, то Голова комітету (С.К.) та один з його членів були також членами ВРЮ і приймали рішення у справі заявника на обох рівнях. Відповідно при розгляді подань ВРЮ вони не могли бути безсторонніми (див., mutates mutandis, рішення від 23 травня 1991 року у справі "Обершлік проти Австрії (№ 1)" (Oberschlick v. Austria (no. 1), пп. 50-52, Series A № 204). Окрім того, міркування Суду стосовно відсутності особистої безсторонності, зазначені у пункті 116 вище, такою самою мірою стосуються цієї стадії процедури. Крім того, слід взяти до уваги той факт, що пан С.К. разом з двома членами парламентського комітету клопотав перед ВРЮ про призначення перевірки можливих порушень з боку заявника.
120. У той же час процедури відводу членів ВРЮ не існувало, оскільки така процедура Законом України "Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України" 2004 року не передбачалася. Це вказує на відсутність належних гарантій для забезпечення відповідності провадження критерію об’єктивної безсторонності (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Мікаллеф проти Мальти" (Micallef v. Malta) [ВП], заява № 17056/06, пп. 99 та 100, ECHR 2009).
- Пленарне засідання парламенту
121. Що стосується пленарного засідання парламенту, то справу представляли двоє народних депутатів - пан С.К. та пан В.К. (див. пункт 27 вище). Проте процедура по суті зводилася до висловлення загальних думок, заснованих на висновках ВРЮ та парламентського комітету. На цій стадії розгляд справи обмежувався ухваленням обов’язкового рішення, що ґрунтувалося на висновках, яких дійшли ВРЮ та парламентський комітет.
122. У цілому факти цієї справи говорять про те, що пленарне засідання не було належним місцем для розгляду питань факту та права, оцінки доказів та юридичної кваліфікації фактів. Роль політиків, які засідають у парламенті та від яких не вимагається мати будь-який юридичний або судовий досвід у встановленні складних питань факту та права, не була належним чином пояснена Урядом та не була обґрунтована як така, що відповідає вимогам незалежності та безсторонності суду згідно зі статтею 6 Конвенції.
(іі) Чи були питання "незалежності та безсторонності" виправлені ВАСУ
123. Згідно з практикою Суду навіть у разі, коли судовий орган, що виносить рішення у спорах щодо "прав та обов’язків цивільного характеру", у певному відношенні не відповідає пункту 1 статті 6 Конвенції, порушення Конвенції не констатується за умови, якщо провадження у вищезазначеному органі "згодом є предметом контролю, здійснюваного судовим органом, що має повну юрисдикцію та насправді забезпечує гарантії пункту 1 статті 6 Конвенції" (див. вищенаведене рішення у справі "Альбер та Ле Комт проти Бельгії" (Albert and Le Compte v. Belgium), п. 29, та рішення від 14 листопада 2006 року у справі "Цфайо проти Сполученого Королівства" (Tsfayo v. the United Kingdom), заява № 60860/00, п. 42). У рамках скарги за статтею 6 Конвенції для того, щоб визначити, чи мав суд другої інстанції "повну юрисдикцію" або чи забезпечував "достатність перегляду" для виправлення відсутності незалежності в суді першої інстанції, необхідно врахувати такі фактори, як предмет оскаржуваного рішення, спосіб, в який було винесено рішення, та зміст спору, включаючи бажані та дійсні підстави для оскарження (див. рішення від 22 листопада 1995 року у справі "Брайян проти Сполученого Королівства" (Bryan v. the United Kingdom), пп. 44-47, Series A № 335-A, та вищезазначене рішення у справі "Цфайо проти Сполученого Королівства" (Tsfayo v. the United Kingdom), п. 43).
(a) Щодо "достатності перегляду"
124. Суд не переконаний, що ВАСУ здійснив достатній перегляд справи заявника за таких причин.
125. По-перше, виникає питання, чи міг ВАСУ ефективно переглянути рішення ВРЮ та парламенту з огляду на те, що він мав повноваження визнати ці рішення незаконними, але повноважень скасувати їх та за потреби вжити наступних адекватних заходів він не мав. Навіть незважаючи на те, що визнане незаконним рішення не тягне за собою юридичних наслідків, Суд вважає, що нездатність ВАСУ формально скасувати оскаржувані рішення та відсутність норм, що регулюють подальший хід дисциплінарного провадження, породжує певну невизначеність щодо того, якими мають бути дійсні правові наслідки такого судового визнання.
126. Судова практика, напрацьована у цій сфері, може бути у цьому відношенні показовою. Уряд надав копії рішень національних судів у двох справах. Проте ці приклади показують, що після того, як ВАСУ визнав звільнення суддів незаконним, позивачі мали ініціювати окреме провадження для відновлення на посаді. Ці матеріали не пояснюють, яким чином повинно проходити дисциплінарне провадження (зокрема, які заходи мають бути вжиті державними органами, що мають відношення до справи, після того як оскаржувані рішення визнаються незаконними, а також строки вжиття таких заходів), але прямо показують, що виключно на підставі декларативного рішення ВАСУ автоматичного відновлення на посаді не відбувається. Отже, надані матеріали говорять про обмежені правові наслідки, які виникають внаслідок перегляду таких питань ВАСУ та лише підсилюють побоювання Суду стосовно здатності ВАСУ ефективно вирішити це питання та забезпечити достатній перегляд справи.
127. По-друге, розглядаючи спосіб, в який ВАСУ дійшов рішення у справі заявника, та межі спору, Суд зазначає, що висунуті заявником важливі аргументи не були належним чином розглянуті ВАСУ. Зокрема Суд не вважає, що твердження заявника про відсутність безсторонності з боку членів ВРЮ та парламентського комітету були розглянуті з необхідною ретельністю. Доводи Уряду у цьому відношенні є непереконливими.
128. Більш того, ВАСУ не зробив справжньої спроби розглянути твердження заявника про те, що постанова парламенту не відповідала Закону України "Про статус народного депутата України" 1992 року та Регламенту Верховної Ради України, незважаючи на той факт, що це було в межах його компетенції (див. пп. 1 та 5 статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України вище), а заявник чітко порушував це питання у своїй скарзі та надав відповідні докази (див. пункти 29 та 33 вище). ВАСУ не було здійснено оцінки доказів, наданих заявником. При цьому твердження заявника про незаконність процедури голосування у парламенті було у подальшому розтлумачено як скарга на неконституційність відповідної постанови парламенту. У такий спосіб ВАСУ ухилився від розгляду цього питання, залишивши його Конституційному суду України, безпосереднього доступу до якого заявник не мав (див. рішення від 7 жовтня 2010 року у справі "Богатова проти України" (Bogatova v. Ukraine), заява № 5231/04, п. 13, з подальшими посиланнями).