відсутність автоматичного режиму проведення перевірок фінансових звітів суб’єктів виборчого процесу, що зобов’язані звітувати згідно із законодавством.
Національне агентство розпочало запровадження автоматичного режиму проведення перевірок звітів політичних партій шляхом інтеграції з іншими інформаційно-телекомунікаційними і довідковими системами, реєстрами, базами даних. Проте остаточне налаштування можливе за умови відновлення звітування та поєднання автоматизованої системи з іншими базами даних.
Запровадження механізму подання фінансових звітів суб’єктів виборчого процесу, що зобов’язані звітувати згідно з законодавством, за допомогою електронних сервісів Національного агентства передбачено відповідною постановою Центральної виборчої комісії, що дасть змогу застосувати автоматичний контроль за дотриманням вимог законодавства цими суб’єктами;
неохоплення ризик-орієнтованим підходом здійснення контролю за діяльністю політичних партій, їх місцевих організацій, кандидатів на загальнодержавних та місцевих виборах.
Національне агентство застосовує ризик-орієнтований підхід до здійснення контролю за діяльністю політичних партій шляхом оперативного моніторингу ризиків в їх діяльності відповідно до затверджених внутрішніх методичних рекомендацій. Водночас потребує законодавчого закріплення визначення повноваження із здійснення моніторингу як постійного спостереження за фінансово-господарською та іншої діяльністю політичних партій з метою ідентифікації ризиків.
Контроль за діяльністю суб’єктів виборчого процесу здійснюється одночасно Центральною виборчою комісією та Національним агентством. Однак обом інституціям не вистачає необхідних ресурсів та інструментів для того, щоб ефективно аналізувати витрати кандидатів на передвиборну агітацію або виявляти порушення правил фінансування через значну кількість звітів. Розв’язання проблеми обмеженості ресурсів під час здійснення контролю за фінансуванням політичної діяльності та передвиборної агітації можливе шляхом запровадження вибіркового контролю з урахуванням ризиків фінансово-господарської та іншої діяльності політичних партій, їх місцевих організацій, кандидатів на загальнодержавних та місцевих виборах;
неефективний розподіл повноважень між Центральною виборчою комісією і Національним агентством щодо контролю за фінансуванням політичної діяльності та передвиборної агітації. Це обумовлено відсутністю законодавчо визначеного єдиного державного органу, на який покладено обов’язок здійснення контролю (аналізу) фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів політичних партій, їх місцевих організацій, кандидатів на загальнодержавних та місцевих виборах. Так, аналіз фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів здійснюється Центральною виборчою комісією разом з Національним агентством, що призводить до дублювання повноважень та, як наслідок, до неефективного використання ресурсів.
1.6. Захист викривачів корупції
Проблема 1.6.1. Відсутність поваги до викривачів корупції у суспільстві, а також відсутність у осіб, які хочуть повідомити про корупцію, необхідних знань щодо правових гарантій захисту їх порушених прав
Інститут викривачів є важливим запобіжником виникнення та поширення корупції у суспільстві. Часто лише викривачі мають доступ до інформації про корупцію, яку можуть виявити і повідомити, оскільки вони перебувають всередині організації.
Сьогодні в Україні готовність осіб повідомляти про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону України "Про запобігання корупції" є доволі низькою. Основними причинами небажання особи повідомляти про відомі їй факти корупції є побоювання зазнати осуду свого оточення (колег, друзів, знайомих) та зазнати наслідків у вигляді негативних заходів впливу з боку керівництва.
Під час прийняття громадянами рішення повідомляти про корупцію важливим є ступінь поінформованості у питаннях гарантій правового захисту їх прав як викривачів.
Осуд з боку оточення щодо дій з викриття корупції та відсутність поваги до викривачів корупції зумовлені рядом чинників, основними серед яких є:
толерування корупції, яке впливає на ефективність інституту викривачів та є стримуючим фактором його розвитку;
недостатньо сформована у суспільстві культура повідомлення про корупцію.
Разом з тим наявність у потенційного викривача побоювання зазнати негативних заходів впливу у зв’язку з повідомленням про корупцію зумовлено такими чинниками:
необізнаністю або недостатньою обізнаністю щодо правових гарантій захисту прав викривача та механізму реалізації такого захисту;
відсутністю практики притягнення керівників (роботодавців) за порушення прав викривачів до відповідальності як запобіжника переслідування та дискримінації викривачів.
Проблема 1.6.2. Відсутність необхідних знань для належного повідомлення про випадки корупції, суб’єктів, уповноважених їх розглядати, а також механізму ефективного розгляду таких повідомлень
У результаті удосконалення законодавства про захист викривачів корупції у жовтні 2019 р. та у червні 2021 р. посилено гарантії захисту викривачів корупції, визначено механізми реалізації відповідних гарантій та запроваджено фінансове стимулювання громадян до повідомлення про відомі їм факти корупції. Проте позитивний ефект від нормативного закріплення зазначених гарантій поки незначний, що обумовлено, зокрема, низьким рівнем обізнаності населення із можливими способами повідомлення про корупцію та процедурами розгляду таких повідомлень, недовірою до якості розгляду та зневірою у своєчасності та співмірності реагування на такі повідомлення, відсутністю єдиного каналу для подання повідомлень про корупцію.
У більшості органів влади не створено всіх передбачених законом каналів повідомлення, не розмежовано внутрішні та регулярні канали подання повідомлень, не розроблено процедури прийняття та розгляду повідомлень про корупцію, надається незначна кількість методичної допомоги потенційним викривачам. При цьому якість повідомлень є низькою, оскільки в них часто відсутні конкретні фактичні дані.
Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про запобігання корупції" щодо упорядкування окремих питань захисту викривачів" від 1 червня 2021 р. № 1502-IX передбачено функціонування Єдиного порталу повідомлень викривачів, який має перетворити процес подання повідомлень про корупцію на простий та зручний, забезпечити конфіденційність та анонімність викривачів. Зазначеним Законом уніфіковано процедуру розгляду повідомлень про корупцію.
Водночас на сьогодні Єдиний портал повідомлень викривачів не введено в постійну (промислову) експлуатацію, якій мають передувати інформаційна кампанія та ряд заходів просвітницького спрямування, реалізація яких дасть змогу підвищити рівень обізнаності громадян щодо способів подання повідомлень про корупцію та механізмів їх розгляду.
Законом України "Про запобігання корупції" передбачено, в яких випадках викривачі можуть повідомляти інформацію з обмеженим доступом зовнішніми канали повідомлення. Проте це не стосується інформації, яка містить державну таємницю, з цього приводу в Законі зазначено, що порядок повідомлення такої інформації визначений законом. Водночас досі відсутній порядок та канали повідомлення такої інформації, у зв’язку з чим викривач, який, наприклад, працює у Міноборони, Генеральному штабі Збройних Сил чи СБУ, може бути притягнутий до відповідальності за розголошення державної таємниці, а слідчий органу досудового розслідування - за розголошення таємниці слідства.
Проблема 1.6.3. Захист викривачів не здійснюється належним чином через недостатню інституційну спроможність уповноважених на це органів та недоліки в законодавчому регулюванні
Повноваженнями щодо співпраці з викривачами та вжиття заходів їх захисту наділені Національне агентство, Національне антикорупційне бюро, Національна поліція, органи прокуратури, суб’єкти надання безоплатної правової допомоги, державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, юридичні особи публічного права та уповноважені підрозділи (уповноважені особи) з питань запобігання та виявлення корупції зазначених органів.
Відсутність налагодженої взаємодії та координації між органами, уповноваженими на забезпечення захисту викривачів, не дає можливості для швидкого реагування на випадки порушення прав та гарантій захисту викривачів і забезпечення належного їх захисту.
Уповноважені підрозділи (уповноважені особи) з питань запобігання та виявлення корупції не завжди вживають дієвих заходів для недопущення порушення трудових прав викривачів і забезпечення відповідних заходів захисту у разі їх порушення.
Крім того, існують випадки, коли викривач після здійснення повідомлення про корупцію потребує захисту у вигляді психологічної допомоги, оскільки стресом є саме повідомлення викривачем про корупцію, взаємодія з правоохоронними органами та цькування викривача на робочому місці.
Також виклики воєнного часу зумовлюють необхідність врегулювання питання набуття статусу викривачів військовослужбовцями, забезпечення належними каналами подання повідомлень та забезпечення заходів правового та іншого захисту таких викривачів як в умовах воєнного стану, так і після його припинення чи скасування.
2. ЗАПОБІГАННЯ КОРУПЦІЇ У ПРІОРИТЕТНИХ СФЕРАХ
2.1. Справедливий суд, прокуратура та органи правопорядку
Проблема 2.1.1. У суспільстві спостерігається тенденція щодо зниження рівня довіри до органів у системі правосуддя. Закон не визначає доброчесність як кваліфікаційну вимогу до членів Вищої ради правосуддя і Вищої кваліфікаційної комісії суддів України
Протягом тривалого часу суспільство висловлює недовіру до ряду органів у системі правосуддя. Основними чинниками, які вплинули на оцінку довіри до таких органів, стали висловлені у засобах масової інформації сумніви у доброчесності їх членів та можливе прийняття ними рішень в умовах конфлікту інтересів.
Для підвищення довіри до органів суддівського врядування та з метою виконання міжнародних зобов’язань України у 2021 році були прийняті Закони України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України" та "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя".
Значною мірою відповідні положення вже реалізовані: утворені та провадять свою діяльність Етична рада та Конкурсна комісія з добору членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; проведено одноразове оцінювання діючих членів Вищої ради правосуддя на відповідність критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя; повноваження одного члена Вищої ради правосуддя, щодо якого Етична рада надала висновок про невідповідність зазначеним критеріям, були припинені. Також для формування нового складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України була утворена Конкурсна комісія з добору членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, яка вже розпочала свою діяльність.
Водночас залишаються невирішеними такі питання:
формування нового складу Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України не завершено. Саме тому у висновку Європейської Комісії щодо заявки України на членство в Європейському Союзі надається рекомендація щодо необхідності "завершення перевірки Етичною радою доброчесності кандидатів у члени Вищої ради правосуддя та відбір кандидатів до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України". При цьому громадськість висловлювала критичні зауваження щодо браку прозорості у діяльності Етичної ради;
існуючі механізми запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності членів Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України не були дієвими на практиці, що не дало змоги запобігти вчиненню дій чи прийняттю рішень в умовах реального конфлікту інтересів. Так, положення частини другої статті 35-1 Закону України "Про запобігання корупції" передбачають загальне правило, згідно з яким у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом. Разом з тим відповідно до статті 100 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" відвід члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, щодо якого наявні дані про конфлікт інтересів, не є безумовним - рішення про відвід (самовідвід) ухвалюється більшістю голосів членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, які беруть участь у засіданні. Аналогічне положення існує також щодо порядку розгляду відводів членів Вищої ради правосуддя (частина п’ята статті 33 Закону України "Про Вищу раду правосуддя"). При цьому на практиці можуть виникнути ситуації, коли у всіх членів Вищої ради правосуддя чи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України буде однаковий приватний інтерес або коли констатація факту наявності конфлікту інтересів призведе до втрати можливості ухвалювати відповідні рішення;
на практиці виникали проблеми з обґрунтованістю та прозорістю виставлення балів, прийняття рішень у Вищій раді правосуддя та Вищій кваліфікаційній комісії суддів України під час процедур добору суддів чи кваліфікаційного оцінювання. Наприклад, під час кваліфікаційного оцінювання суддів Вищою кваліфікаційною комісією суддів України не зазначалося, яку кількість балів визначено окремо за кожним із десяти показників за положенням про проходження кваліфікаційного оцінювання, що унеможливило громадський контроль за процесом оцінювання.
Проблема 2.1.2. Процедури кваліфікаційного оцінювання суддів та конкурсні процедури потребують удосконалення та розробки чітких і передбачуваних критеріїв (індикаторів) доброчесності та професійної етики. Доброчесність та професійна етика як стандартні вимоги до суддів недостатньо впроваджені на практиці, а оцінювання цих вимог не завжди є прозорим та передбачуваним
Різні органи, залучені до проведення кваліфікаційного оцінювання суддів (кандидатів на посади судді), застосовують різні підходи та різні стандарти доказування під час оцінки доброчесності та професійної етики суддів чи відповідних кандидатів. Найкращі практики, зокрема ті, що запроваджені Громадською радою міжнародних експертів, не враховуються належно органами суддівського врядування.
Відсутні вимоги та належно визначені процедури оцінювання кандидатів на посаду судді (поза процедурою кваліфікаційного оцінювання) на відповідність критерію доброчесності. Громадська рада доброчесності не бере участі у процедурах добору суддів поза процедурою кваліфікаційного оцінювання, на що Європарламент звернув увагу у резолюції від 11 лютого 2021 р. щодо виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони.
На сьогодні не завершено передбачене Конституцією України кваліфікаційне оцінювання щодо більш як 2000 суддів. Також залишається значною кількість вакантних суддівських посад, яка станом на кінець 2021 року перевищила 2000. Діяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України з добору суддів та проведення кваліфікаційного оцінювання не давала змоги забезпечувати якісне і всебічне оцінювання суддів (кандидатів на посади суддів) за критеріями компетентності, доброчесності та професійної етики. Причини цього полягали, зокрема, в неоптимальних організаційних рішеннях щодо окремих етапів процедур добору та оцінювання.
Відсутність затвердженої професіограми судді не дає змоги сформувати єдині очікування в усіх заінтересованих сторін щодо оцінки якостей кандидатів на суддівські посади, не сприяє об’єктивному та безсторонньому визначенню відповідності суддів (кандидатів на посади судді).
Система визначення балів для суддів (кандидатів на посаду судді) під час здійснення Вищою кваліфікаційною комісією суддів України процедур добору суддів та кваліфікаційного оцінювання не є оптимальною: розподіл балів між об’єктивними та суб’єктивними складовими не є збалансованим; відсутні чіткі правила щодо виставлення балів кандидатам залежно від продемонстрованих ним якостей. Це також сприяє недостатній обґрунтованості та неналежній вмотивованості рішень Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, створює невиправдану надмірну дискрецію.
Проблема 2.1.3. Відсутність дієвих механізмів підтримання доброчесності суддівського корпусу та реагування на встановлені факти впливу, тиску на суддів та втручання в їх діяльність
Прозорість здійснення розгляду дисциплінарних скарг, здійснення дисциплінарних проваджень щодо суддів, а також перегляду рішень Дисциплінарних палат Вищої ради правосуддя залишається недостатньою, що знижує довіру до відповідних органів. Деякі з підстав для притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності не визначені достатньо чітко, щоб суддя мав змогу прогнозувати свою поведінку. Відповідна рекомендація GRECO залишається невиконаною.
На практиці виникають випадки, за яких судді, щодо яких здійснюється дисциплінарне провадження, ще до його завершення звільняються з посад на підставі заяв про відставку. Також відсутні дієві механізми підтримання високих стандартів поведінки суддями у відставці через обмежене коло підстав для припинення відставки.
Звільнення судді з посади у зв’язку з невиконанням обов’язку щодо підтвердження законності джерел походження майна є можливим лише внаслідок дисциплінарного провадження, хоча після прийняття Закону України від 2 червня 2016 р. № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" ця підстава для звільнення визначена окремо і є доцільним запровадження окремої процедури для перевірки законності джерел походження майна поза дисциплінарним провадженням.
Після прийняття Рішення Конституційного Суду України від 11 червня 2020 року № 7-р/2020 у справі за конституційним поданням 55 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 375 Кримінального кодексу України втратило чинність положення зазначеного Кодексу, яке встановлювало кримінальну відповідальність за постановлення завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови. Раніше на практиці відповідне положення неодноразово використовувалося для впливу на суддів, оскільки не були запроваджені дієві та ефективні процедури, що запобігли б цьому.
Проблема 2.1.4. Наявність корупційних ризиків, обумовлених прогалинами та недосконалістю законодавства в системі правосуддя
Незважаючи на законодавчо встановлене обмеження щодо перебування однієї особи на адміністративній посаді в суді протягом двох строків поспіль, на практиці зустрічаються випадки повного ігнорування цього правила суддями. Це зумовлює необхідність запровадження інших підходів до визначення суддів, що обіймають адміністративні посади, для усунення таких ситуацій.
Хоча у законодавстві закріплені норми щодо широкого застосування сучасних інформаційних технологій під час здійснення правосуддя, вони все ще не реалізовані на практиці, зокрема у зв’язку з частковим запровадженням Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи. Ряд справ суди могли б без шкоди правам та законним інтересам учасників проваджень розглядати в електронній формі незалежно від місця розташування суду і сторін, що також зменшувало б корупційні ризики та оптимізувало рівень навантаження на суддів.
Поступово впроваджуються альтернативні способи врегулювання спорів: набрало чинності законодавство про медіацію, на розгляді Верховної Ради України перебуває законопроект щодо удосконалення діяльності третейських судів.
Виконання судових рішень є недостатньо ефективним, зокрема у зв’язку з обмеженими можливостями виконання судових рішень приватними виконавцями, а також через необґрунтовані мораторії щодо примусового виконання рішень, боржниками за якими є державні підприємства. Необхідно внести зміни до законодавства, спрямовані на забезпечення ефективного виконання рішень міжнародних арбітражів в Україні.
З огляду на обмеженість фінансових ресурсів, які наявні у публічному секторі України, зокрема для судової системи, існує потреба в пошуку шляхів більш ефективного використання наявних обмежених ресурсів. Після прийняття Закону України від 2 червня 2016 р. № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" не було системно переглянуто мережу місцевих судів, що є важливим для забезпечення доступу до правосуддя та ефективного використання обмежених ресурсів.
Проблема 2.1.5. Внутрішні управлінські процеси в органах прокуратури не завжди є прозорими та ефективними
Управлінські процеси в органах прокуратури не завжди є прозорими та ефективними. До причин, що зумовлюють існування проблеми, належать недосконала система оцінювання якості роботи прокурорів; неякісне законодавче регулювання підстав притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, гарантій незалежності та ефективного функціонування органу, що здійснює дисциплінарне провадження, процедури розгляду дисциплінарної скарги та застосування дисциплінарних стягнень.
Корупційні ризики системи оцінювання якості роботи прокурорів зумовлені законодавчо визначеними критеріями, методами та суб’єктами оцінювання прокурорів.
Недосконале законодавче регулювання підстав притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності полягає у нечіткому формулюванні дисциплінарних проступків, які стосуються поведінки прокурорів і дотримання ними етичних норм, а відсутність чітко визначеного на законодавчому рівні переліку видів дисциплінарних проступків, вчинення яких прокурором тягне за собою застосування такого виду дисциплінарного стягнення як звільнення з посади в органах прокуратури, може зумовлювати необґрунтоване та свавільне його накладення.
Проблема 2.1.6. Відсутність ефективної моделі призначення на посади, оплати праці, просування по службі та розгляду дисциплінарних скарг у системі Національної поліції
Кадрове забезпечення та внутрішні управлінські процеси в Національній поліції не завжди є прозорими та ефективними. Ця проблема зумовлена неефективністю та непрозорістю механізмів призначення на посади та просування по службі у системі Національної поліції, неефективністю порядку проведення службових розслідувань і притягнення до дисциплінарної відповідальності поліцейських, відсутністю системи оцінки ефективності роботи працівників Національної поліції.
Неефективність та непрозорість механізмів призначення на посади та просування по службі у системі Національної поліції спричинена передусім тим, що законодавство визначає проведення конкурсу обов’язковим лише щодо осіб, які вперше приймаються на службу в поліції з призначенням на посади молодшого складу поліції. Низька ефективність службових розслідувань і притягнення до дисциплінарної відповідальності поліцейських зумовлена насамперед тим, що ключову роль у цьому процесі відіграє керівник, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення, відсутні постійно діючі дисциплінарні комісії, а громадськість усунена від контролю або участі у цих процедурах. До того ж на законодавчому рівні, не передбачено інших методів оцінювання якості роботи працівників Національної поліції, крім атестування, що ускладнює внутрішні управлінські процеси.
Рівень грошового забезпечення поліцейських, а також механізми матеріального стимулювання поліцейських не забезпечують конкурентоспроможність служби в поліції на ринку праці, що негативно впливає на якість кадрового складу поліції, а також є одним із чинників досить високого рівня поширеності корупції в діяльності поліцейських.
Проблема 2.1.7. Необхідність удосконалення процесу проведення незалежного оцінювання роботи антикорупційних органів та розробки механізмів притягнення до відповідальності
Для керівників різних правоохоронних органів по-різному врегульовано питання щодо звільнення (припинення повноважень) у разі набрання законної сили рішенням суду про притягнення до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією. Це зумовлює необхідність уніфікації підходів з одночасною необхідністю збереження достатніх гарантій незалежності таких осіб з урахуванням ризиків неналежного впливу.
На практиці не відбувалася зовнішня незалежна оцінка (аудит) ефективності діяльності Національного антикорупційного бюро у зв’язку з недоліками законодавчого регулювання та спробами політизації процесу визначення осіб, які проводитимуть оцінку. Для Спеціалізованої антикорупційної прокуратури така процедура не запроваджена законодавчо.
2.2. Державне регулювання економіки
Проблема 2.2.1. Не здійснено цифрову трансформацію реалізації повноважень державними органами та органами місцевого самоврядування як основу для забезпечення прозорості та мінімізації корупційних ризиків у їх діяльності
Недостатній рівень цифрової трансформації держави негативно впливає на ефективність роботи державних органів, органів місцевого самоврядування, на швидкість та зручність отримання послуг громадянами і бізнесом та зумовлює існування ряду корупційних ризиків. Ця проблема в Україні детермінується такими факторами: неефективністю складення тендерної документації для публічних закупівель у сфері інформатизації та недостатньою інтероперабельністю інформаційних систем державних органів та органів місцевого самоврядування.
Неефективність складення тендерної документації для публічних закупівель у сфері інформатизації зумовлена відсутністю в уповноваженої особи замовника достатніх технічних знань і досвіду закупівель високотехнологічних товарів і послуг та відсутністю спеціального інструмента, який надавав би замовникам аналітичну інформацію та допомагав у процесі формування умов закупівель, зокрема щодо ціни та необхідної наявності в учасника закупівлі електронної комунікаційної мережі.
Недостатня інтероперабельність інформаційних систем державних органів та органів місцевого самоврядування спричинена тим, що деякі інформаційні системи державних органів та органів місцевого самоврядування ведуться на низькому технічному рівні (часто у формі звичайних електронних таблиць) та не можуть бути під’єднані до системи електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів "Трембіта".
Проблема 2.2.2. Вибіркове застосування обов’язкових правил для бізнесу, що супроводжується відповідними корупційними ризиками
Виникнення проблеми несправедливого та вибіркового застосування обов’язкових правил до суб’єктів господарювання зумовлено незавершеністю процесу переходу до превентивної і ризик-орієнтованої системи державного нагляду (контролю), наявністю надмірної дискреції з боку органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування під час забезпечення доступу до обмеженого спільного ресурсу, відсутністю ефективних інструментів у суб’єктів господарювання перевірки даних про контрагентів, відсутністю повного доступу до даних про обмежений спільний ресурс.
Незавершеність процесу переходу від карально-репресивної системи державного нагляду (контролю) до превентивної і ризик-орієнтованої системи зумовлюється неефективним законодавчим регулюванням, визначенням кожним органом власних показників ефективності, які часто є дискримінаційними для бізнесу та створюють корупційні ризики, а також відсутністю ефективного інструменту ідентифікації та обрахунку ризиків.
У сфері доступу до обмеженого спільного ресурсу через надмірну дискрецію з боку органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування не забезпечується рівний доступ суб’єктів господарювання до природних ресурсів. До того ж у багатьох сферах інформація про природні ресурси є закритою, оскільки не проведена інвентаризація природних ресурсів (зокрема водних біоресурсів, лісових ресурсів). Відсутність у компетентних державних органів інформації про наявний та переданий у користування обмежений спільний ресурс, їх кількість та якість, незастосування належних інструментів регулювання призводить до хаотичного надання у користування спільних обмежених ресурсів, непрозоре користування природними ресурсами та вибіркове застосування правил до бізнесу призводить до того, що використовується не повний потенціал обмеженого спільного ресурсу, а ресурси, що перебувають у користуванні, не завжди використовуються раціонально та ощадливо.
Також виникають проблеми, пов’язані з формально обґрунтованими, але вибірковими перевірками суб’єктів господарювання. Часто такі перевірки спровоковані веденням бізнесу з "підозрілими" контрагентами. Потребує вирішення проблема відсутності доступу до відкритих даних реєстрів та сервісів, доступ до яких обмежено у зв’язку з введенням в Україні режиму воєнного стану.
Проблема 2.2.3. Надмірне та необґрунтоване регуляторне навантаження на бізнес, що обумовлює високий рівень корупції у цій сфері
Надмірне регуляторне навантаження на суб’єктів господарської діяльності, що значно ускладнює процес їх заснування, провадження господарської діяльності та сприяє існуванню ряду корупційних ризиків, зумовлюється наявністю великої кількості інструментів, що регламентують доступ до ринків. Зазначену проблему спричиняє відсутність можливості відкриття поширених видів бізнесу онлайн згідно з принципом життєвих ситуацій, дублювання інформації, що подається суб’єктом господарювання, у різних видах звітності та відсутність ефективних каналів співробітництва державних органів з Радою бізнес-омбудсмена, спрямованих на імплементацію системних рекомендацій, наданих Радою.
Наявність великої кількості інструментів, які регламентують доступ до ринків, спричинена відсутністю взаємодії між державними органами та представниками бізнес-середовища щодо дерегуляції. Крім того, до причин відсутності взаємопов’язаності інструментів доступу до ринків, що у свою чергу призводить до надмірного адміністративного навантаження на бізнес, є відсутність на державному рівні єдиної законодавчо закріпленої доктрини, яка б регламентувала інтегровану (цілісну) дозвільну систему та її інструменти, а також ефективного системного перегляду діючих регуляторних актів, зокрема органами та посадовими особами місцевого самоврядування.
Проблема 2.2.4. Неефективне державне регулювання, що заважає доброчесному бізнесу розвиватися та обумовлює корупційні практики
Брак необхідної достовірної інформації та підготовлених на її основі обґрунтованих рекомендацій значно ускладнює прийняття рішень у сфері формування державної політики, зокрема, регуляторної.
Основними причинами існування проблеми є: недостатня якість аналітичних документів; неналежні вимоги до супровідних документів; брак знань, умінь та навичок у посадових осіб, що займаються формуванням державної політики; відсутність усталених методик проведення аналізу, консультацій та підготовки обґрунтованих рекомендацій; недосконалість процедур публічних консультацій; брак, нерелевантність, недостовірність даних; відсутність традицій та суспільних вимог до обґрунтування доцільності прийняття рішень та їх змісту.
Діюча система оплати праці державних службовців характеризується значними диспропорціями, необґрунтованими стимулюючими виплатами, низьким рівнем заробітної плати на місцевому рівні. Наділення керівника значним обсягом дискреційних повноважень під час визначення розміру заробітної плати призводить до корупційних ризиків. Відсутня класифікація посад державної служби за функціональним принципом, що не дає змогу здійснювати оплату праці, враховуючи функціональну спрямованість, складність та відповідальність роботи на посаді.
Сучасний механізм формування та розподілу фонду оплати праці на державній службі непрозорий. Відсутня юридична визначеність механізму планування і розподілу фонду оплати праці між державними органами.
Існуюча система оплати праці в органах місцевого самоврядування призводить до отримання посадовими особами місцевого самоврядування різної заробітної плати за виконання однієї і тієї ж роботи (посадових обов’язків) в тому самому органі місцевого самоврядування. Структура заробітної плати та алгоритм її формування призвели до наявності необґрунтовано високої чи низької заробітної плати посадових осіб.
У галузі лісового господарства існують проблеми з високими корупційними ризиками, пов’язаними із незаконними вирубками лісів, непрозорим та неконкурентним ринком деревини та простежуваністю її походження з місця заготівлі до місця реалізації та експорту. Це пов’язано із слабким контролем діяльності лісогосподарських підприємств, які займаються лісовим господарством, лісозаготівлею, реалізацією та експортом деревини.
Незбалансованість системи правовідносин між суб’єктами лісового господарства виявляється конфліктом інтересів в управлінні державних та комунальних підприємств, низьким рівнем довіри громадськості в частині корупційних ризиків у сфері лісового господарства.
Ключовою умовою проведення реформ у секторі телекомунікацій, а також виконання зобов’язань за Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (зокрема щодо Директиви (ЄС) 2018/1972 ), у цій сфері є забезпечення незалежності та адміністративної спроможності галузевого регулятора.
На даний час залишається проблема з практичною імплементацією реформи, яка пов’язана з відсутністю частини підзаконних актів, необхідних для проведення реформи, передбаченої Законом України "Про електронні комунікації".
Проблема 2.2.5. Недостатній обсяг інформації щодо діяльності Антимонопольного комітету України і наділення його низкою дискреційних повноважень ускладнюють громадський контроль за його діяльністю та обумовлюють високий рівень корупційних ризиків. Відсутня дієва програма пом’якшення відповідальності учасників картелю, які повідомили про картель та надали докази
Існує кілька груп факторів, усунення яких сприятиме як значному зниженню корупційних ризиків у роботі органу, що забезпечує державний захист конкуренції, так і дасть змогу підвищити ефективність функціонування системи захисту економічної конкуренції в Україні в цілому:
недостатній обсяг інформації щодо діяльності Антимонопольного комітету. У цій частині не врегульовано питання безперешкодного доступу громадськості до обговорення рішень, проектів нормативно-правових актів, планів та результатів діяльності Антимонопольного комітету; не визначено обов’язок Антимонопольного комітету оприлюднювати рекомендації, які він надає, оприлюднювати перелік справ, які він розглядає, та інформувати про суть, стадії та перебіг їх розгляду;
наділення Антимонопольного комітету рядом невиправданих дискреційних повноважень. До таких, зокрема, належать: дискреція щодо строку розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та продовження такого строку; відсутність прозорого механізму визначення та заміни державних уповноважених, відповідальних за розгляд справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, який би враховував їх професійні якості та досвід, сприяв неупередженості, незалежності, законності та обґрунтованості рішень, які вони приймають; дискреція у визначенні розміру штрафу, який накладається за порушення законодавства про захист економічної конкуренції;
програма звільнення від відповідальності учасників картелів (Leniency) недостатньо ефективна. У ЄС та США програма звільнення або пом’якшення відповідальності учасників картелів є одним з найбільш дієвих способів виявлення картелів та боротьби з ними. У зв’язку з недосконалим законодавчим регулюванням зазначена програма в Україні фактично не реалізується.
Закон України "Про захист економічної конкуренції" містить загальні положення про програму звільнення від відповідальності, однак не деталізує механізмів реалізації цієї програми. Також Закон не визначає механізми пом’якшення відповідальності для інших учасників картелю в обмін на їх сприяння розслідуванню. Неможливість ефективного застосування програми звільнення від відповідальності ускладнює виявлення та припинення протиправних дій учасників картелів.
Проблема 2.2.6. Значна частина надавачів державної допомоги суб’єктам господарювання надає державну допомогу, яка є незаконною та визнана Антимонопольним комітетом недопустимою для конкуренції, що спричиняє негативний вплив на конкуренцію та може бути наслідком реалізації попередніх корупційних домовленостей
Основною причиною надання надавачами державної допомоги суб’єктам господарювання державної допомоги, яка є незаконною та спричиняє негативний вплив на конкуренцію, є відсутність встановленої на законодавчому рівні відповідальності за надання державної допомоги без попереднього повідомлення про це уповноваженого органу (Антимонопольного комітету). Як наслідок, нова державна допомога, щодо якої надавачі не подають до Антимонопольного комітету України відповідних повідомлень, залишається поза межами контролю та є незаконною.
За відсутності контролю з боку держави така державна допомога може надаватися без реальної потреби в її наданні, надаватися у надмірних розмірах, може надаватися на дискримінаційних засадах, які обмежують доступ до державної допомоги суб’єктам господарювання, які насправді її потребують. Такі обставини створюють умови для вчинення керівниками та іншими посадовими особами надавачів державної допомоги корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією.
Проблема 2.2.7. Неефективний механізм здійснення попереднього контролю та оцінки впливу на конкуренцію при створенні та функціонування суб’єктів господарювання обумовлює негативний вплив на конкуренцію
Основною причиною низької ефективності механізму здійснення попереднього контролю та оцінки впливу на конкуренцію під час створення та функціонування суб’єктів господарювання є відсутність запобіжників, які б не давали змоги державним органам, органам місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та контролю уникати державного контролю під час створення суб’єктів господарювання комунальної та державної форм власності, встановлення і зміни правил їх поведінки на ринку.
За відсутності ефективного контролю з боку держави кількість таких суб’єктів господарювання постійно та неконтрольовано збільшується. При цьому робота таких суб’єктів господарювання супроводжується низькою ефективністю, призводить до численних порушень законодавства, зокрема законодавства про захист економічної конкуренції, а також має наслідком збільшення кількості корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією.
2.3. Митна справа та оподаткування
Проблема 2.3.1. Недостатня прозорість та ефективність роботи митних органів, надмірний обсяг дискреційних повноважень у працівників митниці
Проблеми ефективного, прозорого та прогнозованого функціонування митних органів, його цифровізації та автоматизації, а також наявності корупціогенних факторів у законодавстві з питань митної справи є предметом широкої уваги з боку як наукової, так і експертної (фахової) та практичної спільноти. Зважаючи на основні публікації у цій сфері, доводиться констатувати, що діяльність Держмитслужби не відповідає її потенційній ефективності. Тому існує необхідність підвищення ефективності цієї діяльності з урахуванням принципів, на яких ґрунтується Антикорупційна стратегія на 2021-2025 роки.
Таке вдосконалення повинно відбуватися з урахуванням необхідності розв’язання таких проблем:
наявність випадків безпідставного та необґрунтованого застосування працівниками митниці резервного методу визначення митної вартості;
велика кількість порушень прав інтелектуальної власності під час імпорту товарів;
недостатня цифровізація та автоматизація діяльності митних органів;
необхідність вдосконалення органу громадського контролю при Держмитслужбі.
Проблема 2.3.2. Непрозорість підходів у класифікації товарів, визначенні їх митної вартості та призначенні перевірок
Аналіз практики застосування законодавства з питань митної справи, а також судової практики надає змогу дійти висновку, що одним із поширених корупціогенних факторів у процесі діяльності митниці є непрозорість підходів у класифікації товарів та визначенні їх митної вартості.
При цьому вирішення проблеми повинно узгоджуватися із кроками, вжитими Україною у процесі реформи митниці, спрямованої на узгодження національного законодавства у сфері митної справи та митного законодавства ЄС.
Із року в рік спостерігається системна неефективність рішень та дій посадових осіб митних органів, масштабність зловживання повноваженнями, що впливає на бізнес у вигляді фінансових, часових та інших витрат. Відсутність реакції на прийняття неефективних рішень та/або зловживання, відсутність оцінки такої неефективності та невжиття заходів реагування продовжують тенденції неефективної роботи митних органів та заподіяння збитків бізнесу.
Проблема 2.3.3. Недосконала процедура адміністративного оскарження дій посадових осіб митних органів
Опитування підприємців, виконане Американською торговельною палатою в Україні у рамках дослідження "Керівні принципи для митної справи в Україні", виявило, що 80 відсотків опитаних компаній заявили, що наявна система адміністративного оскарження є неефективною.
Однією з основних причин такої неефективності, на думку компаній, є те, що розгляд скарги є необ’єктивним: на практиці орган вищого рівня найчастіше захищає думку органу, чиє рішення оскаржується, без належної оцінки доказів.
У дослідженнях МВФ та Світового банку висловлюється думка, що проблему конфлікту інтересів під час адміністративного оскарження можна розв’язати шляхом усунення від розгляду скарг посадових осіб, які приймали оскаржуване рішення, будь-яким способом були залученими до його прийняття або безпосередньо координують діяльність органів, рішення яких оскаржуються.
Наведене дозволяє констатувати існування проблеми, пов’язаної з неефективністю механізму розгляду скарг на дії посадових осіб митних органів.
При цьому в процесі здійснення митної реформи, спрямованої на узгодження законодавства України з питань митної справи із законодавством ЄС, останнім часом відбулися суттєві зміни.
На даний час викликом залишається належна реалізація зазначених змін на практиці.
Проблема 2.3.4. Втручання правоохоронних органів у роботу митних органів та зловживання під час передачі орієнтувань про здійснення переогляду товарів
Однією з основних проблем функціонування митниці є втручання правоохоронних органів в процедуру митного огляду. Працівникам правоохоронних органів, зокрема СБУ та Національній поліції, надано право ініціювати широкий спектр дій з доступом до товарів декларантів, перевантаження, розпакування тощо. При цьому у Митному кодексі України визначено, що втручання працівників правоохоронних органів у процедуру митного огляду прямо заборонене.
Отримані статистичні дані свідчать про низьку якість доручень правоохоронних органів щодо можливих порушень законодавства під час митного оформлення товарів, крім того, в окремих випадках ці доручення не відповідають вимогам законодавства, отже не підлягають виконанню митними органами. Ця ситуація створює додаткові корупціогенні фактори, а суб’єкти господарювання зазнають додаткових втрат.
Проблема 2.3.5. Надмірний обсяг дискреційних повноважень у працівників органів податкової служби
Щорічні опитування громадян засвідчують їх ставлення до податкових органів як до корумпованих організацій. Водночас за останні роки у зазначеній сфері простежується позитивна динаміка, оскільки респонденти відзначають зниження рівня корупції у цих органах. Проте подальшим напрямом вдосконалення податкової сфери в описаному напрямі є усунення недоліків податкового законодавства, адже окремі його положення є складними та непрозорими, що становить причину виникнення корупційних проявів. Це зумовлено тим, що у деяких випадках законодавство наділяє посадових осіб органів податкової служби широким спектром для дискреції.
Так, зокрема, на виконання посадовими особами своїх повноважень впливає ряд суб’єктивних чинників, оскільки з огляду на відсутність чітких законодавчих меж розсуду, на кінцеве вирішення певної ситуації досить часто впливають такі чинники.
Разом з тим Україна перебуває на 130 місці в рейтингу економічної свободи серед держав світу та на 122 місці у рейтингу сприйняття корупції. Посадові особи з числа вищих керівників фіскальних органів періодично є фігурантами кримінальних справ щодо різних зловживань. Держава накопичила значні борги перед підприємцями та має історію нарахування необґрунтованих штрафів. Не менше половини податків, що отримує держава у формі оподаткування заробітної плати, утримується із зарплат осіб, що фінансуються із державного бюджету та державних підприємств. Стосунки з податковими органами можуть бути вирішальним фактором у здобутті конкурентних переваг у бізнес середовищі. Критично необхідним є внесення комплексу змін, що зменшать корупційні ризики, дискреційні повноваження органів та гарантуватимуть виконання державою своїх зобов’язань перед підприємцями.
Проблема 2.3.6. Наявність в органів податкової служби функцій щодо застосування фінансових санкцій та надмірна зосередженість роботи цих органів на їх застосуванні призводять до корупційних ризиків
На органи податкової служби покладено виконання фіскальної функції, однак визначення такого пріоритету функціонування податкових органів призводить до ряду проблем.
Так, раніше органи, які здійснювали досудове розслідування злочинів у фінансовій сфері, чинили необґрунтований тиск на платників податків шляхом накладення на них санкцій за порушення законодавства. Протягом тривалого часу злочини у фінансовій сфері розслідували кілька органів, зокрема СБУ, Національна поліція та податкова міліція, що призводило до дублювання повноважень цих органів, здійснення надмірного тиску на платників податків. Ситуація змінилася після заснування Бюро економічної безпеки, проте в діяльності цього органу існує ряд проблемних аспектів, що може належним чином не сприяти формуванню високого рівня довіри громадян до його діяльності.
Крім того, іншим проблемним моментом є те, що з метою відображення високих показників нарощення обсягів донарахувань податків до бюджету податкові органи використовують усі можливі для цього заходи, зокрема санкції для здійснення тиску на платників податків з метою належного виконання фіскальної функції. Водночас посадовими особами податкових органів значно менше уваги приділяється здійсненню превентивних заходів. Це зумовлює ряд негативних наслідків, серед яких корупційні ризики, які полягають у виникненні ситуацій, спрямованих на досягнення домовленостей щодо уникнення притягнення платника податків до відповідальності; виникнення конфліктів між платниками податків та податковими органами; формування у платників податків недовіри до органів податкової служби; зменшення кількості платників податків, які добровільно сплачують податки.
Спостерігається низька активність у наданні узагальнюючих податкових консультацій, зумовлена наданням податковими органами переваги у консультуванні через загальнодоступний інформаційно-довідковий ресурс, оскільки він на відміну від узагальнюючих податкових консультацій формально не має жодної юридичної сили. Крім того, це зумовлює відсутність розуміння і формування єдиного підходу до певних проблемних питань, які не врегульовані законодавством, але немає роз’яснень податкових органів або узагальнюючих податкових консультацій. У такому разі у податкових органів на місцях з’являються дискреційні повноваження під час розгляду подібних ситуацій - вони можуть застосовувати різні підходи, що впливатимуть значною мірою на податкові наслідки для платників. Відповідно наявність дискреції у таких ситуаціях тягне за собою виникнення корупціогенних ризиків.
2.4. Державний та приватний сектори економіки
Проблема 2.4.1. Існуюча модель управління у суб’єктах господарювання державного сектору економіки є неефективною, наслідком чого є збитки та корупція
Політику державної власності не оформлено офіційно, відсутні індивідуальні політики власності для державних унітарних підприємств, господарських товариств, у статутному капіталі яких державі належить 50 та більше відсотків акцій, часток (далі у проблемі 2.4.1 - підприємства державної форми власності). На практиці функції власника, регулятора та формування політики не розмежовані у деяких органах, що зумовлює появу конфлікту між цими функціями.
Критерії для обов’язкового проведення щорічного незалежного аудиту на підприємствах державної форми власності не визначені, а критерії для обов’язкового утворення незалежних наглядових рад потребують актуалізації. Законодавчо визначені засади формування та діяльності наглядових рад підприємств державної форми власності потребують приведення у відповідність із стандартами ОЕСР. На практиці має місце номінальна незалежність наглядових рад підприємств державної форми власності від власника, що погіршує можливості створення моделі прозорого та продуктивного управління державним сектором економіки.
Стандарти корпоративного управління ОЕСР не впроваджено у переважній більшості підприємств державної форми власності, зокрема тих, які мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави або найвищий рівень корупційних ризиків, або належать до найбільш важливих суб’єктів господарювання оборонно-промислового комплексу.
На законодавчому рівні існує потреба у чіткому визначенні вимог щодо запровадження дієвих та ефективних систем внутрішнього контролю та управління ризиками у діяльності підприємств державної форми власності, співвідношення внутрішнього контролю та управління корупційними ризиками, визначення повноважень наглядових рад із здійснення внутрішнього контролю.
Проблема 2.4.2. Недостатня прозорість процедур приватизації та невиконання покупцями умов продажу об’єкта приватизації
Існує потреба у проведенні аналізу та врахування у практичній діяльності органів приватизації найбільш поширених проблем, які виникають на етапі виконання обов’язкових умов продажу чи експлуатації об’єкта приватизації.
Мала приватизація та надання в оренду державного та комунального майна здійснюються з використанням електронної системи, яку адмініструє державне підприємство "Прозорро.Продажі". Водночас невирішеною є проблема, пов’язана з низькою конкуренцією на аукціонах з оренди майна. Також існує потреба в подальшій професіоналізації процедур оренди майна. Прозорість та оперативність процедур можуть бути підвищені завдяки забезпеченню обміну даними між електронними системами, які застосовуються для цілей оренди державного майна.
При цьому існує необхідність законодавчого визначення переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації.
Проблема 2.4.3. Недостатній обсяг публічно доступної інформації про суб’єктів господарювання, в яких держава має частку власності, істотно знижує прозорість їх діяльності, ускладнює громадський контроль та сприяє корупції
Попри запровадження вимог щодо розкриття фінансової та нефінансової інформації про діяльність підприємств державної та комунальної форми власності на практиці дотримання таких вимог залишається проблематичним. Відсутні дієві, пропорційні та стримуючі санкції за недотримання установлених вимог. Інформація часто оприлюднюється у різному обсязі, форматах і на різних платформах, що ускладнює її аналіз (зокрема з використанням сучасних технологій). Наявні реєстри та бази даних залишаються неповними, обсяг надання інформації є обмеженим і способи забезпечення такого доступу не відповідають сучасним реаліям. Наявність різних інформаційних платформ призводить до дублювання даних, їх фрагментації чи навіть розбіжності даних у різних джерелах.
Проблема 2.4.4. Високий рівень толерування корупції у приватному секторі економіки
Інститут антикорупційного комплаєнсу у приватному секторі в Україні є недостатньо розвинутим, що перешкоджає впровадженню антикорупційних стандартів. Серед основних причин слід зазначити: відсутність ефективних адміністративних, процесуальних та юридичних стимулів для бізнесу щодо впровадження практики доброчесності; відсутність систематичної взаємодії представників бізнесу, інститутів громадянського суспільства з державними органами; відсутність спільного бачення щодо впровадження антикорупційних стандартів у діяльності компаній приватного сектору серед представників юридичних осіб, інститутів громадянського суспільства та державних органів; недостатній рівень надання методичної допомоги юридичним особам щодо застосування антикорупційних стандартів та виконання антикорупційних програм; складність процесу розроблення та впровадження Кодексу доброчесності юридичної особи; відсутність впроваджених ефективних механізмів верифікації інформації, яка міститься в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, про кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи; повільна дебюрократизація бізнес-процесів; поширеність корупційних практик у вигляді сплати неофіційних платежів; відсутність на рівні закону чіткої і конкретної вимоги до внутрішніх аудиторів юридичних осіб повідомляти про виявлені ними факти вчинення корупційних і пов’язаних із корупцією правопорушень; складність своєчасного та ефективного відновлення порушених державними органами прав та законних інтересів суб’єктів господарювання.