Про затвердження Державної антикорупційної програми на 2023—2025 роки

Відповідно до частини п’ятої статті 18 Закону України "Про запобігання корупції" Кабінет Міністрів України постановляє:

1. Затвердити Державну антикорупційну програму на 2023-2025 роки (далі - Програма), що додається.

2. Звернути увагу міністрів та керівників (осіб, які виконують їх обов’язки) інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних підприємств, установ та організацій, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів, визначених відповідальними за виконання передбачених Програмою заходів, на те, що згідно з частиною третьою статті 18-2 Закону України "Про запобігання корупції" вони несуть персональну відповідальність за забезпечення виконання передбачених Програмою заходів.

3. Міністерствам, іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади, державним підприємствам, установам та організаціям:

1) забезпечити виконання Програми в межах видатків, передбачених у державному та місцевих бюджетах на відповідний рік, а також за рахунок інших джерел, не заборонених законом;

2) подавати Національному агентству з питань запобігання корупції щороку:

до 15 лютого та 15 липня інформацію про стан виконання заходів, передбачених Програмою;

до 15 лютого статистичну інформацію, визначену частиною другою статті 18-3 Закону України "Про запобігання корупції";

3) забезпечити коригування строків підготовки проектів законів, передбачених додатком 2 до Програми, з урахуванням строків, визначених планами законопроектної роботи Верховної Ради України на 2024 і 2025 роки, шляхом внесення на розгляд Кабінету Міністрів України відповідних проектів актів, погоджених із Національним агентством з питань запобігання корупції.

4. Національному агентству з питань запобігання корупції забезпечити:

1) затвердження у визначені Програмою строки:

порядку координації реалізації Антикорупційної стратегії на 2021-2025 роки (далі - Антикорупційна стратегія) та виконання Програми;

порядку проведення моніторингу та оцінки ефективності реалізації Антикорупційної стратегії та виконання Програми;

порядку надання міністерствами, іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, державними підприємствами, установами та організаціями статистичної інформації про результати роботи;

положення про інформаційну систему моніторингу реалізації державної антикорупційної політики;

2) внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проекту акта щодо затвердження персонального складу координаційної робочої групи з питань антикорупційної політики;

3) координацію реалізації Антикорупційної стратегії та виконання Програми;

4) затвердження до 1 липня 2023 р. порядку оприлюднення на офіційному веб-сайті Національного агентства інформації про результати моніторингу та оцінки ефективності державної антикорупційної політики на період до початку роботи інформаційної системи моніторингу реалізації державної антикорупційної політики;

5) проведення моніторингу та оцінки ефективності реалізації Антикорупційної стратегії та виконання Програми;

6) у визначені Програмою строки створення та введення в експлуатацію інформаційної системи моніторингу реалізації державної антикорупційної політики;

7) щорічне інформування до 1 квітня Кабінету Міністрів України про результати виконання передбачених Програмою заходів, а також оприлюднення зазначених результатів на офіційному веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції;

8) подання Кабінетові Міністрів України, Верховній Раді України, Президентові України не пізніше 1 квітня 2026 р. національної доповіді щодо ефективності реалізації державної антикорупційної політики;

9) продовження разом із заінтересованими органами роботи з Європейською Комісією з метою отримання бюджетної підтримки для виконання передбачених Програмою заходів.

5. Визнати такими, що втратили чинність:

постанову Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 265 "Про затвердження Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки" (Офіційний вісник України, 2015 р., № 38, ст. 1146);

постанову Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2015 р. № 625 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 265" (Офіційний вісник України, 2015 р., № 70, ст. 2315).

Ця Програма розроблена Національним агентством з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) відповідно до частини п’ятої статті 18 Закону України "Про запобігання корупції" з урахуванням таких принципів:

оптимізації функцій держави та місцевого самоврядування, що передусім передбачає усунення дублювання повноважень різними органами та випадків реалізації одним і тим самим органом повноважень, поєднання яких створює додаткові корупційні ризики;

цифрової трансформації реалізації повноважень державними органами та органами місцевого самоврядування, прозорості діяльності та відкриття даних як основи для мінімізації корупційних ризиків у їх діяльності;

створення на противагу існуючим корупційним практикам більш зручних та законних способів задоволення потреб фізичних і юридичних осіб;

забезпечення невідворотності юридичної відповідальності за корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення, що створює додатковий стримувальний ефект для всіх суб’єктів правовідносин;

формування в суспільстві нетерпимості до корупції, утвердження культури доброчесності та поваги до верховенства права.

Метою Програми є досягнення значного прогресу в запобіганні та протидії корупції, забезпечення злагодженості та системності антикорупційної діяльності всіх державних органів та органів місцевого самоврядування, а також належного процесу післявоєнного відновлення України.

Виконання Програми сприятиме подальшій роботі щодо набуття Україною членства в ЄС, Північноатлантичному Альянсі (НАТО), Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР).

Програма спрямована на розв’язання проблем, визначених в Антикорупційній стратегії на 2021-2025 роки (далі - Антикорупційна стратегія), затвердженій Законом України від 20 червня 2022 р. № 2322-IX "Про засади державної антикорупційної політики на 2021-2025 роки".

1.1. Формування та реалізація державної антикорупційної політики

Проблема 1.1.1. Державна антикорупційна політика не завжди ґрунтується на повних, об’єктивних та достовірних даних; зусилля різних державних органів, органів місцевого самоврядування та громадськості недостатньо скоординовані

Антикорупційна політика в Україні не завжди ґрунтується на повних, об’єктивних та достовірних даних. Недостатня кількість комплексних соціологічних досліджень корупції в Україні, які є основним джерелом інформації про реальний корупційний досвід населення та бізнесу, а також про найбільш поширені корупційні практики у різних сферах, унеможливлює формування ефективної державної антикорупційної політики. До причин, внаслідок яких антикорупційна політика в Україні не завжди ґрунтується на повних, об’єктивних та достовірних даних, також належить неуніфікованість загальнодержавної статистичної інформації, яка не завжди є релевантною і коректною.

Відсутність єдиної уніфікованої системи збору, узагальнення та візуалізації статистичної інформації, що надається спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції та іншими державними органами, ускладнює отримання доступу до ключової інформації про результати роботи згаданих суб’єктів.

На потреби формування та реалізації антикорупційної політики не виділяються достатні фінансові та інші необхідні ресурси, що призводить до суттєвого обмеження можливостей держави як у питаннях формування антикорупційної політики, так і у питаннях її реалізації. Відсутність у Національного агентства дієвих інструментів координації антикорупційної політики та здійснення перманентного моніторингу негативно впливає на ефективність антикорупційної політики та якість реалізації стратегічних антикорупційних документів.

Потенціал антикорупційних програм публічних інституцій у відповідних галузях використовується неповною мірою, що обумовлено недоліками нормативного регулювання, сприйняттям антикорупційних програм переважно як формальної вимоги закону, неналежним оцінюванням корупційних ризиків (зокрема неврахуванням галузевих особливостей, які визначають характер діяльності органу влади, внаслідок чого оцінка корупційних ризиків проводиться не в повному обсязі, а заходи з їх усунення та мінімізації не досягають запланованого результату), відсутністю належних інструментів моніторингу виконання антикорупційних програм, неврахуванням у них типових корупційних ризиків, ідентифікованих Національним агентством, а також неналежним виконанням затверджених антикорупційних програм.

Проблема 1.1.2. Безсистемні зміни до законодавства у сфері запобігання та протидії корупції негативно впливають на ефективність правозастосування

Однією з найбільш актуальних проблем у правовій системі України є частота внесення законодавчих змін, зокрема у сфері запобігання та протидії корупції, їх безсистемність та неналежна якість. Так, з початку 2019 року набрали чинності 34 закони про внесення змін до Закону України "Про запобігання корупції", що не сприяє виробленню сталої та передбачуваної судової практики щодо застосування положень зазначеного Закону.

До причин, які зумовили виникнення проблеми, належать неналежне планування законотворчої діяльності, що стосується сфери запобігання та протидії корупції; відсутність послідовності у вивченні суб’єктами правотворчої діяльності загальної ситуації у відповідній сфері суспільного життя, практики дослідження думки основних заінтересованих сторін під час підготовки та розгляду законодавчих пропозицій.

Проблема 1.1.3. Положення нормативно-правових актів та їх проектів потребують подальшого удосконалення для усунення можливих корупціогенних факторів

Основною причиною існування переважної більшості корупційних практик, що завдають найбільшої економічної, організаційної та іншої шкоди державі та суспільству, є загальна низька якість нормативно-правових актів, які регламентують відповідну сферу суспільного життя, а також наявність у них ряду положень (корупціогенних факторів), які окремо чи у поєднанні з іншими положеннями можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Загальна низька якість нормативно-правових актів в Україні зумовлена передусім відсутністю закріплення на законодавчому рівні загальних засад та порядку здійснення нормотворчої діяльності в Україні, а також відсутністю законодавчо визначених правил подолання різних видів колізій та складних форм конкуренції правових норм. Значною мірою така ситуація обумовлена тим, що суб’єкти нормотворчої діяльності не застосовують на практиці вироблені у провідних демократичних державах світу підходи щодо циклу формування, координації, моніторингу та оцінки публічної політики, недостатньо вивчають загальну ситуацію у відповідній сфері, неналежно проводять аналіз проблем у кожній такій сфері, не використовують інструменти юридичного прогнозування, нехтують розробкою науково-обґрунтованих концепцій розвитку законодавства. Однією з основних причин низької якості саме законопроектів є тотальна перевантаженість Верховної Ради України та її апарату, обумовлена необхідністю постійного супроводу, змістовного опрацювання та розгляду кількох тисяч законопроектів, значна кількість яких потребує більш детального вивчення загальної ситуації у відповідній сфері чи ґрунтовного аналізу проблем.

До числа основних факторів, що значно обмежують ефективність антикорупційної експертизи, слід віднести об’єктивну складність забезпечення Мін’юстом системної антикорупційної експертизи законопроектів та чинних законів, необхідність оновлення порядку та методології проведення антикорупційної експертизи Національним агентством та неналежний розгляд результатів антикорупційної експертизи (зокрема громадської).

З огляду на відсутність в Україні належного правового регулювання нормотворчої діяльності, а також незастосування принципів і підходів щодо циклу формування публічної політики законодавство характеризується наявністю великої кількості корупціогенних факторів, які на практиці трансформувалися у сталі корупційні практики.

Проблема 1.1.4. Інститут уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції не повною мірою реалізує свій потенціал у зв’язку з недостатніми гарантіями автономності

Основними причинами, які стримують реалізацію уповноваженими підрозділами (особами) з питань запобігання та виявлення корупції (далі - антикорупційні уповноважені) свого потенціалу, є відсутність лідерської позиції керівника в утвердженні антикорупційних стандартів у діяльності інституції, нерозуміння та несприйняття керівником переваг від діяльності антикорупційного уповноваженого як незалежного професіонала, який забезпечує реалізацію антикорупційної політики в інституції; певна правова невизначеність у питанні утворення антикорупційного уповноваженого підрозділу (призначення/визначення антикорупційного уповноваженого) з питань запобігання та виявлення корупції в окремих державних органах, суб’єктах господарювання державного сектору економіки, а також правового статусу таких підрозділів (осіб); відсутність системи професійного розвитку антикорупційних уповноважених та нерозвинута їх професійна мережа; відсутність визначених пріоритетів у діяльності антикорупційних уповноважених; відсутність чітких гарантій автономії.

Відсутність лідерської позиції керівника в утвердженні антикорупційних стандартів у діяльності інституції обумовлена передусім недостатнім розумінням керівником інституції вимог антикорупційного законодавства щодо своєї лідерської місії, обов’язку впровадити систему запобігання корупції у діяльності інституції, обсягу та напрямів роботи із запобігання корупції, відповідальності за невиконання вимог законодавства щодо її належної організації та переваг від її ефективності, а також неузгодженістю законодавства, що регулює питання підпорядкування, підзвітності та підконтрольності антикорупційних уповноважених на різних рівнях державного управління.

Правова невизначеність у питанні утворення антикорупційного уповноваженого підрозділу (призначення/визначення антикорупційного уповноваженого) в окремих державних органах та суб’єктах господарювання державного сектору економіки полягає у недостатній врегульованості питання можливості призначення уповноважених осіб у судах загальної юрисдикції, в господарських структурах.

Існування у правовому полі двох різних за своїм правовим статусом видів антикорупційних уповноважених (антикорупційних уповноважених у публічних інституціях, правовий статус яких визначається статтею 13-1 Закону України "Про запобігання корупції", та антикорупційних уповноважених з реалізації антикорупційних програм юридичних осіб, правовий статус яких визначається статтями 62, 64 зазначеного Закону) призводить до надмірно ускладненого правового регулювання та помилок у правозастосуванні.

У зв’язку з відсутністю системи професійного розвитку антикорупційних уповноважених як професіоналів, які забезпечують реалізацію антикорупційної політики у діяльності інституцій, та нерозвинутістю професійної мережі антикорупційних уповноважених виникає потреба у створенні управлінської моделі організації навчання, що забезпечить підготовку кадрового резерву антикорупційних уповноважених, спеціалізоване навчання діючих антикорупційних уповноважених. Як окремий елемент системи потребує популяризації професія антикорупційного уповноваженого та підвищення цінності антикорупційної роботи для керівників інституцій публічного і приватного сектору.

Відсутність визначених пріоритетів у діяльності антикорупційних уповноважених є однією з причин поширеної практики неправильної організації та планування роботи за напрямом запобігання корупції в інституції, асоціювання функціональних обов’язків антикорупційного уповноваженого насамперед з організацією кампанії декларування та сприйняття як другорядних таких напрямів роботи, як управління корупційними ризиками, проведення аналізу проектів актів на предмет наявності корупціогенних факторів тощо.

Недостатній рівень автономії антикорупційного уповноваженого обумовлений передусім неконкретизованими у законодавстві гарантіями його незалежності, фактично необмеженою дискрецією керівника інституції у питаннях зміни структури або штатного розпису, що призводить до переміщення або звільнення працівників антикорупційного уповноваженого підрозділу, недотриманням керівниками обов’язкових вимог щодо мінімальної штатної чисельності антикорупційного уповноваженого підрозділу, обмеженнями гарантій від незаконного звільнення за ініціативою керівника та залежністю розміру оплати праці працівників антикорупційного уповноваженого підрозділу від дискреційних рішень керівника інституції.

Зазначені чинники перешкоджають формуванню збалансованих систем запобігання корупції у державних органах, органах місцевого самоврядування, суб’єктах господарювання, а також впливають на ефективність антикорупційного комплаєнсу у кожній із сфер реалізації державної політики на національному, регіональному та місцевому рівні.

Проблема 1.1.5. У багатьох сферах суспільного життя застосування корупційних практик є зручнішим, оперативнішим, ефективнішим, а інколи і єдиним способом задоволення потреб фізичних та юридичних осіб порівняно із задоволенням таких потреб у законний спосіб

Останні соціологічні дослідження щодо ставлення населення до корупції в Україні засвідчують існування в українському суспільстві своєрідного соціально-психологічного феномену, який полягає в тому, що, з одного боку, абсолютна більшість громадян України вважають корупцію неприпустимим явищем, вони розуміють, що корупція призводить до ряду негативних наслідків (зокрема гальмує економічний і соціально-політичний розвиток України), а також засуджують людей, які вдаються до корупції; а з іншого боку, коли йдеться не про загальний опис корупції чи корупцію інших осіб (особливо політиків, чиновників, суддів, правоохоронців тощо), а про особисті проблеми громадянина, необхідність задоволення тих чи інших власних потреб (чи потреб близьких), ті самі громадяни переконані, що немає нічого поганого в тому, що вони усунуть ці проблеми у корупційний спосіб.

Водночас зазначені дослідження засвідчують, що якщо людина точно знатиме, що вона гарантовано, швидко, комфортно та в законний спосіб отримає бажаний результат, вона ніколи не вдасться до корупції. На сьогодні держава не пропонує достатню кількість механізмів взаємодії з нею, які були б зручними для фізичних та юридичних осіб (як альтернатива до вже сформованих корупційних практик), а про новостворені законні, зручні та ефективні механізми задоволення таких потреб суспільство не завжди належним чином інформується.

Серед представників органів влади нерідко побутує думка про те, що основною метою комунікації в антикорупційній сфері є моралізаторство. При цьому комунікаційні кампанії мають бути не основним фактором зміни поведінки людей, а допоміжним інструментом просування створених альтернатив. З цією ж метою держава має налагоджувати діалог з бізнесом, стимулюючи його також до пошуку законних альтернативних шляхів (на противагу існуючим неформальним практикам) вирішення складних питань у взаємодії з публічним сектором.

Окремим аспектом проблеми є недоступність таких альтернатив у зв’язку з недоліками системи державних органів та органів місцевого самоврядування. У 2020 році в Україні змінився адміністративно-територіальний устрій, понад 11000 сільських, селищних, міських рад замінили 1470 спроможних територіальних громад на базовому рівні, а на основі 490 районів було оптимізовано і утворено 136 районів на субрегіональному рівні. Водночас повномасштабна збройна агресія проти України значно поглибила проблеми, що існували в місцевому самоврядуванні роками, і підкреслила недоліки, які були збережені у 2020 році. Отже реорганізація системи державних органів та органів місцевого самоврядування залежить від законодавчого визначення основних засад адміністративно-територіального устрою України, порядку утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць та вирішення інших питань адміністративно-територіального устрою.

1.2. Формування негативного ставлення до корупції

Проблема 1.2.1. Корупційні практики на побутовому рівні є усталеною нормою поведінки і не сприймаються як порушення моральних чи правових норм. З боку населення відсутній стійкий запит (вимога) до публічних осіб щодо дотримання ними визначених правил етичної поведінки та доброчесності

В Україні відсутня повна довіра до держави та її ключових установ з боку громадян. Ця негативна обставина, як засвідчують соціологічні дослідження, спричиняє виникнення ряду інших проблем, які значною мірою не дають можливості Україні зробити значний поступ на шляху до формування негативного ставлення суспільства до корупції.

По-перше, серед населення побутує думка, що у питаннях запобігання та протидії корупції жодних покращень не відбувається, незважаючи на помірний, але сталий прогрес у реальності. Як наслідок, люди втрачають надію на краще життя, у населення формується недовіра до антикорупційної реформи та намірів влади протидіяти корупції.

По-друге, побутова корупція в Україні сприймається як найкращий, а інколи єдиний шлях розв’язання власних проблем чи задоволення нагальних потреб. І навіть тоді, коли на противагу сталим корупційним практикам держава чи органи місцевого самоврядування пропонують не менш зручну, але при цьому цілком законну альтернативу, населення не завжди нею користується.

По-третє, серед населення спостерігається стійкий запит на справедливість, трансформований (гіпертрофований) в Україні у запит на масове застосування кримінальної відповідальності та покарання саме до високопосадовців. Відсутність значної кількості обвинувальних вироків, що передбачають позбавлення волі (або їх недостатній публічний розголос) формує серед громадян враження щодо неспроможності антикорупційної реформи досягнути мети.

По-четверте, в Україні не сформувалася культура належної відкритості та прозорості діяльності публічних інституцій, конструктивної та взаємовигідної співпраці влади із заінтересованими сторонами (передусім громадськістю), остаточного усвідомлення ролі чиновника - служіння Українському народові. Публічні службовці нерідко сприймають питання взаємодії з громадськістю як обтяжуюче, а тому здійснюють відповідні заходи (громадські обговорення, публічні консультації тощо) досить формально.

Проблема 1.2.2. Відсутність об’єктивного висвітлення ситуації із запобігання та протидії корупції в Україні призводить до викривленого сприйняття населенням причин корупції, її рівня, ефективності антикорупційних інституцій

Серед основних причин необ’єктивного висвітлення ситуації із запобігання та протидії корупції в Україні є відсутність скоординованої єдиної інформаційної політики держави у питанні запобігання та протидії корупції. Так, з 2020 року в Україні фактично відсутня стратегія комунікацій у сфері запобігання та протидії корупції. Водночас, зважаючи на те, що Стратегія комунікацій у сфері запобігання та протидії корупції на 2017-2020 роки була розроблена в останній рік дії Антикорупційної стратегії на 2014-2017 роки, фактично вона існувала без підґрунтя, яким мала би стати Антикорупційна стратегія на відповідний період, а тому було неможливо забезпечити ефективне вирішення питання необ’єктивного висвітлення ситуації в результаті реалізації стратегічного документа.

Результати аналізу висвітлення теми корупції у засобах масової інформації свідчать про незначну кількість інформації про державну політику у сфері запобігання та протидії корупції, а також її реалізацію.

Водночас до викривленого сприйняття ситуації із запобігання та протидії корупції в Україні також призводять дезінформаційні наративи, які просуваються Російською Федерацією на території України та поза нею з метою дискредитації держави. Не забезпечено належне реагування на відповідну інформацію на території України та поза нею.

Відсутність в Україні належного інформаційного поля щодо висвітлення реалізації антикорупційної політики держави, що, зокрема, є наслідком неналежної координації державних комунікацій у сфері запобігання та протидії корупції, на практиці призводить до викривленого сприйняття рівня корупції громадянами.

1.3. Врегулювання конфлікту інтересів, дотримання загальних обмежень та заборон, правил етичної поведінки

Проблема 1.3.1. Недоліки законодавства та недостатність ефективних ризик-орієнтованих механізмів виявлення конфлікту інтересів обмежують можливості мінімізації корупції за рахунок запобігання та врегулювання конфлікту інтересів

Існуючі визначення термінів, зокрема таких, як "потенційний конфлікт інтересів", "реальний конфлікт інтересів", "приватний інтерес", не мають достатньої чіткості і однозначності.

Так, у визначенні термінів "потенційний конфлікт інтересів" та "реальний конфлікт інтересів" наявні такі елементи, як "приватний інтерес" та "службове/представницьке повноваження". Крім того, для констатації реального конфлікту інтересів необхідно встановити суперечність між приватним інтересом та службовими/представницькими повноваженнями.

Вживання у визначенні реального конфлікту інтересів такої ознаки, як "суперечність", не сприяє ясності, допускаючи, що впливати на об’єктивність здійснення повноважень може не будь-який приватний інтерес, а лише той, що "суперечить" повноваженням. Насправді ж, основною небезпекою конфлікту інтересів як соціального і правового явища є те, що приватний інтерес перешкоджає неупередженому виконанню повноважень, а не у тому, що можуть існувати приватні інтереси, які суперечать службовим повноваженням.

Саме недоведеність наявності суперечності між приватним інтересом та службовим повноваженням є визначальним для судів під час вирішення питання порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, а тому створює додаткові перешкоди для притягнення осіб до адміністративної відповідальності та забезпечення принципу невідворотності відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією.

Певних уточнень потребує і визначення "приватний інтерес", оскільки наведене у Законі України "Про запобігання корупції" визначення не дає чіткого розуміння щодо того, у чому він може полягати. Це зумовлює ситуації, коли у вирішенні питання щодо наявності чи відсутності приватного інтересу кожний мусить покладатися виключно на своє суб’єктивне його сприйняття, що є основною причиною нерозуміння суті конфлікту інтересів, призводить до вчинення правопорушень або ускладнює роботу публічних службовців, які вбачають конфлікт інтересів у ситуаціях, де він фактично відсутній, або навпаки.

Наведені у розділі V Закону України "Про запобігання корупції" правила щодо врегулювання конфлікту інтересів є недостатніми для забезпечення врегулювання конфлікту інтересів: відсутній алгоритм дій безпосереднього керівника у разі відсутності у нього повноважень для застосування того чи іншого способу зовнішнього врегулювання конфлікту інтересів у підлеглої особи (наприклад переведення та звільнення), існує неузгодженість норм Закону України "Про запобігання корупції" щодо строків повідомлення про конфлікт інтересів та строків самостійного його врегулювання, не встановлено адміністративну відповідальність керівників за невжиття ними заходів щодо врегулювання конфлікту інтересів у підлеглих, відсутні вимоги щодо форми та порядку повідомлення про конфлікт інтересів, що зумовлює альтернативність (невизначеність) дій для особи у разі виникнення у неї конфлікту інтересів та може мати наслідком притягнення особи до відповідальності.

Незважаючи на зміни, яких зазнавали правила передачі в управління підприємств та корпоративних прав, залишаються певні недоліки, а саме: відсутність обов’язку передавати в управління підприємства та корпоративні права, які набуваються після призначення (обрання) на посаду; можливість передавати в управління належні суб’єкту підприємства та корпоративні права близьким особам; передбачена за порушення обов’язку з передачі в управління підприємств та корпоративних прав дисциплінарна відповідальність є малоефективною (до деяких суб’єктів взагалі не може бути застосована, наприклад до народних депутатів України); відсутність заборони на прийняття рішень чи вчинення дій стосовно юридичних осіб, які належать особі, або у яких в особи наявні корпоративні права.

Визнаючи підвищення ефективності здійснюваного Національним агентством моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності публічних службовців, який до 2020 року здійснювався Національним агентством з обмеженим інструментарієм та здебільшого на підставі повідомлень про корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення, варто виділити окремі організаційні та нормативні проблеми, які все ще існують та перешкоджають його більш високій ефективності (неточність та або некоректність формулювання відповідного повноваження та прав Національного агентства (вживання у змісті повноваження одночасно слів "моніторинг" і "контроль", які є різними за своїм змістом), неузгодженість положень Закону України "Про запобігання корупції" з нормами інших законів, що унеможливлює отримання певних видів інформації з обмеженим доступом, відсутність системи ранжування та аналізу інформації, що міститься в Єдиному державному реєстрі декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, яка б давала можливість визначати ризики порушення вимог законодавства щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів суб’єктами декларування.

Проблема 1.3.2. Правова регламентація заборон та обмежень на одержання подарунків, участі у певних правовідносинах є недосконалою, не в усіх випадках заборони забезпечені заходами юридичної відповідальності

На сьогодні правові норми, що визначають антикорупційні заборони та обмеження, пройшли достатню апробацію, результати якої свідчать про їх недостатню ефективність, яка частково пояснюється відсутністю практичного досвіду конструювання відповідних обмежень в Україні, а також внесенням після набрання чинності Законом України "Про запобігання корупції" несистемних змін до норм, що регламентують такі антикорупційні обмеження.

Так, встановлення заборони на сумісництво (на провадження певної діяльності), зміст якої є нечітким і може тлумачитися по-різному, зумовлює дискрецію і відповідно корупційні ризики під час прийняття рішень щодо віднесення тієї чи іншої діяльності до забороненої чи дозволеної спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції, судами та/або хибне уявлення суб’єктів, на яких поширюється дія Закону України "Про запобігання корупції", про відсутність порушень антикорупційних обмежень, в той час, коли є ознаки порушень мають місце, що має наслідком притягнення особи до відповідальності.

Існуючий зміст обмеження щодо одержання подарунків дає можливість стверджувати, що подарунки, які перевищують максимально дозволену вартість (одноразово чи сукупно), стають автоматично забороненими, навіть якщо отримані як подарунки в межах особистих (дружніх) стосунків під час певних свят (подій) та не мотивовані посадою особи або як дипломатичні подарунки.

Оскільки відповідне обмеження має забезпечувати насамперед неможливість впливу на об’єктивність та безсторонність посадової особи під час виконання посадових та службових обов’язків, зміст існуючих обмежень щодо одержання подарунків виглядає надмірним та не забезпечує справедливого балансу між приватним та публічним інтересом особи.

Крім того, Законом України "Про запобігання корупції" презюмується, що рішення, прийняте посадовою особою на користь особи, від якої вона чи її близькі особи отримали подарунок, вважається таким, що прийняте в умовах конфлікту інтересів, незалежно від сплину часу від моменту отримання подарунку.

Зміст відповідного положення спричиняє ситуації, коли навіть через багато років після отримання подарунка рішення, прийняте під час виконання повноважень, може призвести до формального застосування санкцій через конфлікт інтересів, хоча відносини між дарувальником та обдарованим з огляду на сплив певного строку вже не зумовлюють існування приватного інтересу як обов’язкової складової конфлікту інтересів.

Проблеми у правозастосуванні також пов’язані із недосконалістю норм Закону України "Про запобігання корупції", які визначають правила поводження з подарунками або неправомірною вигодою, які є недостатньо послідовними та вичерпними, а іноді взагалі відсутні, наприклад, для подарунку, отриманого у нематеріальному вигляді (грошовий переказ на банківський рахунок).

Також варто наголосити, що не всі антикорупційні обмеження забезпечені відповідним видом відповідальності. Так, порушення обмеження після припинення діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, не зумовлює негативних наслідків для порушника, а тому сприяє вчиненню нових порушень такого обмеження.

Це відбувається у зв’язку з неможливістю застосування дисциплінарної відповідальності з огляду на специфіку обмеження, яке починає діяти тоді, коли особа вже припинила виконання функцій держави та місцевого самоврядування, а також відсутністю адміністративної відповідальності за порушення зазначеного обмеження.

Обмеження після припинення діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави та місцевого самоврядування, яке не забезпечено заходами відповідальності, позбавляє державу можливості впливу на його дотримання, а отже і дієвості.

Більше того, хаотичні зміни до Закону України "Про запобігання корупції" зумовили, зокрема, ситуацію, коли на одних осіб, що займають посади патронатної служби (наприклад помічники і радники Президента України) з огляду на виконувані функції за посадою та достатньо високий рівень корупційних ризиків, поширюється дія антикорупційних обмежень, а на осіб, які мають аналогічні функції та ризики (наприклад помічники народних депутатів України) - не поширюється.

Зазначені проблеми нормативного регулювання механізмів запобігання корупції зумовлюють зниження ефективності та дієвості таких механізмів та не сприяють мінімізації корупції.

Проблема 1.3.3. Діяльність суб’єктів, які здійснюють вплив (лобіювання) на прийняття парламентом рішень, є непрозорою та непублічною

Обсяг сфер суспільного життя, які відповідно до статті 92 Конституції України визначаються виключно законами України, є всеохоплюючим, а тому забезпечення прозорості законотворчої діяльності парламенту є надважливою. На сьогодні відсутнє законодавче регулювання лобістської діяльності, яке дало б змогу запобігати поширенню корупційних практик у процесі взаємодії представників різних груп інтересів з представниками органів влади, забезпечити гласність і відкритість ухвалення державних рішень.

Проблема 1.3.4. На законодавчому рівні не закріплено стандарти етичної поведінки народних депутатів України, депутатів місцевих рад та виборних осіб місцевого самоврядування. Існуючі правила етичної поведінки не реалізуються належним чином у зв’язку з невиконанням керівниками повноважень щодо притягнення винних у порушенні таких правил до відповідальності

Дотримання народними депутатами України, депутатами місцевих рад, виборними посадовими особами місцевого самоврядування етичних правил поведінки протягом строку реалізації їх представницьких повноважень має важливе значення для формування довіри до таких осіб та підтримки їх виборцями і забезпечує встановлення зворотного зв’язку між суспільством та його обранцями.

Крім того, вимогами міжнародних актів, рекомендаціями Групи держав проти корупції (GRECO) в межах четвертого раунду оцінювання "Запобігання корупції серед народних депутатів, суддів та прокурорів", рекомендаціями за результатами роботи у 2015-2016 роках спеціальної Місії Європейського парламенту передбачено необхідність прийняття кодифікованих актів, які регламентують правила етичної поведінки.

На сьогодні норми, які стосуються етичної поведінки народних депутатів України, депутатів місцевих рад, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, у тому числі обов’язків щодо дотримання відповідних норм, містяться у різних законах, положення яких мають недоліки, зокрема декларативний характер певних норм, відсутність норм, які передбачають правила етичної поведінки на засіданнях комітетів, офіційних заходах, під час контактів з пресою, відсутність достатніх дієвих механізмів юридичного впливу на народних депутатів України, депутатів місцевих рад та виборних посадових осіб місцевого самоврядування за порушення вимог професійної етики.

Також на сьогодні не створено дієвий механізм моніторингу та забезпечення виконання відповідних правил етичної поведінки, що передбачає, зокрема, подання та розгляд скарг, порядок застосування санкцій за порушення правил етичної поведінки, що є важливою запорукою громадської довіри до народних обранців.

Обов’язок дотримуватися правил етичної поведінки покладено як на виборних осіб, так і на посадових осіб, переважну частину з яких становлять державні службовці.

Практика засвідчила, що у багатьох випадках, коли питання стосується необхідності здійснення відомчого контролю за дотриманням державним службовцем правил етичної поведінки, керівник державної служби інформацію, яка потребує перевірки, надсилає до Національного агентства, хоча інструменти для ініціювання розслідування фактів можливого порушення правил етичної поведінки державних службовців та можливість притягнення до відповідальності державного службовця належать до сфери повноважень керівника державної служби.

Невжиття відповідними керівниками заходів щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності підлеглих за порушення правил етичної поведінки має зумовлювати реальні негативні наслідки для таких керівників.

1.4. Здійснення заходів фінансового контролю

Проблема 1.4.1. Законодавче регулювання щодо належності окремих категорій осіб до суб’єктів декларування є недосконалим, що обмежує потенціал інструментів фінансового контролю

Закон України "Про запобігання корупції" містить перелік категорій посад та окремих ознак, що визначають коло суб’єктів декларування. Йдеться про достатньо широкий перелік осіб, які мають подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Результати аналізу внесених до переліку декларантів змін свідчить, що лише фрагментарно вони були обумовлені змінами у законодавстві, створенням чи ліквідацією органів влади або іншими об’єктивними причинами. Однак суттєва їх частина стала наслідком недостатньо обґрунтованого рішення законодавця про значний рівень корупційних ризиків, характерний для певної посади чи функції.

Підтверджують неоднозначність державної політики у цій сфері, а також нечіткість нормативних формулювань і численні звернення до Національного агентства, у яких заявники просять роз’яснити, чи мають вони статус декларанта.

Основною причиною, що зумовила таку ситуацію, є недостатньо глибоке дослідження суб’єктами законодавчої ініціативи змісту відповідних правовідносин у цілому та відсутність оцінки у них корупційних ризиків. Як наслідок законодавець не тільки використовує неоднозначні формулювання під час визначення переліку суб’єктів декларування, що призводить до правової невизначеності та суперечливої судової практики, але й відносить до переліку суб’єктів декларування, службові обов’язки яких майже повністю виключають будь-які корупційні ризики.

Водночас існує кілька очевидних і гострих проблем, які потребують негайного розв’язання. Зокрема, враховуючи реформу децентралізації і значне збільшення внаслідок цього бюджетів комунальних підприємств, істотно зросла корупційна "привабливість" посад в юридичних особах приватного права, у статутному капіталі яких комунальна частка власності перевищує 50 відсотків. Зазначене зумовлює необхідність поширення на таких осіб заходів фінансового контролю.

Іншою загальновизнаною проблемою є штучне ділення законодавцем фактично однакових за змістом категорій: "посада з високим рівнем корупційних ризиків" та "посада з підвищеним рівнем корупційних ризиків", а також "особи, які займають відповідальне становище" та "особи, які займають особливо відповідальне становище". Правова визначеність і техніка нормопроектування однозначно вимагають об’єднання цих категорій.

Проблема 1.4.2. Процес подання інформації до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є обтяжливим через недостатню обізнаність суб’єктів декларування з вимогами до заповнення декларацій; періодичні проблеми у функціонуванні цього Реєстру, недостатня якість законодавства

Процес подання інформації до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, довгий час був обтяжливим у зв’язку з рядом причин. Основними з них були: технічні проблеми, що порушували стале функціонування Реєстру; необізнаність декларантів з вимогами законодавства та порядком заповнення декларацій; необхідність збору декларантом великої кількості даних; недостатня якість і сталість законодавства.

Зазначена проблема призводить до великої кількості помилок під час заповнення декларацій суб’єктами декларування, поширені випадки порушення строків подання декларації, нерозуміння декларантом суті норм законодавства і порядку їх виконання.

Слід зазначити, що ця проблема частково вирішена. Зокрема, Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, як програмно-апаратний комплекс було модернізовано та перенесено у приміщення Національного агентства. Також було вжито значних кроків щодо полегшення і спрощення процедури заповнення декларації, зокрема було запроваджено такі новації: можливість зміни виду декларації без подання нової декларації; можливість використовувати інтегрований довідник з новими назвами населених пунктів, територіальних громад, районів; автоматичне заповнення полів з найменуванням юридичних осіб за кодом згідно з ЄДРПОУ; інтегровано довідник марок, моделей транспортних засобів; запроваджено "випадаючий список" найбільш поширених об’єктів декларування, який було сформовано за результатами проведеного аналізу декларацій за попередні періоди; усунуто можливість зазначати неіснуючу криптовалюту; полегшено введення інформації про банківські рахунки; створено можливість ознайомлюватися з даними, що містяться в інших реєстрах з використанням функції "Дані для декларації".

Іншою актуальною причиною проблеми є мінливість і непередбачуваність законодавства у сфері декларування. Зокрема, за час існування електронного декларування законодавець неодноразово змінював перелік декларантів та інформації, що має бути відображена в декларації. Такі зміни переважно відбувалися без попереднього широкого обговорення, ними не передбачалися достатні для адаптації перехідні періоди. Це спричиняло численні помилки декларантів під час заповнення декларації, неподання чи несвоєчасне подання декларацій тощо.

Проблема 1.4.3. Попередня діяльність із проведення контролю та перевірки декларацій, моніторингу способу життя була недостатньо дієвою

Проблема недостатньої дієвості заходів фінансового контролю складається з таких основних елементів: порівняно невелика кількість проведених повних перевірок, низька ефективність заходів із запобігання невчасному поданню чи неподанню декларацій суб’єктами декларування, недостатня результативність моніторингу способу життя, низька кількість опрацьованих декларацій, поданих особами, визначеними статтею 52-1 Закону України "Про запобігання корупції".

Наведена проблематика обумовлюється насамперед такими причинами:

недостатнім рівнем автоматизації контрольних заходів;

необхідністю удосконалення системи пріоритезації розподілу ресурсів;

відсутністю системи накопичення і автоматизованого аналізу даних (DWH);

обмеженими можливостями доступу до інформації іноземних реєстрів і баз даних.

Як наслідок відсутності ресурсної можливості охопити заходами фінансового контролю значно більшу кількість декларацій, діяльність з їх перевірки не є всеохоплюючою. Це сприяє уникненню відповідальності за порушення вимог антикорупційного законодавства. Натомість удосконалення системи дасть змогу як оперативно реагувати на факти порушень вимог антикорупційного законодавства, так і запобігати їх вчиненню.

1.5. Забезпечення доброчесності політичних партій та виборчих кампаній

Проблема 1.5.1. Обтяжливий та непрозорий механізм утворення, діяльності та припинення політичних партій

Основним чинником існування переважної більшості реальних та потенційних корупційних практик у забезпеченні доброчесності політичних партій та виборчих кампаній є непрозорий механізм утворення, легалізації, діяльності та припинення політичних партій у зв’язку з:

несприятливими законодавчими умовами для утворення політичних партій, зокрема складним порядком створення та державної реєстрації політичних партій;

політичною системою, яка включає в себе політичні партії, що не беруть участі у виборчому процесі тривалий час;

неприведенням статутів політичних партій у відповідність з вимогами законодавства з урахуванням змін та реєстрації таких установчих документів з ознаками формального підходу;

обтяжливим та складним механізмом процедури припинення за власним бажанням політичної партії та її структурних утворень;

відсутністю обмеження права на участь у виборах політичної партії, яка допускає систематичне порушення свого обов’язку із звітування до Національного агентства.

Проблема ускладнюється дією обмежувальних заходів, установлених Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України COVID-19, та тимчасовою окупацією частини території України внаслідок збройної агресії Російської Федерації.

Водночас Національне агентство залучене до роботи з розв’язання зазначеної проблеми на законодавчому рівні.

Відповідно до рішення Комітету з питань цифрової трансформації Верховної Ради України утворено робочу групу з підготовки проекту закону про політичні партії, до складу якої включено представника Національного агентства. Положення розробленого проекту закону спрямовані на розв’язання проблем щодо спрощення порядку створення політичних партій; очищення політичної системи від партій, що не беруть участі у виборах тривалий час; приведення у відповідність з вимогами законодавства статутів політичних партій та обмеження участі у виборчому процесі політичних партій, що допускають систематичні порушення норм законодавства.

Існуюча процедура припинення діяльності політичної партії та її структурних утворень за власним бажанням є обтяжливою та складною для керівників та членів політичної партії у зв’язку із значною кількістю структурних утворень, що не передбачає спрощеної процедури їх припинення.

Проблема 1.5.2. Надмірний вплив на політичні партії та виборчі кампанії з боку окремих фізичних та юридичних осіб призводить до превалювання у представницьких органах приватних інтересів над публічними

Основними причинами, які зумовлюють проблему надмірного впливу на політичні партії та виборчі кампанії окремих фізичних та юридичних осіб, що призводить до превалювання у представницьких органах приватних інтересів над публічними, є:

можливість здійснення внесків на користь політичних партій фізичними особами, які не мають достатніх легальних доходів для таких внесків, що зумовлено прогалинами в законодавстві, а саме:

- відсутністю закріплення на законодавчому рівні співвідношення розмірів внесків, наданих фізичними особами на користь політичних партій, з розмірами їх доходів, що можуть бути підтвердженні документально;

- відсутністю законодавчо визначеної заборони здійснення внесків фізичними особами, які діють в інтересах інших осіб, зокрема представників фінансово-промислових груп, олігархів;

непоширення механізму розподілу коштів державного фінансування статутної діяльності політичних партій на політичні партії, які не подолали встановленого законом прохідного бар’єру на виборах народних депутатів України, але отримали значну підтримку виборців. Такі партії стають привабливим об’єктом для "інвестицій" окремих фізичних осіб, що призводить до їх фінансової залежності від окремих фізичних та/або юридичних осіб, а отже створює передумови для відстоювання такими партіями не публічного інтересу виборців, а приватних інтересів осіб, які здійснюють їх фінансування;

відсутність переліку заборон щодо використання політичними партіями коштів державного фінансування та законодавчо визначених пріоритетних напрямів використання цих коштів, що призводить до того, що всі витрати, здійснені політичними партіями, можна віднести до витрат на "статутну діяльність". Враховуючи те, що термін "статутна діяльність" законодавством не визначений та не встановлено пріоритетних напрямів використання коштів державного фінансування, зазначена прогалина законодавства може призвести до спрямування цих коштів на інші потреби, зокрема в інтересах третіх осіб;

відсутність порядку використання недрукованих засобів масової інформації, зовнішньої реклами, соціальних медіа та інших онлайн-платформ для цілей виборчої кампанії, що є підґрунтям для "прихованої реклами", яка маскується під звичайні новини та публікації, що вводить в оману виборців та порушує принцип вільних та рівних виборів.

Проблема 1.5.3. Система контролю за фінансуванням діяльності політичних партій та фінансуванням їх участі у виборах потребує удосконалення

Основними причинами виникнення проблеми недосконалої системи контролю за фінансуванням діяльності політичних партій та фінансуванням їх участі у виборах є:

відсутність можливості подання до електронної системи звітності фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів та фондів референдумів.

Фінансові звіти про надходження та використання коштів виборчих фондів політичних партій, їх місцевих організацій, кандидатів на загальнодержавних та місцевих виборах (далі - фінансові звіти суб’єктів виборчого процесу, що зобов’язані звітувати згідно із законодавством) оприлюднюються Національним агентством у публічній частині електронної системи Єдиного державного реєстру звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру. Водночас подання фінансових звітів про надходження та використання коштів фондів референдумів (всеукраїнських чи місцевих), ініціативної групи та агітації щодо ініціативи їх проведення політичними партіями, громадськими організаціями, зареєстрованими як прихильники або опоненти питання референдуму, передбачено в паперовій формі та електронному вигляді одночасно до двох державних органів (Центральної виборчої комісії, Національного агентства). У зв’язку з цим система контролю за фінансуванням діяльності політичних партій та фінансуванням їх участі у виборах потребує покращення шляхом удосконалення електронної системи Єдиного державного реєстру звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру. Зазначене створить можливість подавати та оприлюднювати фінансову звітність в режимі онлайн як політичним партіям, їх місцевим організаціям, кандидатам на загальнодержавних та місцевих виборах, так і політичним партіям, громадським організаціям, зареєстрованим як прихильники або опоненти питання референдуму (всеукраїнського чи місцевого) на єдиній електронній платформі;