НАЦІОНАЛЬНА КОМІСІЯ,ЩО ЗДІЙСНЮЄ ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ У СФЕРІ РИНКІВ ФІНАНСОВИХ ПОСЛУГ
РОЗПОРЯДЖЕННЯ
| 29.11.2018 № 2076 |
Про схвалення висновку до проекту Закону України "Про відновлення платоспроможності або ліквідацію кредитних спілок України" (реєстраційний № 9268 від 07.11.2018)
Розглянувши на виконання доручення Секретаріату Кабінету Міністрів України від 22.11.2018 № 46245/1/1-18 проект Закону України "Про відновлення платоспроможності або ліквідацію кредитних спілок України" (реєстраційний № 9268 від 07.11.2018), відповідно до пункту 13 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого Указом Президента України від 23 листопада 2011 року № 1070, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг,
постановила:
1. Схвалити проект висновку до проекту Закону України "Про відновлення платоспроможності або ліквідацію кредитних спілок України" (реєстраційний № 9268 від 07.11.2018), що додається.
2. Департаменту державного регулювання та методології нагляду на ринках фінансових послуг надати проект висновку до Кабінету Міністрів України.
3. Контроль за виконанням цього розпорядження покласти на члена Нацкомфінпослуг Залєтова О.М.
| Голова Комісії | І. Пашко |
| Згідно з чинним законодавством відповідно до колегіального рішення Комісії | Протокол № 104 засідання Комісії від 29.11.2018 |
СХВАЛЕНО
Розпорядження Національної комісії,
що здійснює державне регулювання
у сфері ринків фінансових послуг
ВИСНОВОК
до проекту Закону України "Про відновлення платоспроможності або ліквідацію кредитних спілок України" (реєстраційний № 9268 від 07.11.2018)
Проект Закону України "Про відновлення платоспроможності або ліквідацію кредитних спілок України" (реєстраційний № 9268 від 07.11.2018) (далі - проект Закону) внесений на розгляд Верховної Ради України народним депутатом України Кужель О.В.
Метою проекту Закону, як зазначено в пояснювальній записці до нього, є визначення та здійснення заходів щодо реабілітації кредитних спілок, які у період 2010-2013 років опинились на грані банкрутства, та процес ліквідації кредитних спілок, платоспроможність яких не видається можливим відновити.
Проектом Закону пропонується внести зміни до Закону України "Про кредитні спілки".
Розглянувши проект Закону, Нацкомфінпослуг вважає за доцільне зазначити таке:
1. Щодо складу Уповноваженого органу.
Проектом Закону пропонується створення окремого державного органу, а саме: Кабінет Міністрів України створює спеціальний уповноважений орган -постійно діючу Комісію з Питань Відновлення Платоспроможності або Ліквідації Кредитних Спілок (далі - Уповноважений орган), який, реалізовуючи свої повноваження, здійснюватиме управління процесами ліквідації або відновлення платоспроможності кредитних спілок.
Однак проект Закону не встановлює статусу Уповноваженого органу.
До складу Уповноваженого органу, згідно з положенням проекту Закону, входять представники Президента України, Кабінету Міністрів України, Уповноваженого органу з питань регулювання ринків фінансових послуг, Національного банку України та представники інших міністерств і відомств (за згодою).
Разом з тим, відповідно до абзацу другого статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Відповідно до абзацу другого статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Президент України, відповідно до статті 102 Конституції України, є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Президент України має своїх представників у Верховній Раді України, Кабінеті Міністрів України та Конституційному суді України, а також представництво в Автономній Республіці Крим. Крім того, є Адміністрація Президента України як постійно діючий допоміжний орган, утворений Президентом України.
Також, відповідно до абзацу першого статті 114 Конституції України, до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри, міністри.
Проект Закону не встановлює, хто буде представниками Президента України та Кабінету Міністрів України та входити до складу Уповноваженого органу.
Також проект Закону не визначає, представники яких саме міністерств і відомств та в якій кількості будуть входити до складу Уповноваженого органу.
Відповідно до проекту Закону має бути створений окремий державний спеціальний уповноважений орган - постійно діюча Комісія з Питань Відновлення Платоспроможності або Ліквідації Кредитних Спілок, що не відповідає Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", оскільки статтею 1 цього Закону визначено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади, а статтею 16 визначено, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.
2. Щодо повноважень Уповноваженого органу.
Відповідно до проекту Закону до них належать:
прийняття заяв кредитної спілки щодо визнання її потреби у відновленні цивільної правової дієздатності, операційної керованості, платоспроможності або ліквідації;
включення та виключення кредитної спілки до(з) реєстру кредитних спілок, що перебувають у процесі відновлення платоспроможності або ліквідації;
зміна статусу спілки в процесі відновлення її повної фінансової платоспроможності (визнання ліквідованою або цивільноздатною, операційно здатною, платоспроможною);
визначення обсягу шкоди, заподіяної кредитній спілці та її членам з вини посадових осіб та їх причетність до нанесення такої шкоди, або шкоди, спричиненої іншими чинниками;
визначення обсягу та строку надання тимчасової державної підтримки (рефінансування) кредитним спілкам;
звернення від імені кредитної спілки, що ліквідується, до суду з позовами щодо стягнення заборгованості за простроченими кредитами, а також до правоохоронних органів стосовно осіб, що завдали шкоди (свідомо чи несвідомо) кредитній спілці своїми діями або бездіяльністю;
забезпечення контролю за цільовим використанням спілкою коштів рефінансування, поверненням коштів тимчасової фінансової підтримки та станом здійснення розрахунків із спілкою;
забезпечення обліку і контролю за цільовим використанням коштів компенсаційних виплат членам кредитної спілки, яка ліквідується;
перевірка обґрунтованості вимог вкладників щодо компенсації їх вкладів у кредитній спілці, яка ліквідується;
виконання функції ліквідаційного агента;
здійснення інших повноважень, передбачених законодавством.
Проектом Закону передбачено, що Уповноважений орган здійснює свої повноваження шляхом проведення засідань за необхідності, але не рідше ніж 1 раз на місяць.
Згідно з проектом Закону органи центральної виконавчої влади, представлені в Уповноваженому органі, координують власну діяльність щодо державного регулювання та нагляду у сфері діяльності кредитних спілок у складі Уповноваженого органу в порядку та формах, визначених цим законом.
Однак, проект Закону не встановлює, як будуть прийматись рішення на засіданні - шляхом голосування або іншим шляхом та хто буде безпосередньо здійснювати функції, покладені на Уповноважений орган, - це буде окремий штат виконавців, які будуть штатними працівниками Уповноваженого органу, або функції будуть покладені на якийсь державний орган. Разом із тим, серед повноважень Уповноваженого органу, відповідно до пункту 19.1 статті 19 розділу V проекту Закону, є, зокрема, виконання функції ліквідаційного агента, що потребує наявність у складі Уповноваженого органу фахових спеціалістів.
У пояснювальній записці до проекту Закону зазначається, що проект Закону дозволить зняти надлишкове регуляторне навантаження та надмірне втручання держави у процес управління суб'єктами господарювання.
Водночас, із створенням нового державного органу жодних послаблень державного регулювання на ринку фінансових послуг законопроектом не передбачається.
З. Щодо обґрунтування необхідності прийняття проекту Закону. Відповідно до частин третьої та четвертої статті 91 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України", у разі внесення законопроекту, проекту іншого акта, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету (надходжень бюджету та/або витрат бюджету), суб'єкт права законодавчої ініціативи зобов'язаний додати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки). Якщо такі зміни показників бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту, проекту іншого акта подаються пропозиції змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету. Законопроект, проект іншого акта (крім проектів законів про Державний бюджет України, про внесення змін до закону про Державний бюджет України, про ратифікацію міжнародних договорів України щодо одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України) не має містити положень, прийняття яких призведе до збільшення державного боргу і державних гарантій.
Якщо реалізація законопроекту, проекту іншого акта не впливає на показники бюджету, про це зазначається в пояснювальній записці.
У пояснювальній записці до проекту Закону зазначено, що на момент внесення законопроекту не потребується додаткових коштів.
Разом із тим, у вищезазначеній пояснювальній записці до проекту Закону зазначено, що реалізація положень цього проекту Закону потребуватиме додаткових витрат із Державного бюджету України в частині обсягу компенсаційних виплат, а також коштів рефінансування, які кредитними спілками буде повернено до бюджету, із плануванням цих коштів у наступному бюджетному періоді.
Більш детально про потребу подальших витрат Державного бюджету України не зазначається ні в проекті Закону, ні в пояснювальній записці до нього.
Також створення нового державного органу з додатковим штатом працівників, а також надання Уповноваженим органом фінансової підтримки (рефінансування) кредитній спілці, платоспроможність якої відновлюється, у визначених ним обсягах та на визначених ним умовах, на підставі поданої спілкою заяви, також потребує чітко визначених джерел фінансування.
Слід звернути увагу, що в проекті Закону України "Про відновлення платоспроможності або ліквідацію кредитних спілок України" (реєстраційний № 5107 від 25.09.2014), який є аналогічним проекту Закону, надавались лише розрахунки стосовно видатків на оплату праці працівників Уповноваженого органу з відновлення платоспроможності або ліквідації кредитних спілок. Такі розрахунки відсутні в пояснювальній записці до проекту Закону.
Крім того, у пояснювальній записці до проекту Закону наводяться дані за 2008 - 2011 роки, які використовувались під час підготовки законопроекту та є застарілими. Враховуючи вищевикладене, до проекту Закону має бути надано фінансово-економічне обґрунтування з відповідними розрахунками.
4. Щодо порядку рефінансування кредитної спілки.
Метою проекту Закону є відновлення порушених прав фізичних осіб, що є членами кредитних спілок, платоспроможність яких відновлюється, за рахунок тимчасової фінансової підтримки (рефінансування) з боку держави.
Проект Закону передбачає, що кредитна спілка, неможливість якої вчасно розраховуватись із вкладниками за своїми зобов'язаннями зумовлена недостатністю ліквідних коштів, потребує рефінансування (відновлення платоспроможності) відповідно до процедур, визначених Уповноваженим органом.
Рефінансування кредитній спілці, платоспроможність якої буде відновлено, надається кредитній спілці в обсязі не меншому, ніж сукупна сума заподіяної їй прямої та додаткової шкоди.
Кошти тимчасової підтримки (рефінансування) повинні, згідно з проектом Закону, спрямовуватися спілкою на надання нових кредитів і не можуть бути в повному обсязі використані для погашення накопичених раніше зобов'язань спілки. При цьому обсяги такої тимчасової підтримки повинні давати спілці можливість фінансувати поточні витрати в обсязі затвердженого Уповноваженим органом кошторису операційних витрат, формування резервного фонду, резерву ліквідності та забезпечувати своєчасну виплату нарахованих процентів вкладникам, а цільове призначення кредитів та інші можливі обмеження щодо кредитування - регулюватись відповідними розпорядженнями Уповноваженого органу або рішеннями Кабінету Міністрів України.
Разом із тим проектом Закону не встановлено органу який буде здійснювати рефінансування кредитних спілок. Якщо таким органом буде визначено Національний банк України, то слід враховувати, що Національний банк України не підпорядковується Кабінету Міністрів України, а отже Кабінет Міністрів України не може приймати рішення щодо діяльності Національного банку України.
Так, Національний банк України здійснює регулювання грошово-кредитного ринку з використанням різних монетарних механізмів та інструментів, у тому числі і через рефінансування банків.
Кредити рефінансування надаються Національним банком України на виконання ним функції кредитора останньої інстанції. Відповідно до Закону України "Про Національний банк України" кредитор останньої інстанції - це, як правило, Національний банк України, до якого може звернутися банк або інша кредитна установа для отримання рефінансування у разі вичерпання інших можливостей рефінансування. Національний банк України має право, але не зобов'язаний, надавати кредити для рефінансування банку, якщо це не тягне за собою ризиків для банківської системи.
Також план відновлення платоспроможності для кредитної спілки, відповідно до проекту Закону, який розробляється і подається спілкою та затверджується Уповноваженим органом, складається на строк від трьох до п'яти років. Після завершення строку відновлення платоспроможності (рефінансування), кошти тимчасової фінансової допомоги повертаються спілкою до Державного бюджету України.
Однак проект Закону не передбачає механізму повернення таих коштів.
У пояснювальній записці до проекту Закону зазначається, що передбачений законопроектом механізм рефінансування дає державі суттєві можливості для зменшення бюджетних витрат, оскільки за змістом рефінансування кошти, які спрямовуються на кредитування, не є витратами, а інвестиціями Державного бюджету України. І лише кошти, які спрямовуються на компенсаційні виплати вкладникам кредитних спілок, що ліквідуються, а також особам, що набули певного вікового цензу, - є прямими беззворотніми витратами.
Крім того, кошти для рефінансування мають бути передбачені в Державному бюджеті України окремим рядком, а проектом Закону це не визначається.
Враховуючи це, слід зазначити, що механізм рефінансування передбачений проектом Закону, не відповідає Конституції України та вимогам законодавства.
5. Щодо реорганізації та ліквідації кредитної спілки.
Відповідно до пункту 3.3 статті 3 розділу І проекту Закону, на кредитні спілки, що знаходяться у стані відновлення платоспроможності або ліквідації, не розповсюджуються вимоги Закону України "Про захист прав споживачів", а члени таких кредитних спілок не мають статусу та не користуються правами споживача фінансових послуг.
Зазначена норма звужує та порушує права споживачів фінансових послуг.
Відповідно до абзацу третього статті 22 Конституції України, під час прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Відповідно, зазначена норма проекту Закону не відповідає Конституції України.
6. У пункті 16.2 статті 16 розділу IV проекту Закону передбачено, що до кредитної спілки, яка знаходиться у стані відновлення платоспроможності, не застосовуються, зокрема, процедури, вимоги та нормативи, передбачені Законом України "Про банкрутство".
У той же час, Законом України від 30.06.1999 № 784-ХІV "Про внесення змін до Закону України "Про банкрутство" Закон України "Про банкрутство" було викладено в редакції Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом".
7. Пунктом 16.3 статті 16 розділу IV проекту Закону передбачено, що Уповноважений орган забезпечує відновлення цивільної дієздатності та надає тимчасову фінансову підтримку (рефінансування) кредитній спілці, платоспроможність якої відновлюється, у визначених ним обсягах, та на визначених ним умовах, на підставі поданої спілкою заяви та оцінки пов'язаних ризиків.
Разом з тим, статтею 36 Цивільного кодексу України обмеження цивільної дієздатності стосується фізичних осіб.
8. Статтею 16 розділу IV проекту Закону передбачено відновлення платоспроможності кредитної спілки.
Водночас, пунктом 6 частини першої статті 40 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" передбачено затвердження плану відновлення фінансової стабільності фінансової установи як захід впливу, який може застосовуватись Нацкомфінпослуг.
У свою чергу, пунктом 23.1 статті 23 розділу VI проекту Закону передбачені заходи впливу, які може застосовувати Уповноважений орган.
Такі положення проекту Закону фактично суперечать законам України "Про кредитні спілки", "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", "Про ліцензування видів господарської діяльності", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та призводить до дублювання функцій уповноважених органів -Нацкомфінпослуг та постійно діючої Комісії з Питань Відновлення Платоспроможності або Ліквідації Кредитних Спілок.
При цьому проектом Закону не передбачено внесення відповідних змін до Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" і Закону України "Про кредитні спілки" та не узгоджено повноваження уповноваженого органу з регулювання ринків фінансових послуг з повноваженнями Уповноваженого органу, зазначеного у проекті Закону.
9. Разом із тим слід зазначити, що питання, на врегулювання яких спрямований проект Закону, вже врегульовані проектом Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо державного регулювання ринків фінансових послуг" (реєстраційний № 8415 від 25.05.2018), яким передбачено ефективний механізм відновлення платоспроможності небанківської фінансової установи або виведення з ринку та ліквідації неплатоспроможної небанківської фінансової установи з максимальним дотриманням прав та інтересів споживачів фінансових послуг та проектом Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності кредитних спілок" (реєстраційний № 9078 від 13.09.2018), який враховує положення Директиви 2013/36/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 26 червня 2013 року про доступ до діяльності кредитних установ та пруденційний нагляд по відношенню до кредитних установ та інвестиційних фірм, що вносить зміни до Директиви 2002/87/ЄС і припиняє дію Директиви 2006/48/ЄС та 2006/49/ЄС, а також основні завдання Комплексної програми розвитку фінансового сектору України до 2020 року, затвердженої постановою Правління Національного банку України від 18.06.2015 № 391, рішенням НКЦПФР від 30.06.2015 № 931, розпорядженням НацкомфІнпослуг від 11.06.2015 № 1367.
Узагальнюючий висновок
Враховуючи вищевикладене, НацкомфІнпослуг не підтримує прийняття проекту Закону України "Про відновлення платоспроможності або ліквідацію кредитних спілок України" (реєстраційний № 9268 від 07.11.2018) у запропонованій редакції, оскільки проект Закону потребує суттєвого доопрацювання.
| Директор департаменту державного регулювання та методології нагляду на ринках фінансових послуг | Н. Лех |
(Текст взято з сайту Нацкомфінпослуг України http://nfp.gov.ua)
