Про узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ

За наявності такої ухвали повторне звернення того ж позивача до суду з тотожними вимогами до того самого відповідача і з тих самих підстав відповідно до частини третьої статті 157 КАС України не допускається.

У разі невиконання умов примирення однією зі сторін суд поновлює провадження у справі за клопотанням іншої сторони. З дня поновлення провадження у справі перебіг процесуальних строків продовжується. Провадження у справі продовжується зі стадії, на якій його було зупинено.

Крім того, суд може запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати додаткові докази у строк, встановлений судом (стаття 114 КАС України).

Об'єднання позовних вимог - це поєднання двох і більше однорідних за позовами одного й того ж позивача до того ж відповідача чи до різних відповідачів або за позовними заявами різних позивачів до одного й того самого відповідача, що підсудні одному адміністративному суду, в одне провадження. Об'єднання позовних вимог сприяє досягненню процесуальної економії та перешкоджає ухваленню судом різних рішень у подібних справах.

Підставами для об'єднання адміністративних справ може бути:

1) наявність однорідних позовних вимог у позовних заявах одного й того ж позивача до того ж відповідача чи до різних відповідачів;

2) наявність однорідних позовних вимог за позовними заявами різних позивачів до одного й того самого відповідача.

Якщо позовні вимоги, що належить об'єднати, перебувають у провадженні одного суду, то об'єднання здійснюється за його ухвалою, якщо ж у провадженні різних складів суду - тоді кожен склад суду (суддя, що здійснює підготовку справи до судового розгляду) повинен постановити ухвалу про об'єднання позовних вимог: один з них у цій ухвалі передає свою справу до провадження іншого складу суду, а інший склад суду бере справу з об'єднаними позовними вимогами до свого провадження.

Суд може роз'єднати позовні вимоги, що поєднані в одне провадження, у самостійні провадження, коли спільний розгляд поєднаних позовних вимог ускладнює чи сповільнює вирішення справи. Найчастіше необхідність роз'єднати позовні вимоги у самостійні провадження може виникнути при множинності сторін - коли на стороні позивача та/або відповідача діють декілька суб'єктів.

Відповідно до підпункту 2.3.30 пункту 2.3 Положення про автоматизовану систему документообігу суду , затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30 (у редакції рішення Ради суддів України від 02 квітня 2015 року № 25) у разі роз'єднання (виділення) судових справ виділена в окреме провадження судова справа не підлягає автоматизованому розподілу, реєструється як така, що надійшла вперше, та передається судді, яким ухвалено рішення про роз'єднання кількох поєднаних в одному провадженні вимог у самостійні провадження чи виділення в окреме провадження.

Ухвали про об'єднання та/або роз'єднання позовних вимог в адміністративній справі викладаються окремими документами із врахуванням загальних вимог до ухвал суду, встановлених статтею 165 КАС України, та не можуть бути оскаржені окремо від постанови суду у справі.

Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

Згідно зі статтею 117 КАС України підставами забезпечення позову є:

- очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі;

- неможливість захисту прав, свобод та інтересів без вжиття таких заходів. Неможливість захисту прав може мати місце, зокрема, у разі знищення предмету спору, відчуження його іншим особам;

- якщо для відновлення прав необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. Зокрема, необхідно буде звертатися до суду, визнавати недійсними договори чи рішення, вилучати майно тощо;

- очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень. Рішення, дії чи бездіяльність мають очевидні ознаки протиправності, якщо вони істотно суперечать чинному законодавству.

Незважаючи на те, що стаття 117 КАС України знаходиться у главі про підготовче провадження, ухвала про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову може бути постановлена судом першої інстанції до ухвалення кінцевого рішення та вирішення справи по суті, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції до вирішення справи в апеляційному порядку. Разом із тим забезпечення адміністративного позову в касаційному провадженні не передбачено, оскільки вжиття заходів забезпечення адміністративного позову неможливе без оцінки доказів та попереднього встановлення обставин.

Адміністративне судочинство передбачає два способи забезпечення позову (перелік є вичерпним):

- зупинення дії оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються;

- заборона вчинення певних дій (застосовується до невизначеного кола осіб).

Так, Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 27 січня 2015 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2015 року (справа № 826/1072/15), задовольнив клопотання позивача в частині та зупинив дію вимог Харківської митниці Державної фіскальної служби України про сплату належної суми митних платежів за гарантіями № 1, 2, 3 від 13 січня 2015 року та заборонив посадовим особам Харківської митниці Державної фіскальної служби України та Державній фіскальній службі України вчиняти будь-які дії, які будуть направлені на припинення приймання від гаранта митними органами України (органами доходів і зборів України) фінансових гарантій до моменту прийняття остаточного судового рішення за позовними вимогами ПТ "Велта П. М. С. Г. "Гарант-Сервіс". Суд дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, для відновлення яких необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Разом із тим, як свідчить аналіз судової практики, здебільшого суди відмовляють у задоволені клопотання про вжиття заходів забезпечення позову, зазначаючи, що не встановлено підстав, які б свідчили про очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або унеможливили б захист цих прав, свобод та інтересів без вжиття заходів забезпечення позову чи утруднювали б відновлення таких. Крім того, висновки щодо очевидності ознак протиправності дій та/чи бездіяльності відповідачів можуть бути зроблені лише на підставі дослідження поданих сторонами доказів у справі у судовому засіданні (справи № 820/15101/14, № 813/48/14).

Водночас спостерігаються випадки безпідставного застосування забезпечення адміністративного позову або фактичне вирішення спірної поведінки суб'єкта правовідносин шляхом прийняття рішення про забезпечення адміністративного позову. Зокрема, поза увагою судів першої інстанції залишалося те, що забезпеченню адміністративний позов підлягає лише за умови, якщо захист прав та інтересів осіб буде ускладнено або унеможливлено до прийняття рішення по суті позовних вимог.

Прикладом зазначеного є справа № 129/2130/14-а за позовом гр. П. до Носовецької сільської ради Гайсинського району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення позачергової 36-ї сесії шостого скликання Носовецької сільської ради Гайсинського району Вінницької області від 11 липня 2014 року про дострокове припинення повноважень Носовецького сільського голови.

Постановляючи ухвалу від 04 серпня 2014 року і вирішуючи питання відносно забезпечення позову, Гайсинський районний суд Вінницької області дійшов висновку про те, що невжиття заходів забезпечення позову може утруднити або зробити неможливим виконання рішення суду, тому необхідно забезпечити позов шляхом зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень та заборони секретарю Носовецької сільської ради Гайсинського району звертатися до Верховної Ради України з клопотанням про проведення дострокових виборів Носовецького сільського голови.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 17 вересня 2014 року зазначену ухвалу суду першої інстанції скасував та постановив нову ухвалу, якою в задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову відмовив виходячи з того, що позивачем не обґрунтовано існування заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам, заявлене клопотання базується виключно на його припущеннях, суд дійшов висновку про безпідставність та необґрунтованість цього клопотання.

Як досліджено з матеріалів справи, ні позивач, ні суд першої інстанції жодним чином не доводять, у чому саме полягає можлива протиправність дій відповідачів.

Більше того, суд першої інстанції, задовольняючи заяву про забезпечення позову, фактично вирішив спір по суті, що є неприпустимим -21.

Відповідно до абзацу другого пункту 17 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача у справі, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення суб'єкта владних повноважень.

Як приклад можна навести таку справу.

Задовольняючи клопотання про забезпечення позову, Рівненський окружний адміністративний суд виходив з того, що клопотання є належним чином обґрунтованим та існують очевидні ознаки протиправності наказу Державної податкової інспекції у м. Рівному ГУ Міндоходів у Рівненській області про проведення перевірки від 10 червня 2014 року № 439.

Однак, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, Житомирський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що позивачем не доведені та документально не підтверджені обставини, які б свідчили, що невжиття заходів забезпечення позову завдасть значної шкоди майновому стану заявника або в подальшому унеможливить захист його інтересів.

Видання керівником податкового органу наказу про проведення перевірки не створює небезпеки інтересам відповідного платника податків, оскільки сам собою факт проведення перевірки не може безпосередньо заподіяти майнову чи іншу шкоду особі, не призводить до настання невідворотних негативних наслідків.

Крім того, обраний та запропонований заявником захід забезпечення позову фактично вирішуватиме порушений спір по суті, що суперечить меті застосування правового інституту забезпечення позову -22.

З урахуванням наведеного у судів зазвичай немає підстав для вжиття заходів забезпечення позову у вигляді заборони вчинення дій щодо проведення відповідної перевірки платника податків. Водночас, у разі очевидної наявності ознак протиправності наказу про призначення позапланової перевірки, адміністративні суди не позбавлені на підставі частини четвертої статті 117 КАС України права вжити заходів забезпечення позову у вигляді заборони вчиняти певні дії, а саме: заборонити до вирішення спору по суті проведення відповідної перевірки (інформаційний лист ВАС України від 24 грудня 2010 року № 1844/11/13-10).

За інформацією судів, у випадках зупинення дії або рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржувалися, ухвала суду негайно надсилалася до суб'єкта владних повноважень, що прийняв рішення, як обов'язкова для виконання. В інших випадках виконання ухвал про забезпечення позову (шляхом заборони вчиняти певні дії) здійснювалось у порядку виконання судових рішень, який регулюється главою 5 Закону України "Про виконавче провадження" .

Ухвали з питань забезпечення адміністративного позову можуть бути оскаржені, однак лише в апеляційному порядку. Оскільки вони не перешкоджають подальшому провадженню у справі, їх не можна оскаржувати у касаційному порядку.

У разі апеляційного оскарження ухвали з питань забезпечення адміністративного позову суд, який розглядає справу, направляє до адміністративного суду апеляційної інстанції засвідчені копії матеріалів справи, щоб мати можливість продовжувати її розгляд.

Як свідчить аналіз судової практики, керуючись статтею 121 КАС України за наслідками підготовчого провадження, суд у порядку письмового провадження або в судовому засіданні постановляє ухвалу про:

1) залишення позовної заяви без розгляду;

2) зупинення провадження у справі;

3) закриття провадження у справі;

4) закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду.

В ухвалах про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду суди зазначають, які підготовчі дії проведені, і встановлюються дата, час та місце розгляду справи. Також вирішується питання про склад осіб, які беруть участь у справі і підлягають виклику в судове засідання чи повідомленню про нього.

Якщо під час підготовчого провадження відповідач визнав позов, суд може прийняти постанову про задоволення адміністративного позову.

За наявності підстав, визначених статтею 156 КАС України, суддя, який відкрив провадження в адміністративній справі та здійснював підготовче провадження, зупиняє провадження в адміністративній справі. Цією ухвалою підготовче провадження не закінчується: у разі поновлення провадження у справі її проходження у суді першої інстанції продовжиться з цієї ж стадії.

Якщо в ході підготовчого провадження суд встановить, що провадження у справі відкрито за позовною заявою, поданою з пропущенням установленого законом строку звернення до адміністративного суду, або викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, позовна заява залишається без розгляду.

Установлення та дотримання процесуальних строків є однією з умов здійснення ефективного судового адміністративного процесу, вирішення спору по суті, уникнення фактів затягування розгляду справи адміністративної юрисдикції та зрештою підвищення довіри до судової гілки влади, її спроможності здійснювати захист прав і свобод громадян, прав та законних інтересів юридичних осіб.

Належний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин неможливий без дотримання встановлених законом строків на відповідну процесуальну дію, зокрема строків розгляду та вирішення адміністративних справ.

Відповідно до частини першої статті 122 КАС України адміністративна справа повинна бути розглянута і вирішена судом протягом розумного строку, але не більше місяця з дня відкриття провадження у справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Справи щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби розглядаються та вирішуються протягом розумного строку, але не більше двадцяти днів з дня відкриття провадження у справі.

Пунктом 11 частини першої статті 3 КАС України розумний строк визначено як найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах.

Розумний строк не може бути чітко обмежений, проте для оцінки того, чи був цей термін у вказаних обставинах перевищений чи ні, необхідно опиратися на відповідні критерії, серед яких слід виділити насамперед складність адміністративних справ.

Аналізуючи судову практику в контексті досліджуваного питання, слід зазначити, що основними причинами порушення встановлених законом строків розгляду адміністративних справ є насамперед наявність обставин, які виникають внаслідок дій та/або бездіяльності сторін - учасників судового процесу.

Проте на практиці забезпечити розгляд і вирішення справи в місячний строк часто виявляється досить складно. Це можливо лише у разі повного та своєчасного виконання усіма учасниками процесу своїх процесуальних обов'язків, зокрема забезпечення явки до суду, подання належних та допустимих доказів, відсутності перешкод у здійсненні судочинства. Тому більшість адміністративних справ вирішуються за межами встановлених законом строків.

(ст. 155 - 157 КАС УКРАЇНИ)

Cтаття 155 КАС України визначає підстави та порядок залишення позовної заяви без розгляду, а також правові наслідки цієї процесуальної дії для позивача.

Більшість підстав для залишення позовної заяви без розгляду повторюють підстави для повернення позовної заяви (частина третя статті 108 КАС України), але якщо позовну заяву може бути повернуто лише на етапі вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі, то суд може залишити позовну заяву без розгляду у будь-який час провадження в суді будь-якої інстанції після його відкриття, якщо будуть виявлені відповідні підстави.

Статтею 155 КАС України визначено вичерпний перелік підстав залишення позовної заяви без розгляду, але, поряд із цим, частиною п'ятою статті 179 Кодексу передбачені й інші випадки залишення без розгляду позовних заяв у виборчих спорах.

Про залишення позовної заяви без розгляду суд постановляє ухвалу у вигляді окремого документа, яка ухвалюється в нарадчій кімнаті. В ухвалі обов'язково зазначаються мотиви, які підтверджують висновки суду про залишення позовної заяви без розгляду.

Аналіз судової практики щодо застосування судами приписів глави 4 КАС України свідчить, що при залишенні позовної заяви без розгляду на підставі статті 155 КАС України у судів виникали певні проблеми і вони припускалися помилок.

Так, у справі № 417/40/13-а Марківський районний суд Луганської області ухвалою від 25 квітня 2014 року залишив без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 155 КАС України адміністративний позов гр. З. до головного лікаря Марківського районного територіального медичного об'єднання, лікаря-психіатра Марківського районного територіального медичного об'єднання, третя особа - гр. З. про визнання дій неправомірними щодо відправлення на примусове лікування до Сватівської обласної психіатричної лікарні. Підставою для постановлення такої ухвали суду першої інстанції стало те, що під час судового розгляду справи було встановлено, що згідно з рішенням Сватівського районного суду Луганської області від 24 лютого 2014 року, яке залишено без змін ухвалою апеляційного суду Луганської області від 07 квітня 2014 року, гр. З. було визнано недієздатним, а тому суд дійшов висновку, що позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Натомість Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалу суду першої інстанції скасував, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду, з огляду на таке.

Фізична особа визнається недієздатною з моменту набрання законної сили рішенням суду про це (частина перша статті 40 Цивільного кодексу України ). На його виконання недієздатній особі призначається опікун, який може звернутися в суд на захист прав такої особи.

З аналізу зазначених норм вбачається, що позовна заява залишається без розгляду, якщо вона подана недієздатною особою. Проте відповідно до пункту 2 частини першої статті 156 КАС України суд зупиняє провадження у справі в разі необхідності призначення або заміни законного представника сторони чи третьої особи - до вступу у справу законного представника.

Як вбачається з матеріалів справи, позов позивачем було подано 03 жовтня 2013 року, тобто до визнання цієї особи недієздатною.

Колегія суддів зауважила на тому, що при визнанні особи недієздатною (втраті дієздатності) під час провадження у справі настають інші процесуально-правові наслідки.

Тому залишення заяви без розгляду на цій підставі може мати місце лише в тих випадках, якщо дієздатність позивача втрачена ще до порушення процесу і провадження у справі відкрито помилково, оскільки суддя в такому випадку повинен був повернути позовну заяву. У тих випадках, коли сторона визнана недієздатною уже під час розгляду справи, а провадження у справі було відкрито правомірно, суд зобов'язаний зупинити провадження у справі до вступу в справу законного представника недієздатної особи.

Позовні заяви залишались судами без розгляду і тоді, коли позовна заява була підписана не позивачем, а невстановленою особою або особою, яка не була на це уповноважена, зокрема заступниками керівників, виконуючими обов'язки, які не подали до суду доказів, які б свідчили про їх статус та повноваження підписувати позовну заяву.

Черкаський окружний адміністративний суду ухвалою від 28 квітня 2014 року позовні вимоги залишив без розгляду на тій підставі, що позовна заява від імені прокуратури підписана заступником прокурора Черкаської області О. Шмаковим, який на час звернення в суд був звільнений із займаної посади за власним бажанням у зв'язку з виходом на пенсію відповідно до наказу в. о. Генерального прокурора України О. Махніцього від 28 березня 2014 року № 448 к.

Колегія суддів погодилася з висновком суду першої інстанції, що позовну заяву від імені позивача подано особою, яка не мала повноважень на ведення справи, і така позовна заява в силу вимог пункту 2 частини першої статті 155 КАС України підлягає залишенню без розгляду, зважаючи на таке.

Роздiл 9.3 Інструкції з діловодства в органах прокуратури України регулює питання датування службових документів. Так, на підставі підпункту 9.3.1 Інструкції датою документа є дата його підписання або затвердження; для документа, що приймається колегіальним органом, - дата його прийняття; для протоколу - дата засідання (ухвалення рішення); для спільних документів - остання дата їх підписання.

Реєстрація позову як вихідного документа вчинена 31 березня 2014 року № 05/3-428вих-14, що є наступним робочим днем після звільнення вищевказаної посадової особи. Підсумовуючи викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні -23.

Аналіз судової практики у справах, в яких залишено без розгляду позовну заяву, у разі, коли позивач повторно не прибув у попереднє судове засідання чи у судове засідання без поважних причин, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності, свідчить про наявність помилок, що стали підставою для скасування судових рішень.

Так, відповідно до пункту 4 частини першої статті 155 КАС України позовна заява залишається без розгляду, якщо позивач повторно не прибув у попереднє судове засідання чи у судове засідання без поважних причин, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності. Вказані приписи кореспондуються з приписами частини третьої статті 128 КАС України.

При застосуванні вказаних процесуальних норм права, суди враховували таке. Відповідно до частини другої статті 122 КАС України судовий розгляд адміністративної справи здійснюється в судовому засіданні з викликом осіб, які беруть участь у справі, після закінчення підготовчого провадження.

Згідно зі статтею 33 КАС України судовий виклик або судове повідомлення осіб, які беруть участь у справі, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів здійснюється рекомендованою кореспонденцією (листом, телеграмою), кур'єром із зворотною розпискою за адресами, вказаними цими особами, або шляхом надсилання тексту повістки, складеного відповідно до статті 34 цього Кодексу факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), електронною поштою, телефонограмою, опублікування у друкованому засобі масової інформації.

Повідомлення шляхом надсилання тексту повістки здійснюється за тими самими правилами, що і повідомлення шляхом надсилання повістки, крім випадків, установлених КАС України.

Як свідчить судова практика, приймаючи рішення про залишення позовної заяви без розгляду, суди першої інстанції в окремих випадках не з'ясовували всіх обставин адміністративної справи, що призвело до порушення ними норм процесуального права.

Аналіз практики показав, що залишаючи позовні заяви без розгляду на підставі пункту 4 частини першої статті 155 КАС України, деякі суди встановлювали як підставу для залишення позову без розгляду неприбуття позивача вдруге поспіль (тобто підряд два засідання), а якщо позивач не з'являвся в судове засідання через раз, то вважали, що підстави для залишення позову без розгляду відсутні.

Зазначена підстава залишення позовної заяви без розгляду кореспондується з положеннями частини третьої статті 128 КАС України.

При залишенні позовної заяви без розгляду з вказаної підстави судам варто враховувати:

1) чи належним чином та у строк, установлений Кодексом, отримував позивач повідомлення чи виклик до суду;

2) чи з поважних причин позивач повторно не прибув у попереднє судове засідання чи в судове засідання;

3) чи відсутнє повідомлення від позивача про причини неприбуття;

4) чи не надходила заява про розгляд справи за відсутності позивача.

За змістом процесуального закону поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що оскаржує судове рішення, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами, для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами.

Чинне законодавство містить норми, які регламентують порядок надсилання та повідомлення учасників судового процесу про дату, час та місце розгляду справи.

Статтею 38 КАС України унормовано виклики шляхом надсилання тексту повістки електронною поштою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), телефонограмою.

Власне за правилами частини першої зазначеної норми суб'єкту владних повноважень текст повістки надсилається електронною поштою (факсимільним повідомленням) на адресу електронної пошти або на номер факсу (телефаксу), які містяться у Єдиній базі даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб'єктів владних повноважень. Суб'єкт владних повноважень повинен за допомогою електронної пошти (факсу, телефону) негайно підтвердити суду про отримання тексту повістки. Текст такого підтвердження роздруковується, а телефонне підтвердження записується відповідним працівником апарату суду і приєднується секретарем судового засідання до справи. Таке підтвердження є достатнім доказом належності повідомлення суб'єкта владних повноважень про дату, час і місце судового розгляду. Якщо протягом двох робочих днів з дня направлення тексту повістки підтвердження від суб'єкта владних повноважень не надійшло, секретар судового засідання складає про це довідку, що приєднується до справи і є достатнім доказом належності повідомлення суб'єкта владних повноважень про дату, час і місце судового розгляду.

Порядок частини першої цієї статті може бути застосовано також щодо особи, яка бере участь у справі, незалежно від того, чи є вона суб'єктом владних повноважень, у разі, якщо вона зазначила адресу своєї електронної пошти (номер факсу, телефаксу) і не висловила заперечень проти її використання для одержання текстів судових рішень та інших документів.

Як приклад можна навести справу № 671/2770/13-а за адміністративним позовом гр. А. до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12 березня 2014 року скасував ухвалу Волочиського районного суду Хмельницької області від 20 січня 2014 року, якою залишено без розгляду позовну заяву відповідно до пункту 4 частини першої статті 155 КАС України внаслідок повторного неприбуття позивача у судове засідання, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що факт складення помічником судді та секретарем судового засідання телефонограм про повідомлення позивача про розгляд справи не є доказом належного повідомлення позивача про розгляд справи у розумінні частин першої, другої статті 38 КАС України. Таким чином, у матеріалах справи відсутні докази, що підтверджують отримання позивачем тексту повісток -24.

Іншим прикладом є справа № 2а/2470/2139/12, у якій Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 04 червня 2014 року залишив без змін ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 12 березня 2014 року, якою залишено без розгляду адміністративний позов гр. Р. до Шевченківського відділу ДВС Чернівецького міського управління юстиції, Управління державної казначейської служби України у м. Чернівцях про визнання неправомірними дій та скасування постанов.

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, залишаючи без розгляду позов на підставі пункту 4 частини першої статті 155 КАС України, зазначив, що гр. П. як уповноважений представник позивача була повідомлена відповідно до статті 38 КАС України про дату, час та місце судового засідання. Згідно з довіреністю, посвідченою 30 листопада 2012 року, зареєстрованою у реєстрі, гр. Р. уповноважив гр. П. на представництво його інтересів у судових органах України будь-якої юрисдикції. Крім того, як передбачено положеннями частини десятої статті 35 КАС України, вручення повістки представникові особи, яка бере участь у справі, вважається також врученням повістки і цій особі.

У деяких місцевих адміністративних судах сторін про час та місце розгляду справи повідомляють SMS-повістками. Так, у разі повторного неприбуття позивача та ненадходження заяв про розгляд справи за його відсутністю суди першої інстанції залишають позовні заяви без розгляду відповідно до пункту 4 частини першої статті 155 КАС України.

Так, Одеський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, зазначив, що відповідно до частини другої статті 38 КАС України, порядок частини першої статті 38 КАС України може бути застосовано також до особи, яка бере участь у справі, незалежно від того, чи є вона суб'єктом владних повноважень, у разі, якщо вона зазначила адресу своєї електронної пошти (номер факсу, телефаксу) і не висловила заперечень проти її використання для одержання текстів судових рішень та інших документів.

Відповідно до матеріалів справи суд апеляційної інстанції встановив, що позивач повідомлявся про дату, час слухання справи шляхом направляння SMS-повідомлення.

При цьому апеляційний суд вказав на те, що позивачка не надавала згоди на зміну загального порядку повідомлення, встановленого КАС України, та не обирала виклик її до суду першої інстанції замість повістки SMS-повідомленням -25.

Значна кількість ухвал, якими залишались без розгляду позови, відповідно до пункту 4 частини першої статті 155 КАС України, у зв'язку з повторною неявкою у судове засідання позивачів, скасовані через відсутність даних про належне повідомлення учасників процесу про час розгляду справи або наявність документів, які підтверджували поважність причин відсутності позивача.

Так, у справі № 806/1331/14 за позовом ТОВ "Спецгортехніка" до Коростенської об'єднаної державної податкової інспекції про визнання протиправним податкового повідомлення-рішення, Житомирський окружний адміністративний суд, залишаючи позов без розгляду, дійшов до переконання, що позивач, будучи належним чином повідомленим про час та місце розгляду справи 16 квітня та 12 травня 2014 року, повторно не з'явився в судове засідання, причини неявки не повідомив та клопотання про розгляд справи у його відсутності не подав, а тому суд, відповідно до частини третьої статті 128 КАС України, залишив позовну заяву без розгляду.

Апеляційний суд, скасовуючи судове рішення, зазначив, що в судове засідання, призначене на 16 квітня 2014 року, позивач не прибув, проте поштове відправлення з судовою повісткою до суду не повернулось, тому неявка в судове засідання 12 травня 20124 року є першою, а не повторною, що свідчить про відсутність підстав, передбачених частиною третьою статті 128 КАС України для залишення позовної заяви без розгляду.

Аналогічне порушення норм процесуального права було допущено у справах № 296/269/14-а, № 806/7287/13-а.

Також суди помилково встановлювали повторність неприбуття позивача в судове засідання.

Наприклад, у справі № 559/2369/14-а за позовом гр. Ф. до Дубенської об'єднаної державної податкової інспекції про визнання протиправною та скасування постанови про адміністративне правопорушення Дубенський міськрайонний суд Рівненської області залишив позовну заяву без розгляду через повторну неявку позивача в судове засідання без поважних причин.

Апеляційний суд, скасовуючи судове рішення, зазначив таке.

18 липня 2014 року судом відкрито провадження у справі та призначено судове засідання на 08 жовтня 2014 року. 08 жовтня 2014 року позивачем подано клопотання про відкладення розгляду справи у зв'язку з неможливістю забезпечити явку представника позивача через його відпустку.

Розгляд справи було відкладено судом на 05 листопада 2014 року.

На вказане судове засідання позивач та його представник дійсно не з'явились без поважних причин і від них не надійшло заяви про розгляд справи за їх відсутності.

Таким чином, позивач не з'явився в судове засідання, призначене на 05 листопада 2014 року, без поважних причин, вперше.

За таких обставин, суд першої інстанції при залишенні цього позову без розгляду не врахував, що обов'язковою умовою для залишення позовної заяви без розгляду повинна бути повторна неявка позивача в судове засідання без поважних причин, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності.

Указана норма визначає підстави залишення позовної заяви без розгляду та допускає, що врахування неявки позивача, яка мала місце, в попереднє судове засідання на стадії підготовчого провадження не допускається в подальшому, при аналізі наявності підстав для залишення позовної заяви без розгляду на стадії судового розгляду справи.

Тобто слід розрізняти підстави для залишення позовної заяви без розгляду на стадії підготовчого провадження і на стадії судового розгляду справи.

Таким чином, необхідно визнати правильною практику тих судів, коли неявка позивача в попереднє судове засідання не враховувалась при вирішенні питання про залишення позовної заяви без розгляду згідно з частиною третьою статті 128, пункту 4 частини першої статті 155 КАС України.

Можливість залишення позовної заяви без розгляду, у разі її подання з пропущенням строку звернення до суду, на будь-якій стадії розгляду справи передбачена пунктом 9 частини першої статті 155 КАС України, яка визначає загальний перелік підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

Строк звернення до суду згідно з вимогами частини другої статті 99 КАС України обчислювався судами з дня, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав.

Так, Луганський окружний адміністративний суд ухвалою від 24 квітня 2014 року залишив без розгляду адміністративний позов гр. О. до Управління Держземагенства у м. Сєвєродонецьку Луганської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - Сєвєродонецька міська рада Луганської області, про визнання неправомірними дій, зобов'язання вчинити певні дії.

Приймаючи вказане рішення, суд виходив з того, що позивачем пропущено строк звернення до суду, оскільки про порушення своїх прав він дізнався у 2012 році з відповіді на інформаційний запит.

Скасовуючи вказану ухвалу, Донецький апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 30 травня 2014 року зазначив, що відмовляючи у задоволенні клопотання про поновлення строку звернення до суду, суд першої інстанції обмежився висновком про ненадання позивачем доказів поважності причин пропуску такого строку, проте не надав оцінки доводам того, що про порушення своїх прав позивач дізнався саме при розгляді цивільної справи в апеляційному суді Луганської області у лютому 2014 року, тому висновок про пропуск строку звернення до суду є передчасним та таким, що зроблений без належної оцінки обставин справи -26.

З наведеного прикладу вбачається, що судом першої інстанції при вирішенні питання про застосування наслідків пропущення строків звернення до суду бралися до уваги обставини, коли фактично особа могла дізнатися про порушення своїх прав.

Характерними помилками при постановленні ухвал про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до суду було:

- нез'ясування чи неправильне визначення судом моменту, з якого особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (справи № 802/968/14-а, № 2а/0270/4371/12);

- неврахування обставин, на які посилався позивач, обґрунтовуючи поважність пропуску строку звернення до суду або відсутність спростування доводів позивача про наявність поважних причин пропуску строку (справи № 802/656/14-а, № 802/1162/14-а).

Вирішуючи питання про залишення позовної заяви без розгляду, суд заслуховує думку осіб, які беруть участь у справі та присутні в судовому засіданні.

Особа, позовна заява якої залишена без розгляду, після усунення підстав, з яких заява була залишена без розгляду, має право звернутися до адміністративного суду в загальному порядку. Тобто залишення позовної заяви без розгляду лише у випадках, передбачених статтею 155 КАС України, не є закінченням вирішення спору, а лише одним зі способів закінчення розгляду справи. При цьому слід пам'ятати, що залишення позовної заяви без розгляду з підстав, передбачених частиною п'ятою статті 179 Кодексу у виборчих спорах, є закінченням вирішення спору.

Зупинення провадження в справі спрямоване на те, щоб обставини, що об'єктивно перешкоджають здійсненню адміністративного судочинства у певній справі і мають об'єктивний характер, не вважалися такими, що тягнуть за собою порушення строків розгляду справи, встановлених КАС України.

У суді першої інстанції провадження у справі може бути зупинено на будь-якому етапі від моменту відкриття провадження у справі до ухвалення судового рішення.

Про зупинення провадження в адміністративній справі суд постановляє ухвалу в нарадчій кімнаті. Ухвала про зупинення провадження в адміністративній справі викладається окремим документом (пункт 14 частини четвертої статті 160 КАС України) і складається з урахуванням загальних вимог до ухвали суду, встановлених статтею 165 КАС України, із зазначенням конкретної підстави для її постановлення.

Частиною першою статті 156 КАС України встановлено випадки обов'язкового зупинення провадження у справі в разі:

1) смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою особи, яка була стороною у справі, якщо спірні правовідносини допускають правонаступництво, а також ліквідації органу, злиття, приєднання, поділу, перетворення юридичної особи, які були стороною у справі, - до встановлення правонаступника;

2) необхідності призначення або заміни законного представника сторони чи третьої особи - до вступу у справу законного представника;

3) неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі;

4) звернення обох сторін з клопотанням про надання їм часу для примирення - до закінчення строку, про який сторони заявили у клопотанні;

5) звернення із судовим дорученням про надання правової допомоги до іноземного суду або іншого компетентного органу іноземної держави - до надходження відповіді на доручення.

Частиною другою статті 156 КАС України встановлено випадки, коли суд має право зупинити провадження у справі в разі:

1) захворювання особи, яка бере участь у справі, підтвердженого медичною довідкою, що перешкоджає прибуттю до суду, якщо її особиста участь буде визнана судом обов'язковою, - до її одужання;

2) знаходження особи, яка бере участь у справі, у відрядженні, якщо її особиста участь буде визнана судом обов'язковою, - до повернення з відрядження;

3) призначення судом експертизи - до одержання її результатів;

4) наявності інших причин за обґрунтованим клопотанням сторони або третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, - до терміну, встановленого судом.

Під час застосування положень статті 156 КАС України, які слугували підставою для звернення сторін з апеляційними скаргами до суду апеляційної інстанції, судом першої інстанції (справа № 802/4438/13-а, № 802/4537/13-а, № 802/1040/13-а) клопотання сторін про зупинення провадження у справі на підставі пункту 3 частини першої статті 156 КАС України, до розгляду Вищим адміністративним судом касаційних скарг, задовольнялись частково. З огляду на з'ясовані обставини підстави для зупинення провадження у справі відповідно до пункту 3 частини першої статті 156 КАС України у суду відсутні, оскільки рішення, які переглядались у суді касаційної інстанції, згідно з частиною п'ятою статті 254 КАС України, набрали законної сили. У свою чергу суд першої інстанції дійшов висновку, що доцільно було б зупинити провадження у справі відповідно до приписів пункту 4 частини другої статті 156 КАС України, з чим погодився суд апеляційної інстанції, залишивши рішення без змін.

Таким чином, при вирішенні питання необхідності зупинення провадження у тій чи іншій справі суд повинен насамперед з'ясувати, чи можна, не перериваючи судового розгляду, у кожному конкретному випадку встановити істину у справі. Оскільки тривалість провадження у справі встановлюється з моменту відкриття провадження і до моменту закінчення розгляду справи.

Разом із тим при застосуванні зазначеної процесуальної норми суди першої інстанції припускалися помилок.

Зокрема, аналіз судових рішень дає підстави для висновку, що судді не завжди належним чином обґрунтовують процесуальні дії щодо зупинення провадження у справі. Так, ухвали про зупинення провадження до вирішення іншої справи в основному є констатувальними, а не мотивованими. При цьому не зазначається зв'язок з іншою справою, вирішення якої може вплинути на результат розгляду. В окремих випадках відсутнє і посилання на конкретну справу.

Прикладом цього є справа № 804/3703/14 за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Україна" до Криворізької південної об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління Міндоходів у Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування податкового повідомлення-рішення № 0000582201 від 25 лютого 2014 року, яким збільшено грошове зобов'язання з податку на додану вартість у сумі 6196466,25 гривень.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 06 березня 2014 року зупинив провадження в адміністративній справі № 804/15634/13-а до набрання законної сили постановою у справі № 804/15143/13-а на підставі пункту 3 частини першої статті 156 КАС України.

Однак Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 05 листопада 2014 року скасував ухвалу суду першої інстанції, з огляду на таке.

За приписами пункту 3 частини першої статті 156 КАС України, на яку посилався суд першої інстанції, суд зупиняє провадження у справі в разі неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням у іншій справі.

За приписами статті 195 КАС України судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим. При цьому законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права; обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.