Про узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ

Наступною підставою для повернення позовної заяви є те, що справа не підсудна цьому адміністративному суду (пункт 6 частини третьої статті 108 КАС України).

Підсудність в адміністративному судочинстві - це розмежування компетенції між окремими ланками системи адміністративних судів і між адміністративними судами однієї ланки щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції.

Питання адміністративної юрисдикції і підсудності адміністративних справ врегульовані главою 12 розділу II КАС України. Їх правильне тлумачення призводить до скасування судових рішень.

Відповідно до пункту 7 частини третьої статті 108 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позовну заяву з вимогою стягнення грошових коштів, яка ґрунтується на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, подано суб'єктом владних повноважень до закінчення строку, передбаченого частиною п'ятою статті 99 цього Кодексу.

Для прикладу наведемо таку справу -11.

Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва ухвалою повернув позов Управління Пенсійного фонду України у Дніпровському районі м. Києва до Товариства з обмеженою відповідальністю "Лір" про стягнення заборгованості зі сплати страхових внесків. Як вбачається з матеріалів позовної заяви, позивач просив суд стягнути з відповідача заборгованість зі сплати страхових внесків на підставі вимоги про сплату боргу № Ю-0057 від 01 серпня 2014 року. При цьому з матеріалів справи вбачається, що вказана вимога направлена на адресу відповідача рекомендованим поштовим відправленням, яке не вручено йому з незалежних від УПФУ причин та повернуто відправнику 09 вересня 2014 року. Вказана інформація також підтверджується і відомостями з офіційного сайту УДППЗ "Укрпошта" в розділі "Відстеження поштових відправлень".

Таким чином, місячний строк на оскарження вимоги про сплату боргу, передбачений частиною п'ятою статті 99 КАС України, на момент подання позову до суду не закінчився, оскільки адміністративний позов поданий до канцелярії суду 30 вересня 2014 року.

В іншій справі суддя Житомирського окружного адміністративного суду ухвалою від 25 серпня 2015 року повернув позовну заяву Житомирської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Житомирській області до фізичної особи - підприємця про стягнення податкового боргу. Як було встановлено судом, із позовною заявою Житомирська ОДПІ звернулася 19 серпня 2015 року. До позовної заяви додано податкову вимогу від 12 серпня 2015 року № 5985-25. Таким чином, Житомирська ОДПІ звернулася до суду із позовом про стягнення коштів платника податків з порушенням строку, встановленого Податковим кодексом України, та раніше строку, визначеного частиною п'ятою статті 99 КАС України -12.

Ухвали суду про залишення позовної заяви без руху та повернення позовної заяви можуть бути оскаржені. Однак це не позбавляє особу повторно звернутися до адміністративного суду у порядку, встановленому КАС України.

Відповідно до частини другої статті 5 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Частиною першою статті 99 КАС України передбачено, що адміністративний позов може бути поданий у межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншим законом.

З вимог КАС України вбачається, що суд, оцінюючи обставини, що перешкоджали особі у здійсненні права на своєчасне оскарження відповідних дій, бездіяльності та рішень органів владних повноважень (або його посадових, службових осіб) у публічно-правових відносинах, повинен виходити з оцінки та аналізу всіх наведених особою доводів.

Так, під поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини повинні бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала (частина перша статті 100 КАС України).

Згідно з частиною другою статті 100 КАС України позовна заява може бути залишена без розгляду, зокрема, на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі.

Якщо позивач пропустив строк звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом, з позовних матеріалів не вбачається достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними, то вказані обставини дають судді підставу для постановлення ухвали про залишення позовної заяви без розгляду.

Незважаючи на те, що згідно зі статтею 100 КАС України, яка є загальною, визначення підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду віднесено до компетенції суду, на стадії відкриття провадження у справі питання про залишення позовної заяви без розгляду вирішує суддя одноособово, оскільки частина п'ята статті 107 КАС України, яка є спеціальною, вирішення вказаного питання відносить до компетенції судді.

Ухвала судді про залишення позовної заяви без розгляду викладається окремим документом і складається з урахуванням загальних вимог до ухвали суду, встановлених статтею 165 КАС України. Копія такої ухвали невідкладно надсилається особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами. Водночас копія цієї позовної заяви залишається в суді. Копії доданих до позовної заяви документів також доцільно залишити у суді, щоб у разі оскарження ухвали направити їх до суду апеляційної інстанції.

Особа, яка подала позовну заяву, має право оскаржити ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду як таку, що перешкоджає провадженню в адміністративній справі.

Під час здійснення цього узагальнення виявлено, що суди не завжди правильно застосовували вказані положення Кодексу.

Так, Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 серпня 2015 року скасував ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 червня 2015 року про залишення без розгляду адміністративного позову гр. Г. до територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії у зв'язку з таким. -13

Колегія суддів зазначила, що адміністративний позов підлягає залишенню без розгляду лише в тому разі, коли суд за заявою особи, яка його подала, не знайде підстав для поновлення строку. У разі відсутності клопотання про поновлення строку звернення до адміністративного суду суддя повинен діяти в порядку, встановленому статтями 106, 108 КАС України. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 106 КАС України в позовній заяві в разі необхідності зазначається заява про поновлення строку звернення до адміністративного суду.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суддя, встановивши, що позивач пропустив строк звернення до суду з адміністративним позовом, проте не заявив клопотання про його поновлення, повинен був залишити такий адміністративний позов без руху в порядку, встановленому статтею 108 КАС України, з посиланням на те, що він оформлений без дотримання вимог пункту 5 частини першої статті 106 КАС України.

В іншій справі Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою відмовив у задоволенні апеляційної скарги та залишив без змін ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва. -14

Так, позивач просив визнати протиправними та скасувати рішення про визначення митної вартості товарів, які прийняті відповідачем 19 березня 2012 року. З матеріалів справи встановлено, що не погоджуючись з митною вартістю товару, визначеною відповідачем, позивач звернувся до Київської регіональної митниці з заявами про дозвіл на оформлення товару у вільний обіг під гарантійне зобов'язання у вигляді сплати до Державного бюджету України сум податків та зборів, згідно з митною вартістю товарів, визначеною митним органом. Відповідно до листів від 20 березня 2012 року відповідач надав згоду позивачу на випуск товарів у вільний обіг під гарантійні зобов'язання.

03 травня 2012 року товариство звернулося до митного органу з заявою (скаргою) про перегляд вищезазначених рішень про визначення митної вартості товарів. Рішенням Київської регіональної митниці, яке оформлено листом від 07 червня 2012 року, позивачу відмовлено в перегляді рішень про коригування митної вартості товарів та повідомлено про можливість оскарження рішень митного органу про визначення митної вартості товарів до суду.

Таким чином, місячний строк на звернення до суду, що передбачений Кодексом, сплинув у 2012 році, а позивач звернувся до суду з цим позовом лише 03 грудня 2014 року.

Крім того, колегія суддів апеляційної інстанції не взяла до уваги доводи, викладені в апеляційній скарзі, що в цій справі має застосовуватись 1095-денний строк на звернення до суду, оскільки норми Податкового кодексу України на спірні правовідносини не розповсюджуються, а рішення про коригування митної вартості не є податковим повідомлення-рішенням або іншим рішення контролюючого органу про нарахування грошового зобов'язання.

У тих випадках, коли позивач помилково обчислив строк звернення до суду і звернувся з проханням визнати причину пропуску строку звернення до суду поважною, суди відкривали провадження у справі, зазначаючи в ухвалі про дотримання строку звернення до суду.

Якщо з наданих доказів не вбачалося поважності причин пропуску строку, суди залишали позовну заяву без розгляду. Разом із тим траплялися випадки, коли суди залишали позовну заяву без руху з мотивів неподання доказів щодо дотримання строку звернення до суду або ж відкривали провадження і з'ясовували ці обставини в попередньому судовому засіданні. Така позиція судів відповідає принципу забезпечення права особи на доступ до судочинства.

Аналіз судової практики свідчить, що у разі підтвердження наявності поважних причин пропуску строку звернення до суду суди здебільшого однією ухвалою вирішували питання про поважність причини пропуску строку звернення до суду і про відкриття провадження у справі.

Якщо на стадії відкриття провадження питання про застосування наслідків пропуску строку звернення до суду не вирішувалося, суди, керуючись частиною другою статті 100 КАС України, вирішували це питання під час підготовчого провадження або під час судового розгляду справи з власної ініціативи або за клопотанням осіб, які беруть участь у справі.

Питання відкриття провадження є найбільш актуальним з огляду на необхідність забезпечення реалізації гарантованого Конституцією та законами України доступу особи до правосуддя, тому стаття 109 КАС України встановлює вичерпний перелік підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, який розширеному тлумаченню не підлягає.

Так, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі лише, якщо:

1) заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства;

2) у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є такі, що набрали законної сили: постанова суду; ухвала суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі; ухвала про закриття провадження в адміністративній справі; ухвала про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду (крім випадків, коли така ухвала винесена до відкриття провадження в адміністративній справі);

3) настала смерть фізичної особи чи припинено юридичну особу, які звернулися із позовною заявою або до яких пред'явлено адміністративний позов, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва.

Найпоширенішою підставою для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі є те, коли заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Водночас і найбільші труднощі на цій стадії процесу у судів виникають при визначенні судової юрисдикції.

Застосовуючи вказану підставу для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, суд фактично вказує, що він не компетентний вирішувати вимоги поданої заяви, оскільки відповідно до статті 19 Конституції України він зобов'язаний діяти в межах повноважень, встановлених законом. Зазвичай заяву не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, якщо спірні правовідносини не є публічно-правовими або у спорі відсутній суб'єкт владних повноважень, або взагалі відсутній спір, тобто розгляд справи за заявою не належить до компетенції адміністративних судів, визначеної статтею 17 з урахуванням пункту 1 частини першої статті 3, статей 4 і 21 КАС України.

Разом із тим якщо в порядку адміністративного судочинства не належить розглядати лише частину вимог позовної заяви, то суддя адміністративного суду (однією або двома ухвалами) відкриває провадження у справі у підсудній йому частині, а щодо решти вимог - відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі за такими вимогами.

На практиці питання про юрисдикцію справи (належність до компетенції адміністративних судів, визначеної статтею 17 КАС України) є досить неоднозначним. Тому здебільшого, коли на стадії відкриття провадження суди були не впевнені, в якому порядку має розглядатися справа, вони відкривали провадження і з'ясовували це в попередньому судовому засіданні за участю сторін. Якщо після відкриття провадження у справі суд доходив до висновку, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, в таких випадках провадження у справі закривалося на підставі пункту першого частини першої статті 157 КАС України.

Для правильного вирішення питання юрисдикції справи слід керуватися вимогами пункту 1 частини першої статті 3 КАС України, згідно з якими справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Для прикладу наведемо справу № 705/4160/15-а за адміністративним позовом гр. Ш. до Уманського міського відділу Управління МВС України в Черкаській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії.

Уманський міськрайонний суд Черкаської області ухвалою від 23 липня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2015 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі. Колегія суддів погодилася з таким висновком суду першої інстанції, оскільки вказана позовна заява не може розглядатись у порядку адміністративного судочинства, оскільки предметом спору є визнання протиправними дій Управління МВС України в Черкаській області щодо відмови в реєстрації досудового розслідування за відсутності в діях кримінального правопорушення та повинна розглядатись у порядку кримінального судочинства -15.

Відповідно до частини другої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.

Тобто при оскарженні рішення суб'єкта владних повноважень особа має право також заявити і вимоги про відшкодування шкоди, завданої цим рішенням. Відповідно коли у своїх позовних вимогах позивач не просить скасувати будь-яке рішення суб'єкта владних повноважень (визнати його дії чи бездіяльність неправомірною тощо), такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

До таких висновків дійшов Вищий адміністративний суд у своїй ухвалі від 20 жовтня 2015 року, якою було залишено без задоволення касаційну скаргу Львівської митниці на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2013 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2013 року у справі за позовом гр. Є. до Львівської митниці, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - Державна казначейська служба України, про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії.

Чернівецький окружний адміністративний суд постановою від 25 лютого 2013 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2013 року, адміністративний позов задовольнив частково: визнав протиправними дії митниці, які полягають у несвоєчасному поверненні зі складів митних органів транспортного засобу, який належить позивачу; визнав протиправними дії митниці, які полягають у стягненні з позивача коштів за зберігання товарів та транспортних засобів на складах митних органів; стягнув з Державного бюджету України в особі Львівської митниці на користь позивача завдану йому матеріальну шкоду; стягнув з Державного бюджету України в особі Львівської митниці на користь позивача завдану йому моральну шкоду; стягнув з Держбюджету України судовий збір та витрати на правову допомогу. У решті позовних вимог відмовив.

Колегія суддів погодилася з висновками судів попередніх інстанцій, зазначивши, що відповідно до частини другої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства

З огляду на те, що позивач, внаслідок протиправних дій відповідача, сплатив 13235,45 грн. у рахунок плати за зберігання товарів і транспортних засобів на складах митних органів за період з 19 жовтня 2009 року по 08 грудня 2009 року, вказані кошти підлягають відшкодуванню.

Оскільки, як було встановлено судами, позивачу внаслідок неправомірних дій було спричинено моральну шкоду, її часткове відшкодування (у розмірі 500,00 грн.) з урахуванням положень статті 1167 Цивільного кодексу України було правомірним -16.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України в постанові від 18 червня 2013 року у справі за позовом Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області до Чернігівського обласного військового комісаріату про визнання протиправною бездіяльності та відшкодування суми зайво виплаченої пенсії. У ній, спираючись на норми статей 2, 21 КАС України, Верховний Суд України дійшов до висновку, що адміністративними судами можуть розглядатися вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватись шкоди, завданої лише суб'єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Оскільки в цій справі відповідач у спірних відносинах не виконував функцій суб'єкта владних повноважень, а виступав організацією, установою, яка мала надати документи, необхідні для перерахунку пенсії органами, що призначають пенсії, згідно зі статтею 101 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1788-XII "Про пенсійне забезпечення" організації та установи несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну громадянам або державі внаслідок несвоєчасного оформлення або подання пенсійних документів, а також за видачу недостовірних документів, а тому справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Враховуючи вимоги частини першої статті 244-2 КАС України щодо обов'язковості такого рішення Верховного Суду України, а також зміни, внесені постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України від 14 лютого 2014 року № 2 "Про внесення змін до постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 8 "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів" (виключення п. 16.2, яким зазначена категорія спорів відносилась до юрисдикції адміністративних судів), суди повинні дотримуватися єдиної судової практики з цього питання.

Судам першої інстанції на цій стадії процесу слід додержуватися положень частини шостої статті 109 КАС України та у разі відмови у відкритті адміністративного провадження з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

При вивченні причин скасування ухвал про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі з підстав, визначених пунктом другим частини першої статті 109 КАС України, встановлено, що суди неуважно досліджують рішення, на які посилаються як на підставу того, що вже існує судове рішення з того самого спору, між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.

Так, Новосанжарський районний суд Полтавської області ухвалою від 02 липня 2014 року у справі № 542/1065/14-а відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1, зважаючи на те, що цей позов розглядався між тими ж сторонами, про той же предмет і з тих самих підстав, з якими ОСОБА_1 звертався до суду 27 червня 2014 року, у зв'язку з чим ухвалою Новосанжарського районного суду Полтавської області від 05 травня 2014 року у справі № 542/692/14-а відмовлено у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління Пенсійного фонду України в Новосанжарському районі про перерахунок та виплату пенсії по інвалідності, що настала внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Колегія суддів апеляційного суду не погодилася з такими висновками суду першої інстанції виходячи з того, що постановою Новосанжарського районного суду Полтавської області від 29 березня 2010 року у справі № 2а-811/10, залишеною без змін ухвалою апеляційного суду Полтавської області від 23 липня 2010 року, зобов'язано Управління Пенсійного фонду України в Новосанжарському районі Полтавської області з 01 січня 2010 року здійснити перерахунок призначеної ОСОБА_1 пенсії відповідно до частини четвертої статті 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" в розмірі восьми мінімальних пенсій за віком з урахуванням частини першої статті 28 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" з подальшим перерахунком у зв'язку зі зміною розміру мінімальної пенсії за віком та провести відповідні виплати; зобов'язано Управління Пенсійного фонду України в Новосанжарському районі Полтавської області з 01 січня 2010 року здійснити перерахунок призначеної ОСОБА_1 пенсії відповідно до частини першої статті 50 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" додаткової пенсії у розмірі 75 % мінімальної пенсії за віком з урахуванням частини першої статті 28 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" з подальшим перерахунком у зв'язку зі зміною розміру мінімальної пенсії за віком та провести відповідні виплати.

02 червня 2014 року ОСОБА_1 звернувся до Управління Пенсійного фонду України Новосанжарського району Полтавської області із заявою нарахувати та виплатити, згідно зі статтями 50, 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" , державну пенсію як постраждалому від Чорнобильської катастрофи 1-ої категорії інваліду II групи у розмірі не нижче 8 мінімальних пенсії за віком, визначеної на рівні прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, та додаткову пенсію за шкоду, заподіяну здоров'ю, у розмірі 75 процентів мінімальної пенсії за віком починаючи з 01 січня 2014 року та провести відповідні виплати.

На вказане звернення ОСОБА_1 отримав відповідь Управління Пенсійного фонду України Новосанжарського району Полтавської області від 17 червня 2014 року № 1042/03, в якому зазначено, що розмір пенсії з 01 січня 2014 року визначається постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року № 1210 "Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".

Колегія суддів апеляційного суду зазначила, що в матеріалах справи відсутні копії судових рішень, на які посилається суд першої інстанції.

Разом із тим суд апеляційної інстанції зазначив, що в цьому випадку відсутній спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, оскільки позивач оскаржує дії відповідача щодо відмови провести починаючи з 01 січня 2014 року нарахування та виплату відповідно до статей 50, 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" державної пенсії у розмірі не нижче 8 мінімальних пенсії за віком та додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю, у розмірі 75 процентів мінімальної пенсії за віком, а тому спірні правовідносини між позивачем та відповідачем виникли у 2014 році, вже після прийняття рішення апеляційним судом Полтавської області -17.

В іншій справі скасовано ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року, якою відмовлено у відкритті провадження за позовом ОСОБА_3 до Міністра оборони України Лебедєва Павла Валентиновича про визнання протиправною бездіяльності стосовно невиконання розпорядження у формі рішення № 678/з від 16 лютого 1999 року, зобов'язання виконати розпорядження у формі рішення № 678/з від 16 лютого 1999 року про закупівлю квартири -18.

Постановляючи ухвалу, суд першої інстанції зазначив, що ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 лютого 2009 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2010 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі № 2а-1549/09/2670 за позовом ОСОБА_3 до Міністерства оборони України про зобов'язання виконати рішення та забезпечити житлом на підставі пункту 1 частини першої статті 109 КАС України. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 червня 2011 року касаційну скаргу ОСОБА_3 на вказані вище судові рішення залишив без розгляду.

Проте Київський апеляційний адміністративний суд звернув увагу на те, що в адміністративній справі № 2а-1549/09/2670 відповідачем є Міністерство оборони України, а у справі, яка розглядається, - Міністр оборони України Лебедєв Павло Валентинович.

Таким чином, колегія суддів не погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що вказані позови є тотожними, зокрема, що справи стосуються спору між тими самими сторонами.

Пункт 3 частини першої статті 109 КАС України є підставою для відмови у відкритті провадження у справі, якщо факт настання смерті фізичної особи чи припинення юридичної особи, які звернулись із позовною заявою або до яких пред'явлено адміністративний позов, виявлено до постановлення ухвали про відкриття провадження. Оскільки цей строк є незначним, ця підстава відмови у відкритті провадження застосовується вкрай рідко, оскільки належне встановлення таких обставин протягом стислого періоду часу є неможливим.

Цю підставу не може бути застосовано у разі смерті посадової чи службової особи - суб'єкта владних повноважень або ліквідації органу - суб'єкта владних повноважень зі статусом юридичної особи, оскільки у цих випадках зазвичай існують правонаступники.

Прикладом помилкового застосування вказаної норми є ухвала Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2014 року у справі, яка скасована ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2014 року про відмову у відкритті провадження у справі.

У цій справі суд першої інстанції виходив з того, що позивач звернувся до суду з позовом до фізичної особи - підприємця, діяльність якої вже припинена, про що внесено відповідний запис до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.

Проте колегія суддів апеляційного суду не погодилась з висновками суду першої інстанції, вказавши на те, що останній не був позбавлений можливості вирішити питання про заміну відповідача з ФОП Борченко О.А. на фізичну особу Борченко О.А.

Крім того, колегія суддів зазначила, що питання стягнення податкового боргу з фізичної особи, яка припинила підприємницьку діяльність, врегульоване Порядком обліку платників податків і зборів, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 09 грудня 2011 року № 1588 (у редакції наказу Міністерства фінансів України від 22 квітня 2014 року № 462), зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 14 травня 2014 року за № 503/25280, положеннями підпункту 6 пункту 11.32 якого передбачено, що після державної реєстрації припинення підприємницької діяльності фізична особа продовжує обліковуватись у контролюючих органах як фізична особа - платник податків, яка отримувала доходи від провадження підприємницької діяльності. Така фізична особа має забезпечити остаточні розрахунки з податків від провадження підприємницької діяльності, в установлені строки подати відповідному контролюючому органу річну податкову декларацію за звітний рік, у якому проведено державну реєстрацію припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що вказане вище не є підставою для відмови у відкритті провадження у справі за позовом податкового органу про стягнення податкового боргу -19.

У цілому ж, як показує судова практика, суди першої інстанції дотримуються норм процесуального права при застосуванні положень статті 109 КАС України під час розгляду ними адміністративних справ.

Згідно зі статтею 107 КАС України суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі.

Відповідно до частини третьої статті 107 КАС України якщо відповідачем у позовній заяві, щодо якої відсутні підстави для її повернення, залишення без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі, вказана фізична особа, яка не має статусу підприємця, суддя не пізніше двох днів з дня надходження позовної заяви до суду звертається до відповідного органу реєстрації місця перебування та місця проживання особи щодо надання інформації про зареєстроване місце проживання (перебування) такої фізичної особи.

Інформація про місце проживання (перебування) фізичної особи повинна бути надана протягом трьох днів з дня отримання відповідним органом реєстрації місця проживання та перебування особи відповідного звернення суду.

У разі якщо отримана судом інформація не дає можливості встановити зареєстроване у встановленому законом порядку місце проживання (перебування) фізичної особи, суд вирішує питання про відкриття провадження у справі. Виклик відповідача у справі здійснюється через засоби масової інформації за останнім відомим місцем їхнього проживання (перебування) на території України та публікується в друкованому засобі масової інформації не пізніше ніж за сім днів до дати призначення судового розгляду справи.

Питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує протягом трьох днів з дня надходження позовної заяви до адміністративного суду або закінчення строку, встановленого для усунення недоліків позовної заяви, у разі залишення позовної заяви без руху та не пізніше наступного дня з дня отримання судом у порядку, передбаченому частиною третьою статті 107 КАС України, інформації про місце проживання (перебування) фізичної особи.

На практиці необхідно враховувати, що позивач може усунути недоліки в останній день строку і надіслати виправлену позовну заяву поштою. Тому суддя має вирішувати це питання, витримавши після закінчення строку на усунення недоліків час для проходження кореспонденції, що встановлений Нормативами і нормативними строками пересилання поштових відправлень та поштових переказів, затвердженими наказом Міністерства транспорту та зв'язку України від 12 грудня 2007 року № 1149, за умови, що інформація про усунення недоліків не надійде раніше.

У разі відсутності перешкод для відкриття провадження в адміністративній справі, визначених статтями 100, 108 і 109 КАС України, суддя на підставі позовної заяви постановляє ухвалу про відкриття провадження в адміністративній справі.

Ухвала - письмове або усне рішення суду будь-якої інстанції в адміністративній справі, яким вирішуються питання, пов'язані з процедурою розгляду адміністративної справи, та інші процесуальні питання (пункт 13 частини першої статті 3 КАС України).

Частиною п'ятою статті 107 КАС України визначено реквізити, які повинна містити ухвала про відкриття провадження у справі.

Після постановлення ухвали про відкриття провадження в адміністративній справі її копії невідкладно надсилаються особам, які беруть участь у справі, разом з витягом про їхні процесуальні права та обов'язки, встановлені статтями 49, 51 цього Кодексу. Відповідачеві (відповідачам) та третій особі (третім особам), яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, надсилаються також копії позовної заяви та доданих до неї документів з метою забезпечення принципів диспозитивності (щоб вони могли обрати свою позицію щодо позовних вимог) та змагальності (щоб вони змогли ознайомитися з доказовою базою позивача і підготувати свою).

Відповідно до частини другої статті 53 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі. Якщо адміністративний суд при прийнятті позовної заяви, підготовці справи до судового розгляду або під час судового розгляду справи встановить, що судове рішення може вплинути на права і обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

У частині третій цієї статті передбачено, що питання про вступ до участі у справі третіх осіб вирішується ухвалою. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.

Питання про залучення до участі в справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, повинен вирішувати суд. Зазначення позивачем у позовній заяві третьої особи (чи третіх осіб), яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, може розцінюватись як клопотання позивача про залучення такої третьої особи (третіх осіб) до участі в справі.

На практиці може виникати неоднакове розуміння та застосування норм процесуального права під час вирішення питання про те, на якій стадії адміністративного судочинства слід вирішувати питання про вступ до участі у справі третіх осіб, якщо про необхідність їх залучення позивач зазначив у позовній заяві:

в ухвалі про відкриття провадження в адміністративній справі (хоча в переліку обов'язкових реквізитів, які має містити ухвала про відкриття провадження (частина п'ята статті 107 КАС України), не передбачено такого питання);

в ухвалі про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду.

Ідеться, зокрема, про третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.

На практиці треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть бути зазначені в позовній заяві; можуть вступати у справу, подавши заяву, зазначивши власні обґрунтування того, що рішення у справі може вплинути на їх права, обов'язки, інтереси, свободи; можуть бути залучені за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, а також - за ініціативою суду (судді-доповідача).

Враховуючи зазначене, з огляду на те, що питання про склад осіб, які братимуть участь у справі, суд з'ясовує у попередньому судовому засіданні (пункт 2 частини четвертої статті 111 КАС України), видається більш обґрунтованим вирішення питання про залучення третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, вирішувати на стадії підготовчого провадження у відповідній ухвалі (самостійній або включивши це питання в ухвалу про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду).

(ст. 110 - 121 КАС УКРАЇНИ)

Після відкриття провадження в адміністративній справі суддя проводить підготовку справи до судового розгляду.

Підготовче провадження (підготовка адміністративної справи до судового розгляду) є важливою самостійною і обов'язковою стадією провадження в суді першої інстанції. Вона дає можливість припинити спір уже на цьому етапі або підготувати судовий розгляд у такий спосіб, щоб справу можна було розглянути і вирішити в одному судовому засіданні.

Загальний порядок проведення підготовчого провадження закріплений у частині першій статті 110 КАС України, відповідно до якої підготовку справи до судового розгляду здійснює суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адміністративній справі.

Метою підготовчого провадження є забезпечення всебічного та об'єктивного розгляду і вирішення справи в одному судовому засіданні протягом розумного строку. Неналежна організація і проведення підготовчих дій має наслідками відкладання розгляду справи, несвоєчасне поновлення порушених прав і законних інтересів громадян та організацій.

Як показує практика, можливості цього засобу судами використовуються недостатньо, а ефективність таких засідань є невисокою. Між тим, правильна організація попереднього судового засідання дозволяє швидко підготувати справу до судового розгляду.

Для досягнення завдань підготовки справи до судового розгляду суддя уповноважений вчиняти різноманітні процесуальні дії, орієнтовний перелік яких передбачений у частині другій статті 110 КАС України.

Суддя повинен вирішити, зокрема, такі питання:

визначити обставини, що потребують доказування, з'ясувати коло доказів та провести їх збір (для цього суддя може: витребувати документи та інші матеріали, призначити експертизу, вирішити питання про забезпечення доказів за наявності відповідної заяви, запропонувати особам, які беруть участь у розгляді справи, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази тощо);

встановити коло осіб, які беруть участь у розгляді справи, та інших учасників адміністративного процесу (суд може вирішити питання про заміну позивача чи відповідача, вступ або залучення третіх осіб, які не заявляють вимог на предмет спору, визнати обов'язковою особисту участь сторін чи третіх осіб у судовому розгляді, викликати на судовий розгляд свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів тощо);

провести попереднє судове засідання;

визначити подальшу долю справи (зокрема, суд може об'єднати позови в одне провадження чи роз'єднати позовні вимоги у самостійні провадження, залишити позовну заяву без розгляду, зупинити провадження у справі чи закрити його, за наявності підстав прийняти рішення про забезпечення адміністративного позову, закінчити підготовче провадження і призначити справу до судового розгляду в судовому засіданні;

вчинити інші процесуальні дії, спрямовані на досягнення завдань підготовки справи до судового розгляду.

Попереднє судове засідання проводиться з метою з'ясування можливості врегулювання спору між сторонами у справі до судового розгляду.

На цій стадії суддя з'ясовує, чи не відмовляється позивач від адміністративного позову, чи не визнає відповідач адміністративний позов, чи не бажають сторони примиритися. Суддя також уточнює позовні вимоги та заперечення відповідача проти позову, з'ясовує питання про склад осіб, які братимуть участь у справі, визначає факти, які потрібно встановити для вирішення спору і які з них визнаються сторонами, а які належить доказувати, та вчиняє інші дії, необхідні для підготовки справи до судового розгляду.

Якщо на стадії попереднього судового розгляду позивач відмовляється від адміністративного позову повністю або частково, суд постановляє ухвалу про прийняття відмови від адміністративного позову та закриває провадження у справі (повністю або до частини позовних вимог).

Позивач не зобов'язаний мотивувати свою відмову від позову. Однак суд має право поцікавитися такими мотивами, щоб перевірити, чи відмова від позову не вчинена під примусом, погрозами відповідача, або щоб з'ясувати дійсну волю позивача, можливо, він насправді бажає відкликати позовну заяву.

Визнання адміністративного позову означає, що відповідач погоджується з вимогами позивача, їхньою законністю та обґрунтованістю і бажає уникнути у зв'язку з цим судового розгляду справи по суті, що, як правило, тягне за собою прийняття постанови в адміністративній справі. Відповідач може визнати адміністративний позов повністю або частково.

У разі якщо від імені сторін у суді виступають їхні представники, права відмовитися від позову та/або визнати адміністративний позов повинні бути обумовлені у виданих їм довіреностях, а якщо представниками є адвокати, які діють на підставі ордерів, - у витягах з договорів про надання правової допомоги.

Так, Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 14 травня 2014 року скасував ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2013 року про закриття провадження у справі в частині позовних вимог. Колегія суддів зазначила, зокрема, що право представника позивача на відмову від позову (частини позовних вимог) не обумовлене у виданій йому довіреності. При цьому апеляційний суд зазначив, що закривши провадження у справі в частині позовних вимог, суд першої інстанції не вирішив питання про прийняття відмови від позову в цій частині, чим порушив положення частини другої статті 112 та пункту 2 частини першої статті 157 КАС України -20.

І відмова від позову, і визнання адміністративного позову під час підготовчого провадження обов'язково мають бути викладені у формі письмових заяв, що адресовані суду та приєднуються до матеріалів справи.

На цій стадії судом не приймаються відмова від позову, визнання адміністративного позову, якщо ці дії позивача або відповідача суперечать закону чи порушують чиї-небудь права, свободи або інтереси. У такому разі суд продовжує розгляд справи, а ухвали про неприйняття відмови позивача від позову, визнання адміністративного позову відповідачем не можуть бути оскаржені окремо від постанови у справі.

Статтею 113 визначено порядок примирення сторін під час підготовчого провадження.

Примирення сторін є спільним волевиявленням сторін, яким врегульовується спір шляхом взаємних поступок. Примирення може стосуватися лише прав та обов'язків сторін і предмета адміністративного позову. Примирення є рішенням сторін, а не інших осіб, які беруть участь у справі, тобто воно не повинно зачіпати права та обов'язки останніх.

У разі примирення сторін та визнання його умов судом, згідно з пунктом третім частини першої статті 157 КАС України, суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі, у якій фіксуються умови примирення. У цій ухвалі доцільно відразу вирішити питання про розподіл судових витрат між сторонами відповідно до статті 96 КАС України.