Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України щодо офіційного тлумачення положень пункту 11 частини першої статті 36 Закону України "Про страхування", пункту 4 частини першої статті 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" (справа про повноваження Держфінпослуг щодо нагляду за страховою діяльністю)

Конституційний Суд України у складі суддів:

Бринцева Василя Дмитровича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича - доповідача,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України щодо офіційного тлумачення положень пункту 11 частини першої статті 36 Закону України "Про страхування" від 7 березня 1996 року N 85/96-ВР (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 18, ст. 78; 2002 р., N 7, ст. 50), пункту 4 частини першої статті 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" від 12 липня 2001 року N 2664-III (Відомості Верховної Ради України, 2002 р., N 1, ст. 1).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційному тлумаченні зазначених положень Закону України "Про страхування" і Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг".

Заслухавши суддю-доповідача Шишкіна В.І. та розглянувши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України (далі - Держфінпослуг) - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень пункту 11 частини першої статті 36 Закону України "Про страхування" від 7 березня 1996 року N 85/96-ВР (далі - Закон N 85/96-ВР), пункту 4 частини першої статті 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" від 12 липня 2001 року N 2664-III (далі - Закон N 2664-III).

З метою з'ясування суті вказаних положень Закону N 85/96-ВР і Закону N 2664-III автор конституційного подання просить роз'яснити такі питання:

- чи має затверджувати Держфінпослуг у межах своїх повноважень і функцій, передбачених у пункті 11 частини першої статті 36 Закону N 85/96-ВР, пункті 4 частини першої статті 28 Закону N 2664-III, нормативно-правові акти, що встановлюють, зокрема, правила розміщення коштів страхових резервів і визначають обсяги величин окремих категорій активів, у які ці кошти можуть бути розміщені;

- чи можуть бути обмежені такі повноваження і функції Держфінпослуг іншим органом державної влади, крім законодавця, який їх надав;

- чи можуть бути передані такі повноваження і функції Держфінпослуг або їх частина за рішенням органу державної влади, крім законодавця, іншому державному органу;

- чи рівнозначні визначені в Законі N 85/96-ВР поняття "перелік страхових резервів" і "перелік категорій дозволених активів для представлення коштів страхових резервів";

- чи тотожні визначені в Законі N 85/96-ВР поняття "порядок розміщення страхових резервів" і "порядок розрахунків страхових резервів".

Обґрунтовуючи клопотання, суб'єкт права на конституційне подання стверджує, що до основних функцій Держфінпослуг належить встановлення правил формування, обліку і розміщення страхових резервів, як закріплено в пункті 11 частини першої статті 36 Закону N 85/96-ВР, і визначення обов'язкових нормативів достатності капіталу та інших показників і вимог, що обмежують ризики по операціях з фінансовими активами, як передбачено в пункті 4 частини першої статті 28 Закону N 2664-III. Відповідно до цих положень Закону N 85/96-ВР і Закону N 2664-III Держфінпослуг у межах своєї компетенції видала розпорядження від 17 грудня 2004 року N 3104, яким затвердила Правила формування, обліку та розміщення страхових резервів за видами страхування, іншими, ніж страхування життя (далі - Правила). У Правилах встановлено обсяги величин окремих категорій активів для представлення коштів страхових резервів; способи формування страхових резервів; терміни, до закінчення яких страховики зобов'язані були привести розміщення коштів страхових резервів у відповідність до вимог Правил; відповідальність за порушення вимог, передбачених цими Правилами, тощо (пункти 8.2, 8.3, 8.4, 8.5, 8.6 розділу 8, пункт 9.1 розділу 9 в редакції від 17 грудня 2004 року). Проте інтерпретація судами норм Закону N 85/96-ВР і Закону N 2664-III створила перешкоди для реалізації повноважень Держфінпослуг через позбавлення її судовими рішеннями відповідних регулюючих і контролюючих функцій, внаслідок чого виникла проблема з виконанням нею завдань, визначених законами.

Обмеження права Держфінпослуг на встановлення правил розміщення страхових резервів, як зазначає суб'єкт права на конституційне подання, надає можливість страховикам на свій розсуд розміщувати кошти страхових резервів, здійснювати нерегламентовані дії, що фактично ставить під загрозу систему забезпечення страхових виплат страхувальникам, нівелює один з основних напрямів нагляду Держфінпослуг за додержанням критеріїв і нормативів якості фінансових активів та ризиковості операцій з ними, які здійснює фінансова установа.

2. Свої позиції стосовно викладених у конституційному поданні питань висловили науковці Інституту економіко-правових досліджень НАН України, Національного університету "Києво-Могилянська академія", Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному поданні, виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Засади створення і функціонування фінансового ринку встановлюються виключно законами України (пункт 1 частини другої статті 92 Конституції України) . Закон N 2664-III безпосередньо визначає, що "фінансові установи в Україні діють відповідно до цього Закону з урахуванням норм законів України, які встановлюють особливості їх діяльності" (частина друга статті 2) . Це положення Закону N 2664-III є загальним для всіх ринків фінансових послуг та всіх їх учасників, а норми законів, які регулюють окремі сектори на ринку фінансових послуг, зокрема Закону N 85/96-ВР, законів України "Про недержавне пенсійне забезпечення", "Про кредитні спілки", "Про фінансовий лізинг", є спеціальними. Що стосується страхових послуг, то за Законом N 2664-III вони належать до ринку фінансових послуг (пункт 6 частини першої статті 1) .

Згідно із Законом N 2664-III одним з органів, що здійснює державне регулювання ринків фінансових послуг, є спеціально уповноважений орган виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг (частина перша статті 21) , основні завдання якого - здійснення державного регулювання та нагляду за наданням фінансових послуг та додержанням законодавства у цій сфері (пункт 2 частини першої статті 27) , розроблення і затвердження нормативно-правових актів, обов'язкових до виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, учасниками ринків фінансових послуг, їх об'єднаннями, контроль за їх виконанням (пункт 1 частини першої статті 28) . Указом Президента України від 11 грудня 2002 року N 1153 утворено Держфінпослуг як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Основні функції спеціального уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах нагляду за страховою діяльністю закріплені у статті 36 Закону N 85/96-ВР (частина перша), в якій також зазначено, що цей орган може здійснювати інші функції, необхідні для виконання покладених на нього завдань ( частина друга) . Зокрема, у положеннях пунктів 5, 11 частини першої статті 36 Закону N 85/96-ВР передбачено "розроблення нормативних та методичних документів з питань страхової діяльності, що віднесена цим Законом до компетенції Уповноваженого органу", "встановлення правил формування, обліку і розміщення страхових резервів та показників звітності".

Аналізуючи зазначені положення Закону N 85/96-ВР як спеціальні норми, слід констатувати, що вони не встановлюють обмежень у застосуванні приписів пункту 4 частини першої статті 28 Закону N 2664-III як загальної норми в урегулюванні відносин на ринку страхових послуг. Відповідно до вказаних норм Закону N 85/96-ВР і Закону N 2664-III Держфінпослуг має право в межах своєї компетенції встановлювати правила здійснення нагляду за страховою діяльністю, визначати, зокрема, обов'язкові нормативи достатності капіталу та інші показники і вимоги, що обмежують ризики по операціях з фінансовими активами.

4. Суб'єкт права на конституційне подання також просить роз'яснити рівнозначність понять "перелік страхових резервів" та "перелік категорій дозволених активів для представлення коштів страхових резервів" і тотожність понять "порядок розміщення страхових резервів" та "порядок розрахунків страхових резервів".

Однак автор звернення не вказав, яким саме положенням Закону N 85/96-ВР необхідно дати офіційне тлумачення з метою визначення рівнозначності і тотожності зазначених у конституційному поданні понять.

За таких обставин конституційне провадження у справі в цій частині підлягає припиненню на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 45, 51, 63, 67, 69, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", пунктом 1 параграфа 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України

1. В аспекті порушених у конституційному поданні питань положення пункту 11 частини першої статті 36 Закону України "Про страхування" від 7 березня 1996 року N 85/96-ВР, пункту 4 частини першої статті 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" від 12 липня 2001 року N 2664-III треба розуміти як повноваження Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України у справах нагляду за страховою діяльністю, які вона реалізує шляхом видання нормативно-правових актів.

2. Припинити конституційне провадження у справі в частині визначення рівнозначності і тотожності правових понять на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

У Рішенні від 3 грудня 2008 року N 27-рп/2008 (далі - Рішення) Конституційний Суд України дав тлумачення положень пункту 11 частини першої статті 36 Закону України "Про страхування" від 7 березня 1996 року N 85/96-ВР (далі - Закон N 85/96-ВР), пункту 4 частини першої статті 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" від 12 липня 2001 року N 2664-III (далі - Закон N 2664-III), визначивши, що ці положення треба розуміти як повноваження Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України (далі - Держфінпослуг) у справах нагляду за страховою діяльністю, які вона реалізує шляхом видання нормативно-правових актів.

Підтримуючи в цілому позицію Конституційного Суду України, вважаю за доцільне висловити окрему думку стосовно Рішення на підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України".

Положення Закону N 85/96-ВР і Закону N 2664-III, тлумачення яких просив дати суб'єкт права на конституційне подання, слід було протлумачити дещо по-іншому, тобто вказати, що ці положення передбачають здійснення Держфінпослуг саме регуляторної функції у сфері страхової діяльності, яка реалізується виключно шляхом видання нормативно-правових актів. Це випливає з такого аналізу.

1. У наданому в Рішенні тлумаченні вказаних положень Закону N 85/96-ВР і Закону N 2664-III недостатньо враховано статус Держфінпослуг як органу, що здійснює регуляторну функцію у сфері страхової діяльності.

Закон N 2664-III - у цьому випадку базовий - визначає статус спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг, яким є Держфінпослуг (згідно з Указом Президента України від 11 грудня 2002 року N 1153) . Основні завдання Держфінпослуг відповідно до Закону N 2664-III полягають, зокрема, у здійсненні державного регулювання та нагляду за наданням фінансових послуг і додержанням законодавства у цій сфері (пункт 2 частини першої статті 27) .

За статтею 20 Закону N 2664-III державне регулювання діяльності з надання фінансових послуг здійснюється шляхом:

1) нормативно-правового регулювання діяльності фінансових установ;

2) нагляду за діяльністю фінансових установ тощо. Відповідно до статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року N 1160-IV прийнятий уповноваженим регуляторним органом (до якого належить і Держфінпослуг як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом) нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, є регуляторним актом.

Отже, одна з функцій Держфінпослуг у сфері державного регулювання ринків фінансових послуг - це регуляторна діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється, зокрема, регуляторними органами (стаття 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності") . Нагляд за діяльністю фінансових установ як вид державного нагляду є окремою функцією Держфінпослуг, до якої входить забезпечення законності, дотримання спеціальних норм, виконання загальнообов'язкових правил, закріплених у законах та інших нормативно-правових актах. Такий нагляд здійснюється на основі відповідних норм законів України і не передбачає видання додаткових нормативно-правових актів самою Держфінпослуг.

Оскільки згідно з пунктом 6 частини першої статті 1 Закону N 2664-III страхові послуги належать до ринку фінансових послуг, Держфінпослуг здійснює відповідно до Закону N 2664-III регуляторну функцію у сфері страхової діяльності. Закон N 85/96-ВР визначає повноваження Держфінпослуг як спеціального уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах нагляду за страховою діяльністю, проте серед них, вочевидь, наявні й регуляторні функції - розроблення нормативних та методичних документів з питань страхової діяльності; прийняття нормативно-правових актів з питань страхової діяльності; встановлення правил формування, обліку і розміщення страхових резервів та показників звітності тощо (пункти 5, 7, 11 частини першої статті 36) .

Отже, Держфінпослуг, здійснюючи державне регулювання ринків страхових послуг, виконує дві функції - регуляторну і наглядову, які не залежать одна від одної. Тому в мотивувальній частині Рішення необхідно було зробити акцент на розмежуванні регуляторної та наглядової функцій Держфінпослуг як двох самостійних способів здійснення державного регулювання ринків страхових послуг. Вживання в резолютивній частині Рішення терміна "у справах нагляду за страховою діяльністю" невиправдане. Цей термін не роз'яснюється у Законі N 85/96-ВР і не вживається на позначення кола відповідних повноважень Держфінпослуг у положеннях, тлумачення яких просить дати автор клопотання. Навпаки, у зазначених положеннях ідеться про повноваження щодо здійснення регуляторної, а не наглядової діяльності Держфінпослуг. Тобто термін "у справах нагляду за страховою діяльністю" штучно привнесений у тлумачення вказаних положень і не відповідає дійсному змісту повноважень Держфінпослуг.

Відповідно слід було виключити з назви та резолютивної частини Рішення положення, які стосуються повноважень Держфінпослуг щодо нагляду за страховою діяльністю, оскільки в цьому випадку має йтися виключно про регуляторну функцію. Остання ж не є складовою наглядової функції, як це випливає з Рішення.

2. У пункті 5 частини першої статті 36 Закону N 85/96-ВР передбачається повноваження Держфінпослуг щодо "розроблення нормативних та методичних документів з питань страхової діяльності, що віднесена цим Законом до компетенції Уповноваженого органу". Разом з тим пунктом 5 частини першої статті 27, пунктом 1 частини першої статті 28 Закону N 2664-III визначено, що Держфінпослуг розробляє і затверджує нормативно-правові акти, обов'язкові до виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, учасниками ринків фінансових послуг, їх об'єднаннями.

Отже, регуляторна функція Держфінпослуг у сфері страхової діяльності має здійснюватися виключно шляхом видання нормативно-правових актів, які підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Використання методичних рекомендацій для нормативного регулювання страхової діяльності неможливе, оскільки ці рекомендації не породжують правових наслідків.

Це стосується і повноважень щодо встановлення обов'язкових нормативів достатності капіталу та інших показників і вимог, що обмежують ризики по операціях з фінансовими активами (пункт 4 частини першої статті 28 Закону N 2664-III) , та визначення правил формування, обліку і розміщення страхових резервів та показників звітності (пункт 11 частини першої статті 36 Закону N 85/96-ВР) , закріплених у положеннях, тлумачення яких просить дати суб'єкт права на конституційне подання.

На мою думку, в мотивувальній частині Рішення варто було зробити акцент на тому, що виключно нормативно-правовими актами Держфінпослуг здійснює регуляторну функцію у сфері страхової діяльності, оскільки лише зазначені акти можуть закріплювати права та обов'язки суб'єктів страхової діяльності.

Проведений аналіз свідчить про те, що, по-перше, Держфінпослуг здійснює дві самостійні функції - регуляторну і наглядову, які відрізняються за змістом, формами реалізації тощо, а по-друге, регуляторна функція Держфінпослуг здійснюється виключно шляхом видання нормативно-правових актів.