Про скасування постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 203 та пункту 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 204

розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року (розглянута у відкритому судовому засіданні, м. Київ, дата складання повного тексту рішення - 06 червня 2018 року) у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства "Хмельницькгаз" до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Громадська спілка "Асоціація газового ринку України" про скасування постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 203 та пункту 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 204, -

У лютого 2018 року, Публічне акціонерне товариство "Хмельницькгаз" (далі - позивач, ПАТ "Хмельницькгаз") звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ), в якому просить суд:

- скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 203"Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" з моменту прийняття (надалі - Постанова-1 або Постанова № 203);

- скасувати пункту 1 Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 204 з моменту прийняття (далі по тексту - Постанова-2 або Постанова № 204) (разом - Постанови).

Ухвалою окружного адміністративного суду міста Києва від 19.02.2018 (суддя Пащенко К.С.) відкрито провадження у адміністративній справі № 826/2507/18 та призначено справу до розгляду.

Ухвалами Окружного адміністративного суду від 01.03.2018 судом: залучено Громадську спілку "Асоціація газового ринку України" до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору (в рішенні - Третя особа); поновлено ПАТ "Хмельницькгаз" строк звернення до суду; витребувано у Кабінету Міністрів України: докази опублікування постанов від 23.03.2016 № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" та від 23.03.2016 № 204 у газеті Урядовий кур'єр; належним чином засвідчені копії документів (висновки експертиз, довідки, порівняльні таблиці), які були взяті відповідачем до уваги при прийнятті постанови від 23.03.2016 № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" та пункту 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 204.

Ухвалою Окружного адміністративного суду від 19.04.2018 витребувано у Міністерства

В обґрунтування своїх позовних вимог позивач вказує, що норми споживання природного газу затверджені Постановою -1 є суттєво заниженими, що штучно призводить до додаткового фінансового навантаження на позивача та є передумовою для виникнення збитків, оскільки різниця між фактично спожитими обсягами газу споживачами необладнаними лічильниками газу та нормами споживання газу розцінюється як втрати в газорозподільних мережах, що повинні компенсуватись за рахунок газорозподільного підприємства.

На підтвердження невідповідності норм споживання газу фактичним обсягам споживання, Позивачем надано Аналіз та визначення розрахункової витрати природного газу для побутових споживачів не обладнаних приладами обліку, розроблений на виконання дослідження, яке проводилось ПАТ "Проектний і науково-дослідний інститут по газопостачанню, теплопостачанню та комплексному благоустрою міст і сіл України" (УкрНДІінжпроект) на замовлення Всеукраїнської громадської організації "Енергетична асоціація України" (далі - ВГО "ЕАУ") у 2015 році.

Вказаним документом, на думку позивача, підтверджується, що фактичний обсяг споживання газу населенням є значно вищим за затверджені відповідачем норми споживання газу.

Окрім цього, як стверджує позивач, прийняття оспорюваної Постанови № 203 відбулось із суттєвим порушенням вимог Законів України "Про Кабінет Міністрів України ", " Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності ", а також Регламенту Кабінету Міністрів України, а відтак Постанова-1 підлягає скасуванню в судовому порядку з моменту її прийняття.

З метою приведення норм споживання газу у відповідність до норм, що діяли до прийняття оскаржуваної постанови, позивач вимагає скасувати також і пункт 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 204.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправною та не чинною Постанову Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників".

Визнано протиправним та не чинним пункт 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 204.

Зобов'язано Кабінет Міністрів України невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднене постанови Кабінету Міністрів України: від 23.03.2016 № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" та від 23.03.2016 № 204 "Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 № 409 та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України", після набрання рішенням законної сили.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просив скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню та погоджується з висновком суду першої інстанції щодо часткового задоволення позовних вимог, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції, що 23 березня 2016 року Кабінетом Міністрів України була прийнята Постанова № 204 "Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року № 409 та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України".

Вказаною постановою було, в тому числі, скасовано і Постанову Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 "Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" (по тексту - Постанова № 619).

Таким чином, з моменту набрання чинності постановою № 204, втратили чинність норми споживання природного газу споживачами необладнаними індивідуальними лічильниками, затверджені Постановою № 619 в редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 409, а саме:

- для споживачів, що використовують плиту газову за наявності централізованого гарячого водопостачання встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 6 куб.м.

- для споживачів, що використовують плиту газову у разі відсутності централізованого гарячого водопостачання та газового водонагрівача встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 9 куб.м.

- для споживачів, що використовують плиту газову за наявності плити газової та водонагрівача встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 18 куб.м.

Також, 23 березня 2016 року Кабінетом Міністрів України була прийнята Постанова № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників". Відповідною постановою були встановлені нові норми споживання газу споживачами без лічильників, а саме:

- для споживачів, що використовують плиту газову за наявності централізованого гарячого водопостачання встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 4,4 куб.м.

- для споживачів, що використовують плиту газову у разі відсутності централізованого гарячого водопостачання та газового водонагрівача встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 7,1 куб.м.

- для споживачів, що використовують плиту газову за наявності плити газової та водонагрівача встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 14 куб.м.

Непогодження з Постановами Кабінету Міністрів України обумовило Позивача звернутись до суду із вимогами про скасування Постанови № 203 повністю та Постанови № 204 в частині, з моменту їх прийняття.

Надаючи правову оцінку матеріалам та обставинам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне.

Спірні правовідносини врегульовано нормами Конституції України, Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII), Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18.07.2007 № 950 та іншими нормативно-правовими актами.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України , органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Щодо повноважень КМУ на прийняття постанов оскаржуваних позивачем, колегія суддів зазначає наступне.

Так, за приписами ст. 3 Закону № 794-VII, діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.

Відповідно до ст. 4 вказаного вище Закону , Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Приписами ст. 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Згідно з ч. 1 ст. 49 Закону № 794-VII, Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Наразі суд відмічає, що акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.

Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово.

Вказане випливає з Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15.05.2013 № 883/5) та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, відповідно до якого, нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

При цьому, згідно з п. 18 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України (в тексті - КАС України), нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

У відповідності до ч. 4 ст. 49 Закону № 794-VII, акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону № 1160-IV.

Статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено, що державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Цією ж статтею передбачено, що регуляторна діяльність - це діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Згідно із ч. 1 ст. 3 Закону № 1160-IV, його дія поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.

Відповідно до ст. 5 Закону № 1160-IV, забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

За приписами пп. а п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу" від 16.06.2011 № 3533-VI, норми споживання населенням природного газу за відсутності лічильників встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Відтак, саме Кабінет Міністрів України виступає регуляторним органом відповідно до Закону № 1160-IV в процесі підготовки, прийняття, розгляду та підготовки оскаржуваної постанови та має виконувати вимоги цього Закону.

На підставі вище зазначеного, колегія суддів зазначає, що Постанова № 203, по-перше, є нормативно-правовим актом, який спрямований на регулювання господарських відносин, зокрема порядку обліку та оплати населенням природного газу, що споживається за відсутності лічильників природного газу, по-друге, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, по-третє, прийнята регуляторним органом - Кабінетом Міністрів України, а відтак Постанова-1 є регуляторним актом.

Щодо посилання відповідача на те, що оскаржувана Постанова -1 не є регуляторним актом, а тому на неї не поширюються норми закону, що передбачають порядок розробки, погодження та прийняття регуляторних актів не відповідають дійсності, колегія суддів зазначає наступне.

Так, на підставі вище зазначеного, суд апеляційної інстанції відхиляє зазначені вище посилання відповідача у справі.

Та вказує на те, що у пояснювальній записці до Проекту Постанови № 203 визначено, що оскаржувана постанова є регуляторним актом, а тому такі твердження Відповідача додатково спростовуються наведеним.

Приймаючи до уваги, що Постанова № 203 є регуляторним актом, на останню поширюються всі положення Закону № 1160-IV стосовно порядку прийняття регуляторних актів, порядку оприлюднення їх проектів, проведення обговорення, внесення зауважень до проекту тощо.

Статтею 4 Закону № 1160-IV визначені принципи державної регуляторної політики, до яких відносяться: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Поряд з цим, колегія суддів, вирішуючи даний спір, вважає за необхідне звернути увагу на необхідності дотримання принципів правової визначеності та передбачуваності законодавства при прийнятті нормативних актів, на важливості та необхідності застосування яких неодноразово наголошувалося у практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

В цьому контексті варто відмітити, що Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та Протоколи до неї є частиною національного законодавства України відповідно до ст. 9 Конституції України, як чинний міжнародний договір, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України. Ратифікація Конвенції відбулася на підставі Закону України від 17.07.1997 № 475/97-ВР та вона набула чинності для України 11.09.1997.

Разом з тим, ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду, як джерело права.

Так, у рішеннях від 09.11.1999 у справі "Шпачек проти Чеської Республіки", від 05.01.2000 у справі "Беєлер проти Італії", від 07.07.2011 у справі "Сєрков проти України" ЄСПЛ зазначив, що ведучи мову про "закон", стаття 1 Першого протоколу до Конвенції посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях Конвенції та вимагає, перш за все, щоб заходи мали підстави в національному законодавстві, і відсилає до якості такого законодавства, вимагаючи, щоб воно було доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні.

Крім того, у рішенні від 11.04.2013 у справі "Вєренцов проти України" ЄСПЛ зазначив, що будь-які обмеження, які накладаються, мають базуватися на положеннях основного законодавства. Саме законодавство має бути сформульованим з достатньою чіткістю, щоб надати особі можливість визначити, чи буде її поведінка суперечити закону, та якими можуть бути вірогідні наслідки порушень. Передбачення у національному законодавстві чітких визначень є істотною умовою для того, щоб закон залишався нескладним для розуміння та застосування, а також для запобігання спробам регулювати діяльність, яка не підлягає регулюванню.

У рішенні від 01.07.2003 у справі "Суомінен проти Фінляндії" ЄСПЛ зазначив, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

В рішенні від 20.10.2011 у справі "Рисовський проти України" ЄСПЛ вказав на те, що принцип "належного урядування", зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

При цьому, у рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003 Конституційний Суд України зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

У рішенні від 10.04.2008 у справі "Вассерман проти Росії" ЄСПЛ також наголосив на тому, що засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути "ефективним" як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством.

Так, принцип верховенства права вимагає дотримання вимог "якості" закону, яким передбачається втручання у права особи, основоположні свободи. Так, у рішенні від 10.12.2009 у справі "Михайлюк та Петров проти України" (Mikhaylyuk and Petrov v. Ukraine, заява № 11932/02) зазначено, що Суд нагадує, що вираз "згідно із законом" насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права (рішення у справі "Полторацький проти України"(Poltoratskiy v. Ukraine) від 29.04.2003, заява № 38812/97, п. 155).

У рішенні Конституційного суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м'якого покарання) від 02.11.2004 № 15-рп/2004 суд зазначив, що Україна є правовою державою (стаття 1 Конституції України ). Відповідно до Основного Закону України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю ( ч. 1 ст. 3); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави ( ч. 2 ст. 3); права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (ст. 21); кожен має право на повагу до його гідності ( ч. 1 ст. 28); права і свободи людини і громадянина захищаються судом ( ч. 1 ст. 55); однією з основних засад судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом (п. 2 ч. 3 ст. 129).

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Конституції України , в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Також, у рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної Ради України (справа про Регламент Верховної Ради України) від 01.04.2008 № 4-рп/2008 суд вказав, що у частині першій статті 92 Основного Закону України закріплений принцип пріоритету (верховенства) закону в системі інших нормативно-правових актів, за допомогою якого здійснюється правове регулювання найважливіших суспільних відносин. Перелік питань, що мають регулюватися виключно законами України, передбачений цією нормою, має імперативний характер, а це означає, що всі рішення щодо них повинні прийматися у формі закону.

У такий спосіб Конституція України встановила, що лише Верховна Рада України у відповідному законі має право визначати організацію і порядок діяльності органів законодавчої, виконавчої, судової влади та статус їх посадових осіб.

Логічним є те, що й іншими нормами Конституції України передбачено однакові правові підходи до нормативного механізму врегулювання порядку організації і діяльності органів державної влади, їх посадових осіб.

Зважаючи на наведене, прийняття оскаржуваної Постанови-1, за висновком колегії суддів, повинно відповідати як принципам державної регуляторної політики, визначених згідно Закону № 1160-IV, так і принципу правової визначеності та передбачуваності законодавства, на важливості та необхідності застосування яких, як вже було зазначено, неодноразово наголошувалося у вказаній практиці ЄСПЛ, і такі принципи, як стверджує суд, безпосередньо пов'язані з суттю державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності - як напряму державної політики, спрямованого на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Щодо посилання позивача на те, що рішення суб'єкта владних повноважень суперечить Конституції України, колегія суддів зазначає наступне.

Враховуючи наведені нормативні приписи, колегією суддів, в частині питань дотримання засад реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, зазначається таке.

У відповідності до ст. 5 Закону № 1160-IV, забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів.

Згідно з ч. 1 ст. 7 названого Закону , регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

Планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України , з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону . Плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності Кабінету Міністрів України з підготовки проектів регуляторних актів (ст. 19 Закону № 1160-IV).

За таких нормативних умов, необхідним є затвердження регуляторним органом плану діяльності з підготовки ним проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року.

Колегія суддів звертає увагу на те, що до матеріалів справи не подано доказів включення Постанови № 203 до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів на 2016 рік, що, зважаючи на приписи ч. 1 ст. 7, ст. 19 Закону № 1160-IV, свідчить про обмеження принципу передбачуваності, як то послідовності регуляторної діяльності, відповідності її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.

Також, суд апеляційної інстанції зазначає, що одним із найголовніших етапів в процесі прийняття регуляторних актів є публікація проекту регуляторного акту, яка здійснюється задля втілення принципу прозорості та врахування громадської думки, закріпленого в ст. 4 Закону № 1160-IV.

У відповідності до ч. 2 ст. 13 Закону № 1160-IV, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акту та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.

З правової конструкції ч. 2 ст. 13 Закону № 1160-IV випливає, що, по-перше, з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акту оприлюднюється. По-друге, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акту, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

З даного висновку слідує про обов'язковість оприлюднення проекту регуляторного акту і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акту.

Окрім вище зазначеного, колегія суддів звертає увагу на те, що згідно з ч. 6 ст. 9 цього Закону строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акту і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акту та відповідного аналізу регуляторного впливу.

За таких обставин, проект регуляторного акту має бути оприлюдненим щонайменше за 1 місяць до прийняття такого проекту.

Разом з цим, згідно інформації, що розміщена на сайті Міністерства енергетики та вугільної промисловості, видно, що має місце посилання на веб-сайт Міненерговугілля http://mpe.kmu.gov.ua/minugol/control/uk/publish/article?art_id=245090565&cне_id=35082 для ознайомленням з проектом Постанови № 203 (Відповідачем відмічено у поданих уточненнях до відзиву). Втім, посилань щодо розміщення відповідного аналізу регуляторного впливу, як окремого документу, на сторінці http://mpe.kmu.gov.ua/minugol/control/uk/publish/article?art_id=245090656 не оприлюднено, а проект відповідної постанови взагалі не поміщений за вказаним на сторінці посиланням. Зазначення в повідомленні на окремі позиції щодо здійснення норм розрахунків, а також викладені висловлювання в частині питань розміру норм споживання газу, не є, на думку суду, в контексті проведеного розробником аналізу регуляторного впливу, який мав бути оприлюднений в повному обсязі, обставинами, що самостійно вважаються аналізом регуляторного впливу. Крім того, інформація про ознайомлення з проектом Постанови № 203 була висвітлена на веб-сторінці 25.02.2016, а відтак до 25.03.2016 є визначений ч. 6 ст. 9 Законом № 1160-IV строк протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань можуть бути прийняті зауваження та пропозиції, що, за викладених судових умовиводів в цілому, та з огляду на прийняття Постанови-1 23.03.2016, вказує про звуження встановлених ч. 6 ст. 9 Законом принципів: оприлюднення проекту регуляторного акту разом з відповідним аналізом регуляторного впливу, а також питань визначеного строку, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції до проекту регуляторного акта.

Колегія суддів звертає увагу на те, що оспорювана Постанова № 203 прийнята в розріз вимог чинного законодавства, зокрема, в питанні, що обумовлюють її беззаперечне погодження з уповноваженими органами.

Так, відповідно до приписів ч. 1 ст. 25 Закону № 1160-IV, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

- відсутній аналіз регуляторного впливу;

- проект регуляторного акта не був оприлюднений;

- проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом;

- щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

Згідно ч. 1 ст. 21 Закону № 1160-IV, проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

За п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України , затвердженого постановою КМУ від 24.12.2014 № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Як вказано в ч. 1 ст. 25 Закону № 1160-IV, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом або щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

З матеріалів справи випливає, що Державною регуляторною службою України прийнято рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акту, зокрема, постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників", наданих до відповідного уповноваженого органу на погодження відповідно до листа Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 25.02.2016 № 01/31-22014. Зі змісту вказаного рішення вбачається, що поданий на погодження проект Постанови № 203 не відповідає вимогам статей 4, 5 , 8, 9 Закону № 1160-IV, а саме: для цілей державного регулювання норм споживання природного газу повинні в обов'язковому порядку додаватись: фінансово-економічні розрахунки, які б підтверджували необґрунтованість діючих норм споживання газу, що негативно впливають на господарську діяльність суб'єктів господарювання, держави та населення; аналіз регуляторного впливу, що є обов'язковим документом, який додається до погодження регуляторного акту, не містить визначення та оцінку усіх прийнятних альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання (повинні наводитись не менш ніж два способи та оцінка кожного із них); оцінка кожного із способів; причини відмови від застосування альтернативних способів розв'язання проблеми; аргументи щодо переваги обраного способу, зазначення чого є необхідним в силу Методики проведення аналізу регуляторного впливу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308.

В якості альтернативних варіантів пропонувались варіанти щодо встановлення по квартирних або по будинкових вузлів обліку газу, які є формальною відпискою, оскільки не можуть по своїй суті розглядатись як альтернатива, бо не відповідають цілі державного регулювання та вимогам ч. 3 ст. 18 Закону України "Про ринок природного газу" .

На думку Державної регуляторної служби України, альтернативним рішенням проблеми щодо встановлення обґрунтованих норм споживання газу, є, для прикладу, визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 № 237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" (далі - Постанова № 237), тобто повернення до норм, які діяли до 06.05.2015.

Відмовляючи у погодженні проекту, уповноваженим органом в рішенні звертається увага, що відповідний альтернативний спосіб є прийнятним з урахуванням рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.09.2015 у справі № 826/16447/15, згідно якого Постанова № 237 визнана не чинною, за аналогічних обставин справи, зокрема, під час розгляду справи № 826/16447/15 судами було встановлено, що Постанова № 237 була прийнята без жодного фінансово-економічного розрахунку та нормативного обґрунтування, без врахування висновків та наукових досліджень здійснених спеціалізованим підприємством ПАТ "Проектний і науково-дослідний інститут по газопостачанню, теплопостачанню та комплексному благоустрою міст і сіл України".

Із Аналізу та визначення розрахункової витрати природного газу для побутових споживачів не обладнаних приладами обліку, розробленого УкрНДІжпроект, випливає , що норми споживання природного газу, так само як і норми споживання газу, що були затверджені Постановою № 237, носять нелінійний характер, тобто є фактично заниженими. Крім того, вказане дослідження було повторно проведене УкрНДІжпроект у 2018 році на більшості території України та знову було підтверджено невідповідність існуючих норм споживання газу фактичним обсягам (відповідні матеріали визначення розрахункових витрат містяться в справі).

Водночас, обґрунтовуючи встановлені Постановою № 203 норми споживання газу, Міністерство енергетики та вугільної промисловості виходить з норм дослідження, яке проводилось ДП "Кременецьке управління з постачання та реалізації газу".

Втім, зважаючи на проведення дослідження по мешканцям одного району та базування на даних отриманих по окремих будинках чиї мешканці на 100% забезпечені приладами обліку, відповідне дослідження, на думку суду, не є таким, що проведено об'єктивно, а його результати можуть визначати необхідні обсяги норм споживання.

На підставі вище зазначеного, колегія суддів звертає увагу на те, що Державною регуляторною службою України в рішенні обґрунтовано відмовлено Міненерговугілю в погодженні проекту Постанови № 203. З чого, в силу приписів ст. 25 Закону № 1160-IV, слідує висновок про недопустимість прийняття Постанови № 203 при наявності рішення про відмову в погодженні регуляторного акту.

Щодо процедурних питань прийняття оспорюваної постанови, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Відповідно до п. 55-2 Регламенту Кабінету Міністрів України , затвердженого постановою КМ України від 18.07.2007 № 950 (в тексті - Регламент КМУ) (чинного на час виникнення спірних правовідносин), у невідкладних випадках, а також з питань спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція) Прем'єр-міністр або міністр за погодженням з Прем'єр-міністром може під час засідання Кабінету Міністрів внести на розгляд Кабінету Міністрів проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету. Такий проект акта ставиться на голосування і у разі його прийняття опрацьовується Секретаріатом Кабінету Міністрів без зміни його по суті (вносяться поправки, пов'язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, здійснюється редагування), а також забезпечується негайне оприлюднення підписаного Прем'єр-міністром акта.

Виходячи з приписів п. 55-2, колегія суддів висловлює правову позицію про те, що внесення на розгляд Кабінету Міністрів проекта акту без дотримання вимог Регламенту КМУ щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету є можливим, зокрема, у невідкладних випадках, а також проекту з питань спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція).

До суду не представлено доказів, які підтверджують, що оскаржувана Постанова стосується питань спрощення умов ведення бізнесу або ж пов'язана з невідкладністю її прийняття, що обумовлено надзвичайними ситуаціями/обставинами.