Про скасування постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203 та пункту 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства "Хмельницькгаз" до Кабінету Міністрів України, третя особа - Громадська спілка "Асоціація газового ринку України" про скасування постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203 та пункту 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204, за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Пащенка К.С., Чудак О.М., Шейко Т.І. від 30 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Костюк Л.О., Парінова А.Б., Троян Н.М. від 09 серпня 2018 року,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2018 року Публічне акціонерне товариство "Хмельницькгаз" (далі - позивач, ПАТ "Хмельницькгаз") звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ), у якому просило:

- скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" з моменту прийняття (далі - Постанова № 203);

- скасувати пункт 1 Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204, з моменту прийняття (далі - Постанова № 204).

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що прийняття оспорюваної Постанови № 203 відбулось із суттєвим порушенням вимог законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а також Регламенту Кабінету Міністрів України, а відтак, Постанова № 203 підлягає скасуванню в судовому порядку з моменту її прийняття. З метою приведення норм споживання газу у відповідність до норм, що діяли до прийняття оскаржуваної постанови, позивач вимагає скасувати також і пункт 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року, адміністративний позов задоволено частково, зокрема: визнано протиправною та нечинною Постанову Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників"; визнано протиправним та нечинним пункт 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204; зобов'язано Кабінет Міністрів України невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено постанови Кабінету Міністрів України: від 23 березня 2016 року № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" та від 23 березня 2016 року № 204 "Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 № 409 та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України", після набрання рішенням законної сили.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки Постанова № 203 є регуляторним актом у розумінні статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" , відтак, не дотримання встановлених цим Законом правил прийняття регуляторного акта дає підстави для визнання його протиправним та нечинним. Стосовно визнання нечинним пункту 1 переліку, затвердженого Постановою № 204, суди дійшли висновку, що втрата чинності даним пунктом зумовлена необхідністю відновлення дії постанови Уряду, яка діяла до прийняття Постанови № 203.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Кабінет Міністрів України звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 04 вересня 2018 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 вересня 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 13 вересня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року за позовом Публічного акціонерного товариства "Хмельницькгаз" до Кабінету Міністрів України, третя особа Громадська спілка "Асоціація газового ринку України" про скасування постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203 та пункту 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 23 березня 2016 року Кабінетом Міністрів України була прийнята Постанова № 204 "Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року № 409 та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України".

Пунктом 1 вказаної постанови було скасовано Постанову Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 "Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників".

З моменту набрання чинності Постановою № 204 втратили чинність норми споживання природного газу споживачами необладнаними індивідуальними лічильниками, затверджені постановою № 619, у редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року № 409, а саме:

- для споживачів, що використовують плиту газову за наявності централізованого гарячого водопостачання, встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 6 куб. м.

- для споживачів, що використовують плиту газову у разі відсутності централізованого гарячого водопостачання та газового водонагрівача, встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 9 куб. м.

- для споживачів, що використовують плиту газову за наявності плити газової та водонагрівача, встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 18 куб. м.

23 березня 2016 року Кабінетом Міністрів України була прийнята Постанова № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників". Відповідною постановою були встановлені нові норми споживання газу споживачами без лічильників, а саме:

- для споживачів, що використовують плиту газову за наявності централізованого гарячого водопостачання, встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 4,4 куб. м.

- для споживачів, що використовують плиту газову у разі відсутності централізованого гарячого водопостачання та газового водонагрівача, встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 7,1 куб. м.

- для споживачів, що використовують плиту газову за наявності плити газової та водонагрівача, встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 14 куб. м.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що фізичні та юридичні особи, їх об'єднання мали можливість ознайомитися з оскаржуваними постановами № 203 та № 204 та подати до них свої зауваження, оскільки останні були оприлюднені на офіційному веб-сайті Міністерства енергетики та вугільної промисловості України. Крім того, вказані постанови були опубліковані в Офіційному віснику України № 24 від 01 квітня 2016 року.

Також скаржник зазначає, що незаконність рішень судів першої та апеляційної інстанцій обумовлена, зокрема, й тим, що спірні постанови визнанні нечинними у зв'язку з невідповідністю процедури їх прийняття Регламенту КМУ, у той час, як нормативно-правові акти суб'єкта владних повноважень у силу КАС України мають передусім перевірятися на предмет їх законності, тобто відповідність Конституції та законам України. Відтак, оскільки суди попередніх інстанцій не визначили такої невідповідності, то й підстав для визнання нечинними оскаржуваних постанов немає.

Від ПАТ "Хмельницькгаз" надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, відтак, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки викладені в ній доводи не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди мали перевірити, чи прийнято спірні постанови Уряду № 203 та № 204 на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, добросовісно, пропорційно.

Так, повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, законами України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року № 794-VII (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних постанов; Закон № 794-VII), "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних постанов; Закон № 1160-IV), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 та іншими нормативно-правовими актами.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до статті 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.

Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

При цьому, згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

У свою чергу статтею 1 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

З аналізу наведених вище правових норм слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб'єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб'єктів.

Згідно з положеннями підпункту "а" пункту 1 частини першої статті 6 Закону України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу" норми споживання населенням природного газу за відсутності лічильників встановлюються Кабінетом Міністрів України.

З огляду на це, колегія судді доходить до висновку, що саме Кабінет Міністрів України виступає регуляторним органом відповідно до Закону № 1160-IV у процесі підготовки, прийняття, розгляду регуляторних актів у сфері визначення норм споживання природного газу за відсутності лічильників.

На цій підставі касаційний суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що Постанова № 203 є нормативно-правовим актом, який спрямований на регулювання господарських відносин, зокрема, порядку обліку та оплати населенням природного газу, що споживається за відсутності лічильників природного газу, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, та прийнята регуляторним органом - Кабінетом Міністрів України, відтак, є регуляторним актом.

На підтвердження зазначеного, судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що у пояснювальній записці до проекту Постанови № 203 визначено, що оскаржувана постанова є регуляторним актом.

Відповідно до частини четвертої статті 49 Закону № 794-VII акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону № 1160-IV.

Так, статтею 4 Закону № 1160-IV визначені принципи державної регуляторної політики, до яких відносяться:

доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;

адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;

ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;

збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави;

передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;

прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Згідно з частиною першою статті 7 Закону № 1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

Планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону . Плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності Кабінету Міністрів України з підготовки проектів регуляторних актів (стаття 19 Закону № 1160-IV).

За таких нормативних умов, необхідним є затвердження регуляторним органом плану діяльності з підготовки ним проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, розроблення проекту Постанови № 203 не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів України на 2016 рік.

З огляду на це, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок судів першої та апеляційної інстанцій з приводу того, що у силу частини першої статті 7, статті 19 Закону № 1160-IV не включення спірної постанови до плану Кабінету Міністрів України з підготовки ним проектів регуляторних актів свідчить про недотримання принципу передбачуваності, послідовності регуляторної діяльності, відповідності її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.

Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначений у статті 9 Закону № 1160-IV, відповідно до якої кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону . Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п'ятою статті 13 цього Закону ); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до частини другої статті 13 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

З наведеного слідує висновок про обов'язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а.

Скаржник у касаційній скарзі посилається на те, що проект Постанови № 203 було розміщено на сайті Міністерства енергетики та вугільної промисловості України та опубліковано в Офіційному віснику України. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що за адресою веб-сайта, на який вказує Кабінет Міністрів України, знаходиться посилання (гіперпосилання) для ознайомлення лише з проектом Постанови № 203. Разом з тим, розміщення відповідного аналізу регуляторного впливу спірної постанови, як окремого документу, на вказаній сторінці не оприлюднено, а проект самої постанови не поміщений за вказаним на сторінці посиланням. Замість цього, розміщено повідомлення про окремі позиції щодо здійснення норм розрахунків, а також викладені висловлювання у частині питань розміру норм споживання газу.

На цій підставі суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, дійшов до висновку, що Кабінетом Міністрів України не було дотримано вимоги Закону № 1160-IV щодо оприлюднення проекту регуляторного акта, встановлення строку для подання пропозицій та зауважень до нього, а також документа, у якому проведено аналіз регуляторного впливу даного акта. Колегія суддів погоджується з таким висновком.

Відповідно до частини першої статті 21 Закону № 1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою КМУ від 24 грудня 2014 року № 724 , Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Частиною першою статті 25 Закону № 1160-IV передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом або щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що листом Державної регуляторної служби України від 25 лютого 2016 року № 01/31-22014 Уряду відмовлено у погодженні проекту Постанови № 203 , оскільки поданий на погодження проект не відповідає вимогам статей 4, 5, 8, 9 Закону № 1160-IV, а саме: для цілей державного регулювання норм споживання природного газу повинні в обов'язковому порядку додаватись: фінансово-економічні розрахунки, які б підтверджували необґрунтованість діючих норм споживання газу, що негативно впливають на господарську діяльність суб'єктів господарювання, держави та населення; аналіз регуляторного впливу, що є обов'язковим документом, який додається до погодження регуляторного акта, не містить визначення та оцінки усіх прийнятних альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання (повинні наводитись не менш ніж два способи та оцінка кожного із них); оцінка кожного із способів; причини відмови від застосування альтернативних способів розв'язання проблеми; аргументи щодо переваги обраного способу, зазначення чого є необхідним в силу Методики проведення аналізу регуляторного впливу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року № 308.

Зазначено також, що у якості альтернативних варіантів пропонувались варіанти щодо встановлення по квартирних або по будинкових вузлів обліку газу, які є формальною відпискою, оскільки не можуть по своїй суті розглядатись як альтернатива, бо не відповідають цілі державного регулювання та вимогам частини третьої статті 18 Закону України "Про ринок природного газу" .

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що проект Постанови № 203 не було погоджено Державною регуляторною службою України, як того вимагає стаття 25 Закону № 1160-IV.

Стосовно посилання скаржника на те, що пунктом 55-2 Регламенту Кабінету Міністрів України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що у невідкладних випадках, а також з питань спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція) Прем'єр-міністр або міністр за погодженням з Прем'єр-міністром може під час засідання Кабінету Міністрів внести на розгляд Кабінету Міністрів проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету, колегія суддів зазначає наступне.

Зі змісту пункту 55-2 Регламенту Уряду вбачається, що внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проекту акта без дотримання вимог Регламенту КМУ щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету є можливим, зокрема, у невідкладних випадках, а також щодо проекту з питань спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція).

Разом з тим, Постанова № 203 не стосується питань спрощення умов ведення бізнесу та не пов'язана з невідкладністю її прийняття, що обумовлено надзвичайними ситуаціями/обставинами. Урядом не надано до судів попередніх інстанцій доказів протилежного, як того вимагає частина другої статті 77 КАС України.

Відповідно до частини першої статті 25 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

- відсутній аналіз регуляторного впливу;

- проект регуляторного акта не був оприлюднений;

- проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом;

- щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що внаслідок порушення вимог законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а також Регламенту Кабінету Міністрів України, зокрема, недотримання принципів державної регуляторної політики (передбачуваності, плановості, обґрунтованості), відсутності аналізу регуляторного впливу акта, порушення вимог щодо оприлюднення регуляторного акта та документа, що містить аналіз його регуляторного впливу, непогодження акта з Державною регуляторною службою України, Постанова № 203 є протиправною та нечинною.

Відповідно до частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

З метою приведення норм споживання газу у відповідність до норм, що діяли до прийняття Постанови № 203, судами також задоволено позовну вимогу про визнання протиправним та нечинним пункту 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204, що відповідає завданням та засадам адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 КАС України, та вимогам щодо ефективності судового захисту.

Колегія суддів також враховує, що найефективнішим способом обліку споживання природного газу є встановлення лічильників. При цьому, держава в особі компетентних органів зобов'язана забезпечити доступні умови для встановлення приладів обліку споживання природного газу. З цією метою було прийнято Закон України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу" (далі - Закон № 3533-VI).

Згідно із частиною другою статті 2 Закон № 3533-VI з метою забезпечення комерційного обліку природного газу для населення суб'єкти господарювання, що здійснюють розподіл природного газу на відповідній території, оснащують споживачів природного газу - фізичних осіб (населення) індивідуальними лічильниками газу.

Відповідно до положень частини першої статті 6 Закону № 3533-VI суб'єкти господарювання, що здійснюють розподіл природного газу на відповідній території, зобов'язані забезпечити встановлення лічильників газу для населення, що проживає у квартирах та приватних будинках, в яких газ використовується:

комплексно, у тому числі для опалення, - до 1 січня 2012 року;

для підігріву води та приготування їжі - до 1 січня 2016 року;

тільки для приготування їжі - до 1 січня 2021 року.

Враховуючи зазначене та з метою забезпечення принципу соціальної справедливості, дотримання балансу приватних та публічних інтересів, а також керуючись частиною другою статті 265 КАС України, колегія суддів доходить до висновку, що Постанова № 203 та пункт 1 переліку, затвердженого Постановою № 204, втрачають чинність з моменту набрання законної сили рішенням суду у цій справі.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

В рішенні у справі "Рисовський проти України" ЄСПЛ вказав на те, що принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункт 74).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.