Про визнання протиправними і нечинними наказу Міністерства внутрішніх справ України № 529 від 18.05.2004 р. та наказу № 1011 від 24.10.2013 р., визнання відсутності компетенції підрозділу міліції "Беркут"

Окружний адміністративний суд міста Києва в складі: головуючого судді - Качура І.А., суддів: Келеберди В.І., Данилишина В.М., при секретарі - Хрімлі К.О., за участю представників сторін: позивача 1: ОСОБА_1, позивача 2: ОСОБА_2, позивача 3: ОСОБА_3 (дог. від 01.03.2014 р.), від відповідача: Горбась Д.В. (дов. від 28.02.2014 р. № 01/2014), розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_5 до Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправними і нечинними наказу № 529 від 18.05.2004 р. та наказу № 1011 від 24.10.2013 р., визнання відсутності компетенції підрозділу міліції "Беркут".

На підставі ч. 3 ст. 160 КАС України в судовому засіданні 12.03.2014 року в 10 год. 25 хв. проголошено вступну та резолютивну частини постанови. Виготовлення постанови у повному обсязі відкладено, про що повідомлено сторін після проголошення вступної та резолютивної частини постанови в судовому засіданні з урахуванням вимог ч. 2 ст. 167 КАС України .

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулись ОСОБА_1 (далі по тексту також - позивач 1), ОСОБА_2 (далі по тексту також - позивач 2), ОСОБА_5 (далі по тексту також - позивач 3) з позовом до Міністерства внутрішніх справ України, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просили:

- визнати протиправним і нечинним наказ МВС України № 529 від 18.05.2004 р. "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут";

- визнати протиправним і нечинним наказ МВС України № 1011 від 24.10.2013 р. "Про затвердження Положення про спеціальний підрозділ міліції громадської безпеки "Беркут";

- визнати відсутність компетенції підрозділу міліції "Беркут" в частині реалізації підрозділом правового статусу, який передбачений наказом МВС України від 18.05.2004 р. № 529 "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут", у період з 29 листопада 2013 року по 21 січня 2014 року;

- визнати відсутність компетенції підрозділу міліції "Беркут" в частині реалізації підрозділом повноважень, які передбачені наказом МВС України від 24.10.2013 р. № 1011 "Про затвердження Положення про спеціальний підрозділ міліції громадської безпеки "Беркут" та суперечать ч. 5 ст. 7 Закону України "Про міліцію", а саме: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їхніх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення кримінальних правопорушень; участь у проведенні заходів, спрямованих на розшук і затримання осіб, які підозрюються в скоєнні кримінальних правопорушень, озброєних та інших злочинців, які становлять суспільну небезпеку, звільнення заручників, припинення терористичних актів; проведення самостійно або разом зі службами, підрозділами органів внутрішніх справ, внутрішніх військ МВС України, центральними та місцевими органами виконавчої влади профілактичних заходів з метою запобігання та припинення правопорушень; сприяння забезпеченню відповідно до законодавства режиму воєнного або надзвичайного стану; забезпечення громадського порядку під час проведення масових заходів комерційного характеру на кошти організацій або осіб, які їх проводять; тимчасове обмеження або заборона доступу громадян на окремі ділянки місцевості чи об'єкти з метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони життя і здоров'я людей; забезпечення охорони громадського порядку в місцях тимчасового перебування посадових осіб, щодо яких здійснюється державна охорона, та на прилеглій до них території.

В обґрунтування позовних вимог позивачі покликались на невідповідність оспорюваних наказів імперативним приписам Конституції України, Закону України "Про міліцію", що в свою чергу свідчить про відсутність компетенції підрозділу міліції "Беркут" та безпідставність знаходження співробітників вказаного підрозділу на території Майдану Незалежності в м. Києві починаючи з 29 листопада 2013 року.

Відповідач проти задоволення позову заперечував з мотивів необґрунтованості та безпідставності. Разом з тим, звертав увагу суду на те, що наказом Міністерства внутрішніх справ України № 71 від 28.01.2014 р. "Про визнання таким, що втратив чинність, наказу МВС № 529 від 18.05.2004 р. "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут" визнано таким, що втратив чинність, наказ МВС № 529 від 18.05.2004 р. "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут" (зі змінами). За таких обставин, відповідач вважає неможливим визнання протиправним та нечинним наказу № 529 від 18.05.2004 р., який на момент розгляду справи припинив свою дію згідно наказу № 71 від 28.01.2014 р.

Водночас щодо позовних вимог про визнання протиправним і нечинним наказу МВС України від 24.10.2013 р. № 1011 "Про затвердження Положення про спеціальний підрозділ міліції громадської безпеки "Беркут" відповідач покликався на відсутність підстав для задоволення позову у цій частині з огляду на визнання вказаного наказу таким, що втратив чинність згідно наказу МВС № 185 від 11.03.2014 р.

Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку про те, що позов підлягає задоволенню з огляду про наступне.

Починаючи з 29 листопада 2013 року до моменту звернення позивачами до суду (22.01.2014 р.) на території Майдану Незалежності у м. Києві при реалізації мітингувальниками права на мирні зібрання перебували озброєні спеціальними засобами службовці спеціального підрозділу "Беркут", які здійснювали вплив на поведінку громадян, застосовуючи до них спеціальні засоби (гумові дубинки, зброю), здійснювали побиття людей.

При цьому при здійсненні впливу на учасників мирних зібрань шляхом застосування спеціальних заходів, обмеження права пересування територією Майдану Незалежності співробітники спеціального підрозділу "Беркут" посилались на наказ МВС України № 529 від 18.05.2004 р. "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут", який надає ним відповідні повноваження.

Вищевказані факти є загальновідомими, що підтверджується численними публікаціями в ЗМІ, роздруківки відповідних статей були додані позивачами до позовної заяви.

Як встановлено ч. 2 ст. 72 Кодексу адміністративного судочинства України , обставини, визнані судом загальновідомими, не потрібно доказувати.

Зважаючи на той факт, що позивачі починаючи з 29 листопада 2013 року систематично брали участь у мирних заходах на території міста Києва, та приймаючи до уваги те, що перебування учасників мирних заходів на території Майдану Незалежності у м. Києві контролювались співробітниками спеціального підрозділу "Беркут", та вважаючи протиправними і нечинними наказ МВС України № 529 від 18.05.2004 р. "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут" та наказ МВС України № 1011 від 24.10.2013 р. "Про затвердження Положення про спеціальний підрозділ міліції громадської безпеки "Беркут", позивачі оскаржили їх до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Вирішуючи питання щодо відповідності спірних наказів імперативним приписам чинного законодавства України, суд виходив із наступного.

Правовий статус (права, обов'язки, компетенція) суб'єкта владних повноважень визначається правовими актами з урахуванням ст. 19 Конституції України.

Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Разом з тим, згідно з ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до підпункту 5 п. 4 Указу Президента України № 383/2011 від 6 квітня 2011 року, яким затверджено Положення про Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство відповідно до покладених на нього завдань: організовує діяльність головних управлінь, управлінь МВС України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, на транспорті, районних, районних в містах, міських управлінь (відділів), лінійних управлінь (відділів) (далі - органи внутрішніх справ) і внутрішніх військ МВС України та здійснює управління ними, зокрема під час забезпечення охорони громадського порядку.

Статтею 1 Закону України "Про міліцію" визначено, що міліція в Україні - державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань.

Відповідно до ст. 2 Закону України "Про міліцію" основними завданнями міліції є: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення.

Згідно ст. 3 Закону України "Про міліцію" діяльність міліції будується, зокрема, на принципах законності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості, взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями й населенням.

Як встановлено ст. 5 Закону України "Про міліцію", міліція виконує свої завдання неупереджено, у точній відповідності з законом. Ніякі виняткові обставини або вказівки службових осіб не можуть бути підставою для будь-яких незаконних дій або бездіяльності міліції. Міліція поважає гідність особи і виявляє до неї гуманне ставлення, захищає права людини незалежно від її соціального походження, майнового та іншого стану, расової та національної належності, громадянства, віку, мови та освіти, ставлення до релігії, статі, політичних та інших переконань. При звертанні до громадянина працівник міліції зобов'язаний назвати своє прізвище, звання та пред'явити на його вимогу службове посвідчення. У взаємовідносинах з громадянами працівник міліції повинен виявляти високу культуру і такт.

Статтею 7 Закону України "Про міліцію" передбачено, що міліція є єдиною системою органів, яка входить до структури Міністерства внутрішніх справ України, виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінальну процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції. Вона складається з підрозділів: кримінальної міліції; міліції громадської безпеки; транспортної міліції; державної автомобільної інспекції; міліції охорони; судової міліції; спеціальної міліції; внутрішньої безпеки.

Водночас, відповідно до ч. 5 ст. 7 Закону України "Про міліцію", для забезпечення громадського порядку на об'єктах і територіях, які мають особливе народногосподарське значення або постраждали від стихійного лиха, екологічного забруднення, катастрофи Міністерством внутрішніх справ України можуть створюватись спеціальні підрозділи міліції.

Згідно приписів ст. 7 Закону України "Про міліцію" права і обов'язки, організація роботи та структура підрозділів міліції визначаються положеннями, які затверджуються Міністром внутрішніх справ України відповідно до цього Закону.

Разом з тим, зі змісту ст. 17 Конституції слідує, що на території України забороняється створення і функціонування будь-яких збройних формувань, не передбачених законом.

Системний аналіз імперативних приписів Конституції України та Закону України "Про міліцію" свідчить, що збройні формування в Україні утворюються і функціонують тільки в тому разі, якщо правовий статус формувань визначений законом, а не підзаконним нормативним актом.

В той час, всупереч вимогам ст. 17, 19 Конституції України, предмет діяльності та правовий статус підрозділу міліції особливого призначення "Беркут" не врегульовано законом.

Водночас в ході судового розгляду справи встановлено, що наказ МВС України від № 529 18.05.2004 р. "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут", на підставі якого вказаний підрозділ функціонував і застосовував владний вплив починаючи з листопада 2013 року (при реалізації права на мирні зібрання та на свободу пересування), не зареєстрований у Міністерстві юстиції України, що засвідчує відсутність компетенції у підрозділу "Беркут".

Відповідно ст. 57 Конституції України визначає, що кожному гарантується знати свої права і обов'язки; закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому Законом; Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є нечинними.

Відповідно до положень Указу Президента України від 03.10.92 року "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів Міністерств та інших органів виконавчої влади" передбачається, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами та іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю, які зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян, або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.

Указ від 03.10.92 року передбачає, що нормативно-правові акти набувають чинності тільки через 10 днів після їх реєстрації. Відповідно нормативно-правові акти, які не зареєстровані в Міністерстві юстиції України, не можуть вважатися чинними та не можуть бути підставою для реалізації відповідної компетенції.

Разом з тим, ч. 5 ст. 7 Закону України "Про міліцію" передбачає, що спеціальні підрозділи міліції можуть утворюватися для забезпечення громадського порядку виключно на об'єктах і територіях, які мають особливе народногосподарське значення або постраждали від стихійного лиха, екологічного забруднення, катастрофи.

В той час територія Майдану Незалежності (в межах якого у період 29 - 30 листопада 2013 рр. перебували та здійснювали повноваження співробітники спеціального підрозділу "Беркут", визначені Положенням) не була територією особливого народногосподарського значення, оскільки жоден нормативний акт (або є акт міської ради) не надає цій території відповідного статусу. Враховуючи наведене, перебування на зазначеній території спеціального підрозділу було безпідставним.

Враховуючи вищевикладене, в сукупності встановлено, що наказ МВС України № 529 від 18.05.2004 р. "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут" не відповідає ч. 5 ст. 7 Закону України "Про міліцію".

Особливу увагу суд звертає на те, що факт визнання наказу МВС України № 529 від 18.05.2004 р. "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут" таким, що втратив чинність, на підставі наказу МВС України № 71 від 28.01.2014 р. з підстав набрання чинності наказом МВС від 24.10.2013 р. № 1011 "Про затвердження Положення про спеціальний підрозділ міліції громадської безпеки "Беркут" не є правовою підставою для відмови у задоволенні позову в частині оскарження відповідності наказу МВС України № 529 від 18.05.2004 р. закону, позаяк на момент виникнення спірних правовідносин вищевказаний наказ існував, а його невідповідність імперативним приписам чинного законодавства України підтверджена належними доказами.

В межах розгляду справи суд прийшов до висновку про те, що наказ МВС України від № 1011 24.10.2013 р. "Про затвердження Положення про спеціальний підрозділ міліції громадської безпеки "Беркут" (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 11.01.2014 р.) не відповідає вимогам ст. 17, 19 Конституції України з огляду про наступне.

Крім того, наказ МВС України від 24.10.2013 р. № 1011 видано всупереч ч. 5 ст. 7 Закону України "Про міліцію". Так, незважаючи на те, що ч. 5 ст. 7 Закону України "Про міліцію" містить виключну мету утворення і діяльності спеціального підрозділу (забезпечення громадського порядку на об'єктах і територіях, які мають особливе народногосподарське значення або постраждали від стихійного лиха, екологічного забруднення, катастрофи), наказом № 1011 розширено завдання і предмет діяльності спеціального підрозділу "Беркут".

Зокрема, розділом 2 спірного наказу № 1011 передбачається, що завданням спеціального підрозділу є:

- забезпечення громадського порядку на об'єктах і територіях, які мають особливе народногосподарське значення;

- забезпечення особистої безпеки громадян, захист їхніх прав і свобод, законних інтересів;

- запобігання правопорушенням та їх припинення;

- охорона і забезпечення громадського порядку;

- виявлення кримінальних правопорушень;

- участь у проведенні заходів, спрямованих на розшук і затримання осіб, які підозрюються в скоєнні кримінальних правопорушень, озброєних та інших злочинців, які становлять суспільну небезпеку, звільнення заручників, припинення терористичних актів.

Крім того, до обов'язків спеціального підрозділу віднесено, зокрема: проведення самостійно або разом зі службами, підрозділами органів внутрішніх справ, внутрішніх військ МВС України, центральними та місцевими органами виконавчої влади профілактичних заходів з метою запобігання та припинення правопорушень; сприяння забезпеченню відповідно до законодавства режиму воєнного або надзвичайного стану; забезпечення громадського порядку під час проведення масових заходів комерційного характеру на кошти організацій або осіб, які їх проводять; тимчасове обмеження або заборона доступу громадян на окремі ділянки місцевості чи об'єкти з метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони життя і здоров'я людей (при чому йде мова не виключно про об'єкти і території, які мають особливе народногосподарське значення або постраждали від стихійного лиха, екологічного забруднення, катастрофи); забезпечення охорони громадського порядку в місцях тимчасового перебування посадових осіб, щодо яких здійснюється державна охорона, та на прилеглій до них території.

Враховуючи вищевикладене, судом встановлено, що наказом № 1011 від 24.10.2013 р. відповідачем неправомірно розширено компетенцію спеціального підрозділу всупереч приписам ч. 5 ст. 7 Закону України "Про міліцію".

Разом з тим, суд звертає увагу на те, що факт визнання наказу № 1011 від 24.10.2013 р. таким, що втратив чинність, у зв'язку з ліквідацією спеціальних підрозділів міліції громадської безпеки "Беркут" не є правовою підставою для відмови у задоволенні позовних вимог в частині оскарження наказу № 1011, оскільки на момент виникнення спірних правовідносин спірний наказ існував, а його невідповідність приписам Закону України "Про міліцію" підтверджена в ході судового розгляду справи.

Відповідно до частини 2 статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу .

Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Всупереч наведеним вимогам, відповідач як суб'єкт владних повноважень не довів законності оскаржуваних наказів, а отже, беручи до уваги вищенаведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, суд дійшов висновку про протиправність та нечинність наказів МВС України № 529, № 1011 та обґрунтованість позову, а отже і про наявність підстав для його задоволення з урахуванням особливостей, передбачених ч. 8. ст. 171 КАС України .

Вирішуючи питання про визнання відсутності компетенції підрозділу міліції "Беркут", суд вважає за доцільне звернути увагу на наступне.

Відповідно до норм ч. 1 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Нормами ч. 2 статті 17 КАС України визначено: юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; 6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Таким чином, з аналізу зазначеної норми вбачається, що законодавець в спорах з приводу реалізації компетенції суб'єкта владних повноважень визначив учасників даного спору, а саме суб'єктів владних повноважень.

Враховуючи той факт, що одним із позивачів є ОСОБА_1, який є народним депутатом України VI, VII скликань, повноваження якого врегульовані нормами Закону України "Про статус народного депутата України" та здійснюються на постійній основі, позивач ОСОБА_1 є суб'єктом владних повноважень, тому не може звертатись з вимогами про визнання відсутності компетенції.

Враховуючи вищевикладене, оскільки в межах даної справи підтверджено, що наказ МВС України № 529 від 18.05.2004 р. "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут" та наказ МВС України № 1011 від 24.10.2013 р. "Про затвердження Положення про спеціальний підрозділ міліції громадської безпеки "Беркут" не відповідають положенням Конституції України та Закону України "Про міліцію" , а отже, є протиправними та нечинними, що свідчить про відсутність компетенції "Беркут" щодо здійснення повноважень, визначених невідповідними законодавству наказами.

Керуючись ст. ст. 69 - 71, 160 - 165, 167, 171, 254 Кодексу адміністративного судочинства України , Окружний адміністративний суд міста Києва, -

Позов задовольнити повністю.

Визнати незаконним та нечинним наказ МВС України № 529 від 18.05.2004 р. "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут".

Визнати незаконним та нечинним наказ МВС України № 1011 від 24.10.2013 р. "Про затвердження Положення про спеціальний підрозділ міліції громадської безпеки "Беркут".

Визнати відсутність компетенції підрозділу міліції особливого призначення "Беркут" в частині реалізації підрозділом правового статусу, який передбачений наказом МВС України № 529 від 18.05.2004 р. "Про затвердження Положення про підрозділ міліції особливого призначення "Беркут", у період з 29 листопада 2013 року по 21 січня 2014 року.

Визнати відсутність компетенції спеціального підрозділу міліції громадської безпеки "Беркут" в частині реалізації підрозділом повноважень, які передбачені наказом МВС України № 1011 від 24.10.2013 р. "Про затвердження Положення про спеціальний підрозділ міліції громадської безпеки "Беркут" та суперечать ч. 5 ст. 7 Закону України "Про міліцію".

Зобов'язати Міністерство внутрішніх справ України невідкладно опублікувати резолютивну частину даної постанови у офіційному виданні, у якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

Постанова набирає законної сили згідно ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 Кодексу адміністративного судочинства України .