Про визнання протиправною та нечинною постанови

Суддя (судді) першої інстанції: Мазур А.С., Васильченко І.П., Вєкуа Н.Г.

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства інфраструктури України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 02.10.2019 у справі за адміністративним позовом Дочірнього підприємства "Віаланд" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та нечинною постанови,

Дочірнє підприємство "Віаланд" звернулось до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просило визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України".

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 02.10.2019 позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України".

Додатковим рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 09.10.2019 заяву представника Дочірнього підприємства "Віаланд" про прийняття додаткового рішення щодо відшкодування витрат на професійну правничу допомогу задоволено частково.

Присуджено на користь Дочірнього підприємства "Віаланд" за рахунок Державного бюджету України документально підтверджені судові витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 12750,00 грн.

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 02.10.2019, Кабінет Міністрів України подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити.

Також, не погоджуючись із зазначеним рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва, Міністерство інфраструктури України подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та прийняти нову постанову про відмов у задоволенні позову.

У судовому засіданні представники апелянтів підтримали апеляційні скарги, просили їх задовольнити.

Представники позивача у судовому засіданні заперечували проти задоволення апеляційних скарг, просили залишити оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю доповідача, вислухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, з огляду на наступне.

Так, у відповідності до положень ч. 1 ст. 308 КАС України, справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційних скарг.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, позивач вказує на те, що основним видом господарської діяльності товариства є технічні випробування та дослідження, серед яких проведення обов'язкового технічного контролю колісних транспортних засобів в Україні, а тому, товариство є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано постанову Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України".

Так, позивач наголошує на тому, що Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" від 23.01.2019 № 46, якою встановлюються додаткові вимоги до суб'єктів господарювання, які здійснюють обов'язковий технічний контроль транспортних засобів, а також підстави припинення даними суб'єктами господарювання діяльності зі здійснення обов'язкового технічного контролю, а отже, оскаржувана постанова впливає на його права та обов'язки. Крім того, постанова Кабінету Міністрів України № 46 від 23.01.2019 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" є відмінною від проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів", який, було погоджено Державною регуляторною службою України рішенням № 57 від 02.2018, що, на думку позивача, підтверджує факт того, що оскаржувана постанова прийнята без погодження уповноваженого органу, у зв'язку з чим, не відповідає вимогам Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Отже, предметом судового оскарження у даній справі є нормативно-правовий акт - постанова Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України", якою вносяться зміни до Правил дорожнього руху, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10.10.2001 № 1306, у постанову Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137 "Про затвердження Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів, технічного опису та зразка протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу", Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137.

Проект постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" було розроблено Міністерством внутрішніх справ України з власної ініціативи, метою якої, є підвищення якості проведення перевірки технічного стану транспортних засобів суб'єктами здійснення обов'язкового технічного контролю, забезпечення належного контролю транспортними засобами, що підлягають такому контролю, та недопущення до участі в дорожньому русі транспортних засобів, які його не пройшли.

Проектом постанови передбачалось внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137 "Про затвердження Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів, технічного опису та зразка протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу", від 11.05.2012 № 512 "Про затвердження Порядку формування загальнодержавної бази даних про результати обов'язкового технічного контролю транспортних засобів, доступу до неї та встановлення розміру плати та надання таких послуг", від 10.10.2001 № 1306 "Про Правила дорожнього руху".

Згідно пояснювальної записки до проекту постанови, остання погоджена Державною регуляторною службою, згідно вимог ст. 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Також, проект оскаржуваної постанови виносився розробником на громадське обговорення, відповідно до вимог параграфу 42 Регламенту Кабінету Міністрів. Крім того, проект акта погоджено без зауважень Міністерством юстиції України, Міністерством фінансів України, Державною регуляторною службою України, Національною поліцією України.

У той же час, проект постанови було погоджено із зауваженнями Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Міністерством інфраструктури України, які були враховані при прийнятті постанови, зокрема: Міністерством інфраструктури України запропоновано виключити із проекту постанови абзац 17 підпункту 1 пункту 1 проекту; Міністерством економічного розвитку і торгівлі України запропоновано виключити доповнення пунктом 5 пункт 1 проекту змін.

Розробником після врахування вказаних зауважень не було повторно винесено проект постанови на повторне погодження до регуляторного органу, про що також свідчить лист Державної регуляторної служби України від 10.04.2019, з якого вбачається, що уповноваженим органом не приймалось рішення про погодження проекту у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46.

З наявного в матеріалах справи проекту постанови слідує, що проектом вносяться зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137 "Про затвердження Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів, технічного опису та зразка протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу" (Офіційний вісник України, 2012, № 16, ст. 581; 2014 p., № 78, ст. 2241; 2016 p., № 3, ст. 171; 2017 p., № 24, ст. 685).

Під час вирішення даного спору по суті, суд першої інстанції звернув увагу на наступні зміни первинного проекту постанови, що був погоджений Державною регуляторною службою України рішенням № 57 від 02.2018.

Так, проектом постанови запропоновано підпункт 11-1 після слова "документ" доповнити словами "із самоклеючим відривним безконтактним електронним чипом".

У той же час, вказаний пункт 11-1 викладений у оскаржуваній постанові в наступній редакції: після слова "документ" доповнити словами "із самоклейною міткою радіочастотної ідентифікації".

У проекті постанови запропоновано підпункт 12 доповнити знаком та словами: ", використання якого одночасно декількома суб'єктами господарювання не допускається";

Однак, в редакції постанови вказані зміни відсутні, окрім того виключено підпункт 11-2, що не було передбачено проектом.

У проекті постанови пропонувалось доповнити підпунктом 16 такого змісту: "вантажність (вантажопідйомність) транспортного засобу - різниця між максимальною масою транспортного засобу (повною масою транспортного засобу, установленою національним компетентним органом) та спорядженою масою транспортного засобу, яка дорівнює масі вантажу, який можна завантажити та перевозити на транспортному засобі.".

Серед іншого, оскаржуваною постановою вносяться зміни до Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137, а саме: щодо підпункту 2 пункту 5, викладеного в такій редакції: "атестат про акредитацію органу з оцінки відповідності згідно із Законом України "Про акредитацію органів з оцінки відповідності", який підтверджує компетентність випробувальної лабораторії щодо перевірки технічного стану транспортних засобів в обсязі, визначеному законодавством." та абзацу восьмого пункту 6 в редакції: "інформації про відсутність або зміну матеріально-технічної бази, документів, що подавалися до повідомлення про відповідність матеріально-технічної бази та персоналу вимогам щодо проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів, чи закінчення строку дії атестата про акредитацію та непоновлення його протягом шести місяців;"; абзац дев'ятий після слова "видачу" доповнити словами "протягом строку дії атестата про акредитацію чи свідоцтва про атестацію"; доповнити пункт абзацом такого змісту: "інформації про закінчення строку дії свідоцтва про атестацію відповідно до законодавства."

Підпункт 16 оскаржуваної постанови викладено в редакції відмінній від проекту, а саме: "вантажність (вантажопідйомність) транспортного засобу - різниця між максимальною масою транспортного засобу (повною масою транспортного засобу) та спорядженою масою транспортного засобу, яка дорівнює масі вантажу, який можна завантажити та перевозити на транспортному засобі.".

У той же час, проект постанови не містив наступні підпункти, зокрема: підпункт 2 та абзац восьмий пункту 6 до Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, який, в свою чергу, викладений в оскаржуваній постанові.

Крім того, як слідує із протоколу узгодження пропозицій, Міністерством інфраструктури України та/або Міністерством економічного розвитку України не було запропоновано доповнити постанову вищевказаними пунктами.

Проектом постанови у пункті 7 в абзаці першому пропонувалось після слів "пункт технічного контролю" доповнити знаками та словами ", його матеріально-технічну базу і персонал,"; після абзацу другого доповнити абзацом третім такого змісту: "У разі поновлення чи зміни виконавцем документів про калібрування діагностичного устаткування, що використовується для перевірки технічного стану транспортних засобів під час проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів, копії документів подаються виконавцем до Головного сервісного центру МВС для внесення інформації до реєстру суб'єктів проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів.". У зв'язку з чим абзац третій вважати абзацом четвертим;

У той же час, судом першої інстанції під час розгляду даного спору було досліджено, що зміст вищевказаного пункту не узгоджується із пунктом 7 оскаржуваної постанови, зокрема: Головний сервісний центр МВС протягом трьох робочих днів з дати надходження повідомлення та копій документів від Мінінфраструктури вносить дані про виконавця, пункт технічного контролю, його матеріально-технічну базу і персонал із зазначенням категорії та призначення транспортних засобів, адреси місця проведення обов'язкового технічного контролю до реєстру суб'єктів проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів та інформує виконавця про внесення відомостей про нього до зазначеного реєстру. Реєстр суб'єктів проведення обов'язкового технічного контролю є складовою частиною Єдиного державного реєстру транспортних засобів. Порядок ведення реєстру суб'єктів проведення обов'язкового технічного контролю затверджується МВС."; у першому реченні абзацу третього слово "акредитації" замінити словами "про акредитацію"".

Проектом постанови, погодженим без зауважень уповноваженими органами, запропоновано перше речення абзацу третього пункту 16 доповнити знаком та словами: "показник спідодометра", а друге речення викласти в такій редакції: "Матеріали фотофіксації повинні забезпечувати можливість чітко визначити марку, колір, номерний знак транспортного засобу та на фотографіях обов'язково зазначається дата фотофіксації, яка повинна відповідати даті видачі протоколу перевірки технічного стану,".

Однак, вказана редакція не узгоджується із абзацом третім пункту 16 постанови, а саме: "Фотофіксація процесу проведення обов'язкового технічного контролю транспортного засобу здійснюється виконавцем під час зовнішнього огляду транспортного засобу із фіксацією: передньої та лівої або правої частини транспортного засобу; перевірки увімкнених фар ближнього світла та протитуманних фар (за наявності); перевірки гальмової системи методом стендових випробувань і загального вигляду транспортного засобу на гальмовому стенді, номерного знака та увімкнених сигналів гальмування; показника одометра. Матеріали фотофіксації мають забезпечувати можливість чітко визначати марку, колір, номерний знак транспортного засобу, на фотографіях обов'язково зазначається дата фотофіксації, яка повинна відповідати даті видачі протоколу перевірки технічного стану." У зв'язку з цим абзац четвертий вважати абзацом дев'ятим."

Так само не відповідає проекту постанови перше речення абзацу другого пункту 18, яке пропонувалось доповнити словами: "із самоклеючим відривним безконтактним електронним чипом, який розміщується в правій верхній частині на внутрішньому боці вітрового скла транспортного засобу."; в той же час, перше речення абзацу другого пункту 18 після слів "перевірки технічного стану" в оскаржуваній постанові доповнено словами: "із самоклейною міткою радіочастотної ідентифікації, яка розміщується в правій верхній частині вітрового скла (на внутрішньому боці) транспортного засобу".

Також, проект постанови не містив пропозиції внести зміни або доповнення до додатку 1 в частині після слів "категорії згідно з Класифікацією транспортних засобів, їх призначення" доповнити словами: "адреси місць проведення обов'язкового технічного контролю згідно з документами про акредитацію".

Крім того, вбачається не відповідність запропонованої проектом редакції пункту 3 у додатку 1 до Порядку, зокрема: проект передбачав пункт 3 наступного змісту "3. Копії правовстановлюючих документів на право володіння чи користування земельної ділянки та виробничими будівлями, а також, у разі пересувного устаткування копії документів на транспортний засіб, що використовується для забезпечення діяльності."; доповнити пунктом п'ятим такого змісту: "5. Копії документів про калібрування діагностичного устаткування, що використовується для проведення перевірки технічного стану транспортних засобів під час проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів.".

Разом з тим, редакція пункту 3 додатку 1 до Порядку в оскаржуваній постанові не є аналогічною за змістом, а саме: "3. Копії правовстановлюючих документів на право володіння чи користування земельною ділянкою та виробничими будівлями, а також у разі використання пересувного устаткування - копії документів на транспортний засіб, що використовується для забезпечення діяльності."; пункт 4 після цифр і слова "(13 х 18 сантиметрів)" доповнити словами "з відображенням усіх місць надання послуги"".

Не передбачено проектом постанови доповнення додатку 5 позиціями: № 001.010, № 001.020, № 915.020, що, в свою чергу, має місце в оскаржуваній постанові.

Як вбачається із проекту постанови у додатку 5 до Порядку позицію 915.020 пропонувалось викласти в такій редакції: 915.020 Спідометр або одометр відсутній (якщо передбачено вимогами) або вони не функціонують, не опломбовані (якщо передбачено вимогами) - органолептично - X; 915.020 Викладена в наступній редакції: Спідометр або одометр відсутній (якщо передбачено вимогами) або вони не функціонує - органолептично - X.

Додаток доповнити новою позицією такого змісту: 915.021 Показник одометра менший, ніж показник одометра, зафіксований під час попереднього обов'язкового технічного контролю, проведеного суб'єктом здійснення обов'язкового технічного контролю - органолептично - X; 915.021 Викладена в наступній редакції: Показник одометра менший, ніж показник одометра, зафіксований під час попереднього обов'язкового технічного контролю, проведеного суб'єктом здійснення обов'язкового технічного контролю або реєстраційних операцій - органолептично - X.

Окрім того, проект оскаржуваної постанови не містив жодних пропозицій щодо доповнення Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137 новим розділом № 1701 "Додаткова перевірка учбового транспортного засобу", який викладено в оскаржуваній постанові без відповідно погодження із регуляторним органом, громадського обговорення та отримання доповнень або зауважень уповноважених органів.

З-поміж іншого, під час розгляду даного спору в суді першої інстанції було встановлено невідповідність змісту проекту щодо запропонованих змін у Технічному описі та зразку протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу, а саме пункт 1: після слів "формату А4" доповнити словами і цифрами: "із самоклеючим відривним безконтактним електронним чипом розміром 210X40 мм"; доповнити абзацом такого змісту "На самоклеючому відривному безконтактному електронному чипі розміщується напис "Обов'язковий технічний контроль проведено".

Оскаржувана постанова містить зміни наступного змісту: "у технічному описі та зразку протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу, затверджених зазначеною постановою: у пункті 1: після слів і цифри "формату А4" доповнити словами "з самоклейною міткою радіочастотної ідентифікації"; доповнити пункт абзацом такого змісту: "На самоклейній мітці радіочастотної ідентифікації розміщується напис "Обов'язковий технічний контроль проведено"."".

Не співпадають редакції абзацу першого пункту 7 до Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137.

Відсутній у проекті, проте наявні в оскаржуваній постанові доповнення другого речення пункту 9 словами: "друге речення пункту 9 після слів "систем транспортного засобу" доповнити словами "(загальна питома гальмова сила, коефіцієнт нерівномірності гальмових сил і тривалість спрацювання робочої гальмової системи, питома гальмова сила стоянкової гальмової системи)"".

Також, не співпадають запропоновані проектом зміни Додатку до технічного опису: протокол перевірки технічного стану транспортного засобу, зокрема, оскаржувана постанова містить не ідентичну редакцію абзацу першого пункту 3, пункту 10, пункту 11, пункту 12, а також не передбачені проектом та неузгоджені зміни до протоколу, які викладені у пункті 3-1, пунктах 5 та 7 оскаржуваної постанови.

Зважаючи на зазначене, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 113 Конституції України (частина перша) встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

За приписами пунктів 1, 3, 10 статті 116 Основного Закону , Кабінет Міністрів України: забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (частина перша статті 117 Конституції України ).

Окрім цього, частиною другою статті 120 Конституції України , визначено, що організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Відповідно до положень ст. 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Так, до основних завдань Кабінету Міністрів України належать вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових програм; спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.

Загальні питання компетенції Кабінету Міністрів України врегульовані статтею 19 Закону № 794-VII, частина перша якої вказує, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Основні повноваження Кабінету Міністрів України, зокрема, у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, встановлює стаття 20 Закону № 794-VII, за змістом пункту 2 частини першої якого, Кабінет Міністрів України, окрім іншого: забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян; виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин.

Питання правового статусу Прем'єр-міністра України, обсяг його повноважень, унормовано статтею 42 Закону № 794-VII, пунктом 7 частини першої якої встановлено, що Прем'єр-міністр України підписує, зокрема, акти Кабінету Міністрів України, якими, у розумінні приписів статті 49 цього ж Закону (частина перша), є видані на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, обов'язкові для виконання постанови, які підписує Прем'єр-міністр України.

В свою чергу, частиною восьмою цієї статті передбачена можливість оскарження до суду в порядку та у випадках, установлених законом, актів Кабінету Міністрів України.

Наведені законодавчі приписи знайшли своє відображення й у Регламенті КМУ, який, крім того, встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності.

В той же час, особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень встановлені статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України , й правила цієї статті поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга цієї статті КАС України ).

Згідно змісту параграфа 33 глави 2 Регламенту Кабінету Міністрів України, проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).

Відповідно до пояснювальної записки до проекту постанови, остання погоджена без зауважень Міністерством юстиції України, Міністерством фінансів України, Державною регуляторною службою України, Національною поліцією України. Міністерством інфраструктури України та Міністерством економічного розвитку і торгівлі України проект постанови погоджено із зауваженнями.

Регламентом Кабінету Міністрів України передбачено, що у разі висловлення до проекту акта Кабінету Міністрів, поданого центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через міністра, зауважень і пропозицій, проект акта повертається розробнику для його доопрацювання та внесення в установленому порядку на розгляд міністра.

Зауваження до проекту акта Кабінету Міністрів подаються розробникові заінтересованим органом виключно з тих питань, що належать до його компетенції та не можуть стосуватися компетенції інших центральних органів виконавчої влади.

Заінтересований орган зобов'язаний чітко обґрунтувати свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів, а в разі потреби викласти окремі положення проекту у відповідній редакції.

Заінтересований орган може також надати зауваження і пропозиції до зроблених розробником прогнозів впливу, в тому числі прогнозу впливу реалізації акта на ключові інтереси заінтересованих сторін ( параграф 32 Регламенту).

З матеріалів справи слідує, що розробником у кінцевому варіанті були враховані надані Міністерством інфраструктури України та Міністерством економічного розвитку і торгівлі України зауваження.

Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Відповідно до положень даного закону, регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Нормами ч. 1 ст. 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", визначено, що проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

Згідно з приписами ч. 6 ст. 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

Дійсно, у даному випадку, рішенням Державної регуляторної служби України від 09.02.2018 № 57 було погоджено первинний проект регуляторного акта у редакції, до урахування зауважень/пропозицій, проте, погоджена редакція відмінна по змісту від прийнятої постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України", у контексті наведених вище відмінностей первинного проекту та прийнятої постанови, а також змісту листа Державної регуляторної служби України від 10.04.2019 № 41/42, у якому регуляторний орган підтверджує, що за результатом проведеного аналізу редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46, встановлено, що її редакція не відповідає редакції проекту постанови, що була погоджена Державною регуляторною службою України. (а.с. 24 т. 1)

Колегія суддів, вважає, що наведеними вище приписами законодавства передбачено обов'язкове погодження із Державною регуляторною службою України кожного проекту регуляторного акта, навіть якщо останній було прийнято після доопрацювання вже узгодженого проекту, адже ступінь суттєвості внесених змін/уточнень та їх регуляторний вплив визначає (перевіряє) саме Державна регуляторна служба України, з огляду на що, посилання апелянта - Міністерства інфраструктури України на те, що суд першої інстанції не досліджував які саме суттєві зміни до проекту постанови було внесено, відхиляються колегією суддів. У свою чергу, апелянти звертають увагу на те, що під час прийняття оскаржуваної постанови був наявний експертний висновок, що вказує на дотримання відповідачем вимог Регламенту та Закону № 1160, проте колегія суддів вважає, що експертний висновок регуляторного впливу було підготовано по первинному проекту постанови, після дослідження якого, він зазнавав змін, а тому, потребував подачі для підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу, як новий проект постанови.

Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що за відсутності рішення Державної регуляторної служби про погодження проекту постанови після його доопрацювання, він не міг бути розглянутий та схвалений Урядом, є цілком обґрунтованим.

У частині доводів апелянта про те, що Кабінет Міністрів України має повноваження на встановлення порядку проведення обов'язкового технічного контролю та визначення обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів, зміст оскаржуваної постанови узгоджується з нормативно-правовими актами вищої юридичної сили, а також те, що статус Кабінету Міністрів України ієрархічно вищий за статус Державної регуляторної служби України, яка підзвітна та підконтрольна Уряду, колегія суддів зазначає, що дійсно, у силу наданих повноважень, Кабінет Міністрів України має право та компетенцію у встановленні певних правил, що регулюють правовідносини у сфері обов'язкового технічного огляду транспортних засобів, проте для забезпечення у суспільних правовідносинах необхідного балансу, законодавцем передбачено перед прийняттям регуляторного акта, отримання від уповноваженого органу експертного висновку щодо регуляторного впливу проектів регуляторних актів, внесених на розгляд Кабінету Міністрів України, а тому, зазначені в апеляційній скарзі посилання на "свободу дій" у регулюванні зазначених відносин тільки за умови відповідності актам вищої юридичної сили, нівелюють завдання та цілі Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Колегія суддів вважає, що, оскільки після доопрацювання проекту постанови Уряду його не було відправлено на погодження з уповноваженим органом на ступінь регуляторного впливу та підготовки нового експертного висновку за доопрацьованим проектом постанови, відповідачем було порушено порядок підготовки та ухвалення постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України", що є достатньою підставою для її скасування.

Колегія суддів не враховує посилання Кабінету Міністрів України в апеляційній скарзі на те, що жодною нормою закону не передбачено верховенство рішень Державної регуляторної служби України над рішеннями та діями Уряду, адже, у даних правовідносинах предметом спору не є рішення Державної регуляторної служби України, а відсутність експертного висновку та погодження даним органом відповідної редакції (після доопрацювання) проекту постанови Кабінету Міністрів України, що також має вплив на можливість реалізації зацікавленими особами (коло осіб/органів, до яких може бути застосовано постанову та норми якої мають до них безпосередній вплив) права на подачу та обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку.

Крім того, варто наголосити, що приписами ст. 4 Закону № 1160-IV, визначено принципи державної регуляторної політики, серед яких, зокрема, передбачуваність та послідовність регуляторної діяльності, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності та убезпечує від невиправданих змін суті та змісту нормативно-правових актів з моменту підготовки їх проектів до прийняття їх у кінцевому варіанті.

У свою чергу, інші вказані в апеляційних скаргах доводи не свідчать про наявність передбачених ст. 317 КАС України , підстав для скасування рішення суду першої інстанції, зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують та не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України , суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги є необґрунтованими, їх доводи не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому, у її задоволенні необхідно відмовити, а рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України , суд,

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства інфраструктури України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 02.10.2019 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена, з урахуванням положень ст. 329 КАС України , шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.