Про визнання незаконним та нечинним наказу від 21 грудня 2011 року

Окружний адміністративний суд м. Києва у складі:

головуючого - судді Патратій О.В.,

суддів - Винокурова К.С., Кротюка О.В.

розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Міністерства фінансів України, треті особи - Державна податкова служба України, ОСОБА_2, про визнання незаконним та нечинним наказу від 21 грудня 2011 року № 1688 "Про затвердження форм податкових декларацій платника єдиного податку" та зобов'язання вчинити дії.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернувся суб'єкт господарювання - фізична особа - підприємець ОСОБА_1 з позовом до Міністерства фінансів України про визнання незаконним та нечинним наказу від 21 грудня 2011 року № 1688 "Про затвердження форм податкових декларацій платника єдиного податку" та зобов'язання невідкладно опублікувати відомості про визнання незаконним та нечинним зазначеного наказу у виданнях, в яких його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржуваний наказ було винесено відповідачем з перевищенням наданих законом повноважень, оскільки відповідно до пункту 46.5 статті 46 Податкового кодексу України, форма податкової декларації встановлюється центральним органом державної податкової служби за погодженням з Міністерством фінансів України.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 липня 2012 року відкрито провадження у справі та призначено попереднє судове засідання на 8 серпня 2012 року.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 серпня 2012 року було закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

На виконання вимог ст. 171 КАС України 3 серпня 2012 року у № 56 "Офіційного вісника України" опубліковано оголошення про відкриття провадження у даній справі.

В судових засіданнях позивач позовні вимоги підтримав повністю та просив позов задовольнити з підстав, викладених у позовній заяві.

Відповідач проти позову заперечував, зазначав що відповідно до Положення про Міністерство фінансів України Мінфін України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної податкової політики.

Також відповідач посилався на Закон України "Про центральні органи виконавчої влади", згідно якого основними завданнями міністерства як органу, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи кількох сферах, є, зокрема, забезпечення нормативно-правового регулювання.

Положенням про Державну податкову службу, на яке звертав увагу представник Міністерства фінансів України, встановлено, що ДПС України розробляє, а її Голова вносить Міністрові фінансів України проекти нормативно-правових актів Міністерства фінансів України, що належать до сфери діяльності ДПС України.

З огляду на викладене, відповідач вважає позовні вимоги необґрунтованими та просить суд відмовити у їх задоволенні в повному обсязі.

Ухвалами суду від 8 серпня 2012 року та від 5 листопада 2012 року до участі у справі в якості третіх осіб залучено Державну податкову службу України (на стороні відповідача) та ОСОБА_2 (на стороні позивача).

Представник третьої особи - Державної податкової служби України проти задоволення позовних вимог заперечував, зазначав, що відповідно до пп. 64 п. 4 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого Указом Президента України від 8 квітня 2011 року № 446/2011, Мінфін України відповідно до покладених на нього завдань здійснює нормативно-правове регулювання у фінансовій, бюджетній, податковій, митній сферах, у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку, випуску і проведення лотерей, організації та контролю за виготовленням цінних паперів, документів суворої звітності, видобутку, виробництва, використання та зберігання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння, їх обігу та обліку, у сфері запобігання і протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму. Враховуючи викладене, на думку третьої особи, до компетенції Міністерства фінансів України відноситься повноваження щодо здійснення нормативно-правового регулювання у податковій сфері, тому спірний наказ був затверджений в спосіб та в межах, що передбачені Конституцією та законами України.

Третя особа - ОСОБА_2 подав суду письмові пояснення, в яких позовні вимоги підтримав, наголошував на відсутності повноважень Міністерства фінансів України затверджувати форми податкової звітності станом на момент прийняття спірного наказу.

На підставі ч. 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України, в тому числі враховуючи неприбуття у судове засідання представника відповідача та третьої особи - ОСОБА_2, а також відсутність потреби заслухати свідка чи експерта, суд прийняв рішення про розгляд справи у письмовому провадженні, при цьому запропонувавши особам, які беруть участь у справі, надати додаткові пояснення, документи та матеріали через канцелярію Окружного адміністративного суду міста Києва.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, що мають значення для вирішення справи, суд

21 грудня 2011 року Міністерством фінансів України видано наказ № 1688 "Про затвердження форм податкових декларацій платника єдиного податку", який 27 грудня 2012 року зареєстровано в Міністерстві юстиції України за № 1533/20271 (далі - Наказ № 1688) та який є предметом розгляду у справі.

Оскаржуваним Наказом затверджено форму податкової декларації платника єдиного податку - фізичної особи підприємця та юридичної особи. Крім того, Наказом визнано такими, що втратили чинність, ряд інших наказів Державної податкової адміністрації України.

Як передбачено п. 4 спірного Наказу, цей наказ набирає чинності з дня офіційного опублікування, але не раніше 1 січня 2012 року.

Наказ № 1688 винесено на підставі пункту 296.9 статті 296 глави 1 розділу XIV Податкового кодексу України; Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 року № 446; Положення про Державну податкову службу України, затвердженого Указом Президента України від 12.05.2011 року № 584.

З матеріалів справи вбачається, що позивач, ОСОБА_1, зареєстрований в якості суб'єкта підприємницької діяльності, що підтверджується випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та перебуває на спрощеній системі оподаткування, обліку та звітності, що підтверджується наявними в матеріалах справи копією свідоцтва про сплату єдиного податку серії НОМЕР_1 від 01.01.2012 року.

Відповідно до частини 2 статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Виходячи з наведеного, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуваний позивачем Наказ № 1688 його стосується, оскільки вказаним наказом затверджено форму податкової декларації платника єдиного податку - фізичної особи - підприємця.

Надаючи правову оцінку спірному Наказуколегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

На момент виникнення спірних правовідносин набрав чинності Податковий кодекс України, який регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства (стаття 1).

Згідно Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого Указом Президента України від 8 квітня 2011 року № 446/2011, Мінфін України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку, випуску і проведення лотерей, організації та контролю за виготовленням цінних паперів, документів суворої звітності, видобутку, виробництва, використання та зберігання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння, їх обігу та обліку, у сфері запобігання і протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму.

Мінфін України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України, а також дорученнями Президента України.

Відповідно до пункту 3 зазначеного Положення до основних завдань Мінфіну України належить, зокрема, формування та забезпечення реалізації державної фінансової, бюджетної, податкової і митної політики; формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку, випуску та проведення лотерей, організації та контролю за виготовленням цінних паперів, документів суворої звітності, видобутку, виробництва, використання та зберігання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння, їх обігу та обліку, у сфері запобігання і протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму; здійснення державного регулювання бухгалтерського обліку та фінансової і бюджетної звітності в Україні, розроблення стратегії розвитку національної системи бухгалтерського обліку, визначення єдиних методологічних засад бухгалтерського обліку та складання фінансової і бюджетної звітності, обов'язкових для всіх юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми, форми власності та підпорядкування (крім банків), адаптація законодавства з питань бухгалтерського обліку в Україні до законодавства Європейського Союзу та запровадження міжнародних стандартів фінансової звітності.

Крім того, Мінфін України відповідно до покладених на нього завдань здійснює нормативно-правове регулювання у фінансовій, бюджетній, податковій, митній сферах, у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку тощо (підпункт 64 пункту 4 Положення).

Пунктом 8 Положення про Міністерство фінансів України встановлено, що Мінфін України у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Нормативно-правові акти Мінфіну України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, видаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Нормативно-правові акти Мінфіну України підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.

Нормативно-правові акти Мінфіну України, видані у межах його повноважень, обов'язкові до виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами та місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.

З наведеного вбачається, що Міністерство фінансів України вправі здійснювати нормативне регулювання відносин, які перебувають в його віданні. Обов'язковими нормативно-правовими актами Мінфіну України є такі акти, що видані в межах його повноважень.

У той же час Податковим кодексом України (який має вищу юридичну силу по відношенню до Положення про Міністерство фінансів України) встановлено, що форми податкових декларацій платника єдиного податку першої - четвертої груп, затверджуються в порядку, встановленому статтею 46 цього Кодексу (пункт 296.9 статті 296 Податкового кодексу України).

Податковою декларацією є документ, що подається платником податків (у тому числі відокремленим підрозділом у випадках, визначених цим Кодексом) контролюючому органу у строки, встановлені законом, на підставі якого здійснюється нарахування та/або сплата податкового зобов'язання, чи документ, що свідчить про суми доходу, нарахованого (виплаченого) на користь платників податків - фізичних осіб, суми утриманого та/або сплаченого податку (пункт 46.1 статті 46 Податкового кодексу України).

Відповідно до пункту 46.5 статті 46 Податкового кодексу України (у редакції Закону України від 4 листопада 2011 року № 4014-VI, чинній на момент прийняття спірного Наказу) форма податкової декларації встановлюється центральним органом державної податкової служби за погодженням з Міністерством фінансів України. У такому ж порядку встановлюються форми податкових декларацій з місцевих податків і зборів, що є обов'язковими для застосування їх платниками (податковими агентами).

Наведене вище свідчить, що до компетенції Міністерства фінансів України станом на момент прийняття спірного наказу не належало встановлення форм податкових декларацій.

Крім того, єдиний податок належить до місцевих податків, про що зазначено у пп. 10.1.2 п. 10.1 статті 10 Податкового кодексу України.

Підпунктом 12.3.6 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України встановлено, що центральний орган державної податкової служби затверджує форми податкових декларацій (розрахунків) з місцевих податків та зборів згідно з порядком, встановленим цим Кодексом, а у разі потреби надає методичні рекомендації щодо їх заповнення.

Наведене свідчить, що оскаржуваний Наказ № 1688 винесено відповідачем незаконно, без додержання встановленої Податковим кодексом України компетенції органу, який повинен видавати цей акт.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

Одним із основоположних принципів правосуддя в адміністративних судах є верховенство права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави (статті 7 та 8 Кодексу адміністративного судочинства України).

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Конституційний суд України у своєму Рішенні від 1 квітня 2008 року № 4-рп/2008 зазначав, що неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Суд зазначає, що Міністерством фінансів України спірний наказ було прийнято не у межах повноважень, що передбачені Податковим кодексом України.

Посилання відповідача на Закон України від 5 липня 2012 року № 5083-VI, яким внесено зміни до Податкового кодексу України, зокрема, статті 46, якою встановлено (у новій редакції), що форма податкової декларації встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики, не заслуговують на увагу.

Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Як випливає з Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, частину першу статті 58 Конституції України щодо дії нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Таким чином, законність спірного Наказу, в тому числі в частині дотримання встановленої законом компетенції органу, до відання якого відносилось його прийняття, слід визначати із застосуванням того законодавства, яке діяло станом на момент його прийняття.

Водночас неприпустимість зворотної дії нормативно-правового акта полягає в тому, що запроваджені ним нові норми не можуть застосовуватися до правовідносин, які існували до набрання ним чинності.

Відтак, приписи нового нормативно-правового акта - Закону України від 5 липня 2012 року № 5083-VI - не можуть бути застосовані до спірних правовідносин.

Посилання представника ДПС України на наявність у Міністерства фінансів України, як головного органу у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної фінансової, бюджетної, податкової політики, повноважень щодо видання нормативно-правових актів, що належать до сфери діяльності Державної податкової служби України, в силу положень Указу Президента України "Про Положення про Міністерство фінансів України" від 8 квітня 2011 року № 446/2011, Указу Президента України "Про Положення про Державну податкову службу України" від 12 травня 2011 року № 584/2011 не може бути прийнято судом до уваги.

Суд зазначає, що положеннями пункту 46.5 статті 46 Податкового кодексу України (у редакції Закону України від 4 листопада 2011 року № 4014-VI) прямо визначено, що форма податкової декларації встановлюється центральним органом державної податкової служби за погодженням з Міністерством фінансів України. Тобто органом, на який чинним на момент прийняття спірного Наказу законодавчим актом покладено затвердження форми податкової декларації, є саме центральний орган державної податкової служби. Тому норми підзаконних нормативно-правових актів в даному випадку застосуванню не підлягають з огляду на їх вторинний характер.

З приводу неналежного способу захисту порушеного права суд зазначає наступне.

Як вбачається з позовної заяви, ОСОБА_1 просить суд визнати незаконним та нечинним Наказ № 1688. Колегія суддів, аналізуючи матеріали та фактичні обставини справи наголошує на тому, що деякі із встановлених Кодексом адміністративного судочинства України способів захисту порушеного права носять обмежений характер і не можуть бути застосовані при виникненні будь-якого спору у сфері публічних правовідносин.

Як зазначено в інформаційному листі Вищого адміністративного суду України від 27.07.2010 р. № 1145/11/13-10, вимога про визнання нечинним акта може стосуватися лише нормативно-правового акта, а про визнання протиправним - індивідуального акта. В свою чергу, нечинним нормативно-правовий акт стає з дати набрання відповідним рішенням суду законної сили.

Враховуючи викладене, суд, керуючись принципами справедливості та верховенства права, вважає за необхідне визнати нечинним спірний Наказ № 1688, що означатиме втрату ним чинності з моменту набрання законної сили рішенням суду, з метою захисту суспільних правовідносин, породжених зазначеним наказом. Суд зазначає, що позбавлення правомірності суспільних правовідносин, породжених зазначеним Наказом призведе до негативних правових наслідків для інших платників податків, які підпадали під правове регулювання спірного Наказу під час його дії та здійснювали декларування своїх податкових зобов'язань згідно податкової декларації, затвердженої оскаржуваним Наказом.

На думку суду, відносини, породжені спірним Наказом доцільно зберегти, оскільки інакше буде заподіяно значно більшої шкоди суб'єктам правовідносин порівняно з відвернутою. Про доцільність даного підходу також наголошував Вищий адміністративний суд України в інформаційному листі № 1145/11/13-10 від 27.07.2010 року.

Крім того, суд вважає за доцільне визнати нечинним лише пункт 1 спірного Наказу, який прийнято з перевищенням повноважень відповідача, а не весь Наказ в цілому, як просить позивач.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, Міністерством фінансів України не доведена правомірність прийняття пункту 1 оскаржуваного Наказу № 1688 з урахуванням вимог встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд приходить до висновку, що адміністративний позов ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню.

Відповідно до ч. 3 ст. 94 Кодексу адміністративного судочинства України суд присуджує здійснені позивачем документально підтверджені витрати Державного бюджету України пропорційно до задоволених позовних вимог.

Керуючись вимогами ст. ст. 69 - 71, 94, 160 - 165, 167, 171, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

1. Адміністративний позов задовольнити частково.

2. Визнати нечинним пункт 1 наказу Міністерства фінансів України від 21.12.2011 року № 1688 "Про затвердження форм податкових декларацій платника єдиного податку".

3. Зобов'язати Міністерство фінансів України після набрання постановою суду законної сили невідкладно опублікувати її резолютивну частину про визнання нечинним наказу Міністерства фінансів України від 21.12.2011 року № 1688 "Про затвердження форм податкових декларацій платника єдиного податку" у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено.

4. Присудити з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 судові витрати у розмірі 16,09 грн. (шістнадцять гривень 09 копійок).

Постанова набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку за правилами, встановленими статтями 185 - 187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.