Щодо оскарження дій податкових органів відносно призначення позапланових перевірок платників податків та наказів про проведення таких перевірок

У зв'язку з виникненням у судовій практиці питань, пов'язаних із оскарженням дій податкових органів щодо призначення позапланових перевірок платників податків та наказів про проведення таких перевірок, на підставі пункту 3 частини першої статті 39 Закону України "Про судоустрій України", в порядку надання методичної допомоги Вищий адміністративний суд України вважає за необхідне повідомити таке.

Частиною сьомою статті 11 з позначкою 1 Закону України від 04.12.90 N 509-XII "Про державну податкову службу в Україні" (надалі - Закон) визначено, що позапланова виїзна перевірка здійснюється на підставі виникнення обставин, викладених у цій статті, за рішенням керівника податкового органу, яке оформляється наказом.

При вирішенні питання про можливість звернення платників податків до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним наказу керівника податкового органу про призначення виїзної позапланової перевірки судам слід виходити з такого.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.

Наказ керівника податкового органу про призначення позапланової перевірки видається ним на реалізацію своїх повноважень, передбачених частиною сьомою статті 11 з позначкою 1 Закону. При цьому такий наказ відповідно до пункту 2 частини першої статті 11 з позначкою 2 Закону є одним із документів, за умови надання яких під розписку платнику податків податковий орган має право приступити до проведення перевірки.

У свою чергу, згідно з пунктом "г" підпункту 9.1.2 пункту 9.1 статті 9 Закону України від 21.12.2000 N 2181-III "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" в разі, якщо платник податків відмовляється від проведення документальної перевірки за наявності законних підстав для її проведення, до такого платника податків може бути застосований адміністративний арешт активів.

Таким чином, видання керівником податкового органу наказу про проведення позапланової перевірки безпосередньо призводить до виникнення певних обов'язків у платника податків, щодо якого прийнято рішення про проведення перевірки. Тому зазначений наказ є таким, що має правове значення, а отже, є актом у розумінні пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

За таких обставин позовні вимоги про визнання протиправним наказу керівника податкового органу про призначення позапланової виїзної перевірки платника податків, виданого на підставі частини сьомої статті 11 з позначкою 1 Закону, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Водночас судам слід звернути увагу на те, що подекуди платниками податків по-різному формулюється зміст позовних вимог у справах, пов'язаних з оскарженням наказу про проведення виїзної позапланової перевірки. Зокрема, в одних випадках пред'являються позови про визнання зазначеного наказу протиправним (недійсним, незаконним, неправомірним). В інших випадках змістом позовних вимог є скасування наказу керівника податкового органу про проведення виїзної позапланової перевірки.

При розмежуванні зазначених вище способів захисту порушеного права особи (визнання акта протиправним або скасування відповідного акта суб'єкта владних повноважень) судам слід ураховувати таке.

Визнання акта суб'єкта владних повноважень протиправним як способу захисту порушеного права позивача застосовується у тих випадках, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

Скасування ж акта суб'єкта владних повноважень означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням. За змістом статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України суд під час прийняття рішення про скасування незаконного рішення суб'єкта владних повноважень має право визначити, з якого моменту відповідне рішення втрачає чинність.

Суд визначає, що рішення суб'єкта владних повноважень є скасованими з моменту набрання постановою законної сили, тобто лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти, оскільки інакше буде заподіяно значно більшої шкоди суб'єктам правовідносин порівняно з відвернутою.

З урахуванням викладеного застосування різних способів захисту порушеного права позивача - визнання спірного акта протиправним або скасування такого акта - повинно відбуватися з урахуванням конкретних обставин справи в кожному окремому випадку.

При цьому судам слід виходити з того, що вимога про визнання акта владного органу недійсним, незаконним, неправомірним тощо є різними словесними вираженнями одного і того самого способу захисту порушеного права позивача, а саме визнання акта протиправним.

Водночас у разі помилкового обрання платниками податків неналежного способу захисту порушеного права (наприклад, пред'явлення позову про скасування спірного акта замість визнання його протиправним чи навпаки), адміністративні суди мають право на підставі частини другої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України вийти за межі позовних вимог та застосувати той спосіб захисту порушеного права позивача, який відповідає фактичним обставинам справи і відновлює порушене право особи.

Цей лист пропонуємо довести до відома суддів апеляційного та окружних адміністративних судів відповідного апеляційного округу для врахування при здійсненні правосуддя.