Про визнання частково нечинними та скасування нормативно-правових актів Уряду, прийнятих протягом 2007 - 2011 років, якими передбачено здійснення виплат одноразової грошової допомоги

Окружний адміністративний суд міста Києва в складі: головуючого судді Качура І.А., суддів: Келеберди В.І., Шарпакової В.В., при секретарі Крупічко Ю.Ю., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання частково нечинними та скасування нормативно-правових актів Уряду, прийнятих протягом 2007 - 2011 років, якими передбачено здійснення виплат одноразової грошової допомоги до 5-го травня, визнання бездіяльності протиправною та стягнення моральної шкоди,

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась ОСОБА_1 (надалі - Позивач) до Кабінету Міністрів України (надалі - Відповідач) про визнання частково нечинними та скасування нормативно-правових актів Уряду, прийнятих протягом 2007 - 2011 років, якими передбачено здійснення виплат одноразової грошової допомоги до 5-го травня, визнання бездіяльності протиправною та стягнення моральної шкоди.

Позивач в обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржувані постанови Уряду є протиправними, тому що обмежують розмір щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, зокрема, учасникам війни, до статусу яких відноситься і позивачка, та порушує статтю 14 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту". Позов просила задовольнити у повному обсязі.

Відповідач проти задоволення позову заперечував з мотивів його необґрунтованості та безпідставності, звертав увагу суду на те, що оскаржувані постанови прийняті у спосіб, на підставі та у межах повноважень, наданих чинним законодавством, є правомірними, не завдають шкоди охоронюваним законом правам та інтересам, а відтак у задоволенні позову просив відмовити.

Відповідно до частини шостої ст. 128 КАС України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

З огляду на вищевикладене та з урахуванням вимог ст. 41, 122, ч. 6 ст. 128 КАС України, суд дійшов до висновку про розгляд справи у письмовому провадженні.

Заслухавши пояснення Позивача, розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до висновку про те, що позов не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.03.2012 р. адміністративний позов ОСОБА_1 в частині позовних вимог щодо оскарження постанов Кабінету Міністрів України 2007 - 2010 років (постанови Уряду від 12.03.2008 № 183, від 18.03.2009 № 211 та від 07.04.2010 № 299) залишено без розгляду. В частині позовних вимог щодо визнання частково нечинною та скасування постанови Уряду від 04.04.2011 № 341 "Про розміри разової грошової допомоги, що виплачується в 2011 році відповідно до Законів України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" та "Про жертви нацистських переслідувань" (далі - Постанова № 341) призначено до колегіального розгляду у судовому засіданні на 11.04.2012 р.

У позовній заяві Позивач стверджує, що оскаржувані постанови Уряду є протиправними, тому що обмежують розмір щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, зокрема, учасникам війни, до статусу яких відноситься і позивачка, та порушує статтю 14 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

Проте дослідивши матеріали справи, суд прийшов до висновку про те, що позовні вимоги ОСОБА_1 є безпідставними, необґрунтованими та не підлягають задоволенню виходячи з наступного.

Так, відповідно до рішень Конституційного Суду України від 26.12.2011 № 20-рп/2011 та від 25.01.2012 року № 3-рп/2012 Конституційний Суду України визнав таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), пункт 4 розділу VII "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2011 рік" від 23 грудня 2010 року № 2857-VI, з наступними змінами, виходячи з такого.

Метою і особливістю закону про Державний бюджет України є забезпечення належних умов для реалізації положень інших законів України, які передбачають фінансові зобов'язання держави перед громадянами, спрямовані на їх соціальний захист, у тому числі й надання пільг, компенсацій і гарантій (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 у справі про соціальні гарантії громадян).

Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами; держава прагне до збалансованості бюджету України (частини перша, третя статті 95 Основного Закону України ).

Суд розглядає принцип збалансованості бюджету як один з визначальних поряд з принципами справедливості та пропорційності (розмірності) у діяльності органів державної влади, зокрема в процесі підготовки, прийняття та виконання державного бюджету на поточний рік. У пункті 11 частини першої статті 40 Бюджетного кодексу України встановлено, що предметом регулювання закону про Державний бюджет України є додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.

Крім того, невід'ємною складовою здійснення правового регулювання відносин у сфері соціального забезпечення є визначення правового механізму та державних органів, на які покладається обов'язок виконання соціальної політики держави у цій сфері. Одним з таких органів і є Кабінет Міністрів України, який згідно з пунктом 2 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" забезпечує проведення державної соціальної політики, соціальний захист громадян та вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення.

Отже, Верховна Рада України визначила Кабінет Міністрів України державним органом, який має забезпечувати реалізацію встановлених законами України соціальних прав громадян, тобто надала право Кабінету Міністрів України визначати порядок та розміри соціальних виплат виходячи з наявного фінансового ресурсу бюджету Пенсійного фонду України, що узгоджується з функціями Уряду України, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України.

Окрім того, Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.

При цьому твердження Позивача про відсутність повноважень у Відповідача для прийняття оскаржуваної постанови спростовується нормами чинного законодавства та матеріалами справи.

Так, Відповідно до ст. 6, 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадови особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина третя статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначає критерії, яким повинні відповідати рішення, дія чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень. За цими критеріями суд перевіряє їх законність (легітимність).

Згідно з цими критеріями адміністративний суд при розгляді справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень повинен перевірити, зокрема, чи вчинені оскаржувані дії на підставі, у межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 113 та статтею 116 Конституції України та статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, забезпечує виконання Конституції і законів України, актів Президента України, здійснює внутрішню політику держави, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики, політики у сфері соціального захисту, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України.

Положеннями статті 2 та 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема, забезпечення проведення політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції та на виконання Конституції та законів України видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (частина 1 статті 117 Конституції України та частина 1 статті 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України").

Частиною 2, 3 статті 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України, акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Таким чином, колегія суддів вважає за доцільне звернути увагу на те, що предметом оскарження у даній справі є законність постанови Кабінету Міністрів України від 04.04.2011 № 341, якою встановлено розміри разової грошової допомоги, що виплачується у 2011 році.

Так, у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 р. № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" та в роз'ясненні президії Вищого арбітражного суду України від 26.01.2000 № 02-5/35 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів" зазначено, що підставами для визнання будь-якого акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів суб'єктів правовідносин, на регулювання яких видано спірний акт.

Таким чином, оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України відповідає чинному законодавству та прийнята в межах повноважень, наданих Уряду.

Щодо позовних вимог ОСОБА_1 про визнання нечинною та скасування Постанови № 341 у зв'язку з її не відповідністю положенням Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" колегія суддів зазначає наступне.

Оскаржувана постанова видана Кабінетом Міністрів України з метою забезпечення виплати разової грошової допомоги ветеранам війни, особам, на яких поширюється чинність Законів України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" та "Про жертви нацистських переслідувань" відповідно до Закону України "Про Державний бюджет України на 2011 рік".

Статтею 17 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" передбачено, що до основних видів державних соціальних гарантій включаються, серед іншого, розміри державної соціальної допомоги та інших соціальних виплат.

Як встановлено статтею 2 Закону України "Про прожитковий мінімум", прожитковий мінімум застосовується, зокрема, для встановлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги та ін.

Згідно зі статтею 1 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" мінімальна пенсія - це державна соціальна гарантія, розмір якої визначається цим Законом.

Відповідно до абзацу 1 частини 1 статті 28 вказаного Закону мінімальний розмір пенсії за віком за наявності у чоловіків 25, а у жінок - 20 років страхового стажу встановлюється у розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, визначеного законом.

При цьому суд звертає увагу на те, що у частині 3 вказаної статті Закону закладено однозначну вимогу щодо застосування мінімального розміру пенсії за віком, встановленого у абзаці 1 частини 1 цієї статті, виключно для визначення розмірів пенсій, призначених згідно з цим Законом.

Непоширення мінімального розміру пенсії за віком, встановленого у абзаці 1 частини 1 статті 28 вказаного Закону, на правовідносини, що виникають на підставі інших законів, дає підстави стверджувати про наявність прогалини у законодавчому регулюванні виплат ветеранам війни, особам, на яких поширюється чинність Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту". Ця прогалина полягає у відсутності механізму вирахування мінімальної пенсії за віком, у кратному розмірі якої повинна виплачуватись разова грошова допомога ветеранам війни до 5 травня.

Така позиція повністю узгоджується із правовою позицією, викладеною в Ухвалі Конституційного Суду України від 19.05.2009 № 27-у/2009.

Таким чином, розмір виплати разової грошової допомоги до 5 травня як однієї з державних соціальних гарантій встановлено оскаржуваною постановою на виконання Закону України "Про Державний бюджет України на 2011 рік" з урахуванням відсутності відповідного регулювання такої виплати в залежності від прожиткового мінімуму іншими нормативно-правовими актами.

Більш того, оскаржувана постанова Уряду була спрямована на виконання Указу Президента України від 23.03.2010 № 403 "Про додаткові заходи щодо відзначення 65-ї річниці Перемоги у Великій Вітчизняній війні 1941 - 1945 років", підпунктом 2 пункту 3 якого зазначено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Законів України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" і "Про жертви нацистських переслідувань" повинен був забезпечити вирішити питання про суттєве збільшення розмірів щорічної разової грошової допомоги відповідним особам та здійснення її виплат до 5 травня 2010 року та наступних років, передбачивши для цього відповідні видатки у проекті Закону України "Про Державний бюджет України на 2010 рік" та у проектах законів про Державний бюджет України на наступні роки.

Одночасно колегія суддів особливу увагу звертає на те, що згідно з додатком № 3 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2011 рік", який застосовується з 01.01.2011, розподілено видатки Державного бюджету України серед головних розпорядників коштів.

Відповідно до коду програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 2501150 до загальнодержавних видатків Міністерства праці та соціальної політики України віднесено щорічну разову грошову допомогу ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань в розмірі 550003,9 грн.

Відповідно до підпункту 20 пункту 1 статті 2 Бюджетного кодексу України закон про Державний бюджет України - це закон, який затверджує повноваження органам державної влади здійснювати виконання Державного бюджету України протягом бюджетного періоду.

Положення статті 7 Бюджетного кодексу України закріплюють основні принципи, на яких ґрунтується бюджетна система України, в тому числі принцип збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період; принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил.

Відповідно до статей 32, 34, 35 Бюджетного кодексу України за складання проекту закону про Державний бюджет України відповідає Міністр фінансів України, а підготовка пропозицій проекту Державного бюджету України Міністерством фінансів України здійснюється на підставі бюджетних запитів, які подаються до Мінфіну головними розпорядниками бюджетних коштів.

При цьому головні розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України.

Пунктом 5 статті 51 статті Бюджетного кодексу України передбачено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та провадять видатки тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами.

З наведеного вбачається, що Уряд при винесенні оскаржуваної постанови діяв на виконання повноважень; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно та розсудливо; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів осіб, що мають право на одержання разової грошової допомоги до 5 травня.

Окрім того, відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5, Мін'юстом була проведена правова експертиза оскаржуваної постанови Уряду та відповідно до висновку від 23.03.2011 спірна постанова відповідає Конституції України.

Таким чином, оскаржувана постанова видана Кабінетом Міністрів України з метою реалізації покладених на Уряд повноважень щодо виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, в частині виплати Міністерством праці та соціальної політики України щорічної разової грошової допомоги ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань, в межах бюджетних асигнувань, що затверджені Законом України "Про Державний бюджет України на 2011 рік".

Щодо позовних вимог про відшкодування моральної шкоди, то вони також не підлягають задоволенню з огляду на таке.

При вирішенні питання про з'ясування фактів, з якими закон пов'язує відшкодування моральної шкоди, слід виходити з вимог статті 1167 Цивільного кодексу України, в якій визначені підстави відповідальності за завдану моральну шкоду.

Частиною 1 вищеназваної статті встановлено, що моральна шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини, крім випадків встановлених частиною другою цієї статті.

Отже, відшкодування моральної шкоди здійснюється особою, яка її заподіяла, лише за умови, що дії останньої були неправомірними, між ними і шкодою є безпосередній причинний зв'язок та є вина зазначеної особи. Позивачем не надано жодного доказу в підтвердження вищевказаних умов, при яких здійснюється відшкодування моральної шкоди.

Крім того, відповідно до пункту 4 постанови Пленуму Верховного Суду України від 31.03.95 № 4 "Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди" у позовній заяві про відшкодування моральної (немайнової) шкоди має бути зазначено, в чому полягає ця шкода, якими неправомірними діями чи бездіяльністю її заподіяно позивачеві, з яких міркувань він виходив, визначаючи розмір шкоди, та якими доказами це підтверджується.

Відтак позовні вимоги щодо відшкодування моральної шкоди безпідставні, не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства і не підлягають задоволенню.

Частиною 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

При цьому суд приймає до уваги той факт, що Відповідачем як суб'єктом владних повноважень доведено правомірність прийнятого податкового повідомлення-рішення, а відтак воно скасуванню не підлягає.

Керуючись ст. ст. 69 - 71, 94, 128, 160 - 165, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України , Окружний адміністративний суд міста Києва, -

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання частково нечинною та скасування постанови Уряду від 04.04.2011 № 341 "Про розміри разової грошової допомоги, що виплачується в 2011 році відповідно до Законів України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" та "Про жертви нацистських переслідувань" - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили згідно ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 Кодексу адміністративного судочинства України .