Про Роз’яснення щодо застосування окремих положень Виборчого кодексу України стосовно висування кандидатів на місцевих виборах

З метою забезпечення однакового застосування окремих положень Виборчого кодексу України на місцевих виборах, забезпечення реалізації виборчих прав громадян України на рівних засадах, відповідно до статей 1, 3, 8, 38, 133, 140 Конституції України, статей 3, 6, 7, 11, 192, 199 - 201, 216 - 221, 230 Виборчого кодексу України, керуючись статтями 11 - 13, пунктами 1, 2 частини другої статті 16, пунктами 1, 2, 4, 5 статті 17, пунктами 2, 9 статті 21 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" , Центральна виборча комісія

1. Затвердити Роз’яснення щодо застосування окремих положень Виборчого кодексу України стосовно висування кандидатів на місцевих виборах (додається).

2. Цю постанову надіслати обласним, Київській міській державним адміністраціям для доведення до відома відповідних територіальних виборчих комісій.

3. Цю постанову оприлюднити на офіційному вебсайті Центральної виборчої комісії.

Це Роз’яснення розроблено з метою забезпечення реалізації на рівних засадах виборчих прав громадян України, дотримання принципів і засад виборчого процесу, однакового застосування положень Виборчого кодексу України (далі - Кодекс) стосовно висування кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у місті, сільських, селищних рад (далі - кандидати в депутати), кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови.

1. Згідно з Основним Законом держави Україна є правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права; права і свободи людини і громадянина визначають зміст і спрямованість діяльності держави (статті 1, 3, 8).

Конституція України закріпила право громадян вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (частина перша статті 38).

Виборчі права громадян України - це гарантовані Конституцією України та Кодексом їхні права на участь у виборах, які проводяться в Україні; виборчі права громадян України здійснюються в обсязі і порядку, передбачених виборчим законодавством (частини перша, четверта статті 6 Кодексу ).

Не допускаються обмеження щодо участі громадян України у виборчому процесі, крім обмежень, передбачених Конституцією України та Кодексом (частина восьма статті 7 Кодексу ).

Громадяни України, які є виборцями, мають право висування кандидатів на виборах, що реалізується ними через політичні партії (далі - партії) та їхні місцеві організації або шляхом самовисування у порядку, встановленому Кодексом (стаття 11 Кодексу).

2. Статтею 216 Кодексу врегульовано загальний порядок висування кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, за яким право висування кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, районних у місті рад, а також міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше) реалізується виборцями через місцеві організації партій, а право висування кандидатів у депутати сільської, селищної, міської ради (територіальної громади з кількістю виборців до 10 тисяч), а також на посаду сільського, селищного, міського голови - через місцеві організації партій або шляхом самовисування (частина друга статті 216).

Частиною четвертою вказаної статті встановлено певні вимоги щодо реалізації права висування кандидатів на місцевих виборах, зокрема стосовно одночасного висування кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, якими передбачається, що:

особа може бути висунута кандидатом у депутати в багатомандатному виборчому окрузі не більше ніж у два рівні місцевих рад;

особа, висунута кандидатом на посаду сільського, селищного, міського голови, не може одночасно бути висунута в будь-яких інших єдиних одномандатних виборчих округах з будь-яких місцевих виборів;

особа, висунута кандидатом на посаду сільського, селищного, міського голови (міста з кількістю виборців до 75 тисяч), може одночасно бути висунута кандидатом у депутати в багатомандатному виборчому окрузі до відповідної сільської, селищної, міської ради та/або до відповідної обласної ради;

особа, висунута кандидатом на посаду міського голови (міста з кількістю виборців 75 тисяч і більше), може одночасно бути висунута кандидатом у депутати в багатомандатному виборчому окрузі тільки до відповідної міської ради.

Правильне застосування норми частини четвертої статті 216 Кодексу, зокрема в частині вживання термінів "два рівні рад" та "багатомандатний виборчий округ", потребує системного аналізу інших положень Кодексу, у тому числі тих, що визначають основні засади місцевих виборів (типи виборів, виборчу систему, за якою проводяться відповідні вибори), їх територіальну організацію, через призму конституційних засад місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою України.

3. Відповідно до статті 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.

Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.

Постановою Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-IX "Про утворення та ліквідацію районів" ліквідовано всі райони в межах областей України та утворено нові райони з визначенням затверджених Кабінетом Міністрів України територій територіальних громад, що ввійшли до їх складу. При цьому до складу районів увійшли всі міські територіальні громади, у тому числі міст обласного значення.

Отже, адміністративно-територіальний устрій України передбачає наявність різних рівнів:

1) Автономна Республіка Крим, області та міста Київ і Севастополь (абзаци другий, третій статті 133 Конституції України );

2) райони;

3) міста, селища і села;

4) райони в містах (у разі утворення).

Порівняльний аналіз положень розділів VI, X, XI Конституції України дає підстави для висновку, що встановлена Основним Законом держави система адміністративно-територіального устрою України, тобто поділ її території на адміністративно-територіальні одиниці, є основою для побудови системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Так, згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради; питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" можуть утворюватися районні в місті ради (частина друга статті 5 названого Закону ).

Статтею 3 Кодексу встановлено, що в Україні проводяться такі типи місцевих виборів:

вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

вибори депутатів сільської, селищної, міської ради;

вибори сільського, селищного, міського голови;

вибори депутатів районної ради;

вибори депутатів обласної ради;

вибори депутатів районної у місті ради (у містах, де утворені районні у місті ради).

Отже, зазначені конституційні положення щодо системи адміністративно-територіального устрою України, системи органів місцевого самоврядування обумовлюють існування таких рівнів рад, що мають використовуватися під час застосування положень частини четвертої статті 216 Кодексу:

1) Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні ради, Київська та Севастопольська міські ради;

2) районні ради;

3) сільські, селищні, міські ради (на рівні територіальних громад);

4) районні у місті ради (у разі утворення).

4. За змістом статті 192 Кодексу:

вибори депутатів сільської, селищної, міської ради (територіальних громад з кількістю виборців до 10 тисяч) проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в багатомандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідної територіальної громади;

вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, районних у місті рад, а також депутатів міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше) проводяться за системою пропорційного представництва за відкритими виборчими списками місцевих організацій політичних партій у територіальних виборчих округах, на які поділяється єдиний багатомандатний виборчий округ, що збігається з територією відповідно Автономної Республіки Крим, області, району, міста, району в місті, села, селища згідно з адміністративно-територіальним устроєм або територією міської, сільської, селищної територіальної громади;

вибори сільського, селищного, міського (міста з кількістю виборців до 75 тисяч осіб) голови проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості в єдиному одномандатному сільському, селищному, міському виборчому окрузі, що збігається відповідно з територією села, селища, міста згідно з адміністративно-територіальним устроєм або територією сільської, селищної, міської територіальної громади;

вибори міського (міста з кількістю виборців 75 тисяч і більше осіб) голови проводяться за мажоритарною виборчою системою абсолютної більшості в єдиному одномандатному міському виборчому окрузі, що збігається з територією міста згідно з адміністративно-територіальним устроєм або територією міської територіальної громади.

Таким чином, Кодексом передбачено застосування різних видів виборчих систем на виборах депутатів місцевих рад:

для виборів депутатів обласної, районної, районної в місті ради - однозначно застосовується система пропорційного представництва за відкритими виборчими списками місцевих організацій партій;

для виборів депутатів сільської, селищної, міської ради - залежно від кількості виборців у відповідних територіальних громадах:

- у територіальних громадах з кількістю виборців 10 тисяч і більше застосовується система пропорційного представництва за відкритими виборчими списками місцевих організацій партій;

- у територіальних громадах з кількістю виборців до 10 тисяч -мажоритарна система відносної більшості.

При цьому від виборчої системи, за якою проводяться відповідні місцеві вибори, залежить територіальна організація місцевих виборів.

Так, для виборів за мажоритарною системою відносної більшості депутатів сільської, селищної, міської ради (територіальних громад з кількістю виборців до 10 тисяч) територія відповідної територіальної громади поділяється на багатомандатні виборчі округи та визначається кількість мандатів, що розподіляється на кожному такому окрузі (статті 192, 199 Кодексу).

Для виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, районних у місті рад, а також депутатів міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше) за системою пропорційного представництва за відкритими виборчими списками місцевих організацій партій використовуються територіальні виборчі округи, на які поділяється єдиний багатомандатний виборчий округ, що збігається з територією відповідно Автономної Республіки Крим, області, району, міста, району в місті, села, селища згідно з адміністративно-територіальним устроєм або територією міської, сільської, селищної територіальної громади (статті 192, 201 Кодексу).

Для виборів сільського, селищного, міського голови за мажоритарною системою як відносної, так і абсолютної більшості використовується єдиний одномандатний сільський, селищний, міський виборчий округ, який охоплює територію відповідної сільської, селищної, міської територіальної громади (статті 192, 200 Кодексу).

Таким чином, з огляду на визначену Кодексом територіальну організацію виборів депутатів місцевих рад слід зазначити, що термін "багатомандатний виборчий округ" притаманний як мажоритарній системі відносної більшості, так і системі пропорційного представництва за відкритими виборчими списками (у розумінні єдиного багатомандатного виборчого округу).

5. Отже, враховуючи системний аналіз вищевказаних норм Кодексу, з метою однакового застосування положень частини четвертої статті 216 Кодексу під час одночасного висування кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови:

особа може бути висунута кандидатом у депутати в багатомандатному виборчому окрузі (тобто в єдиному багатомандатному та/або багатомандатному виборчому окрузі) не більше ніж у два рівні місцевих рад (рівні рад визначаються відповідно до пункту 3 цього Роз’яснення);

особа, висунута кандидатом на посаду сільського, селищного, міського голови (міста з кількістю виборців до 75 тисяч), може одночасно бути висунута кандидатом у депутати в багатомандатному виборчому окрузі (тобто в єдиному багатомандатному або багатомандатному виборчому окрузі) до відповідної сільської, селищної, міської ради та/або до відповідної обласної ради. При цьому наведене положення абзацу третього частини четвертої статті 216 Кодексу не передбачає можливості одночасного висування у цьому випадку до районної та районної в місті ради;

особа, висунута кандидатом на посаду міського голови (міста з кількістю виборців 75 тисяч і більше), може одночасно бути висунута кандидатом у депутати в багатомандатному (тобто єдиному багатомандатному, оскільки вибори депутатів міської ради міста з кількістю виборців 75 тисяч і більше проводяться за системою пропорційного представництва за відкритими виборчими списками) виборчому окрузі тільки до відповідної міської ради.

Також під час висування кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови необхідно враховувати вимоги частини п’ятої статті 216 Кодексу , за якими особа може одночасно бути висунута кандидатом у депутати місцевих рад та кандидатом на посаду сільського, селищного або міського голови шляхом висування місцевою організацією лише однієї політичної партії або лише шляхом самовисування. Таким чином, не допускається одночасне висування особи кандидатом у депутати місцевих рад, кандидатом на посаду сільського, селищного, міського голови від місцевої організації партії та шляхом самовисування.

Зазначена вимога закріплена й у інших положеннях Кодексу, що унормовують процедуру висування кандидатів на місцевих виборах, їх реєстрації, відмови в реєстрації або скасування реєстрації (частина сьома статті 219, частини перша, шоста статті 220, частина сьома статті 221, частина п’ята статті 227, частина п’ята статті 228, частина шоста статті 229, пункт 1 частини першої, пункт 1-1 частини другої статті 230, пункт 7 частини першої статті 231 Кодексу ).

6. Загальні положення щодо порядку висування кандидатів місцевими організаціями політичних партій визначено статтями 217, 218 Кодексу.

Однією з вимог Кодексу щодо порядку висування кандидатів місцевими організаціями партій є обов’язок політичної партії подати до Центральної виборчої комісії копію рішення вищого керівного органу партії про участь її місцевих організацій у відповідних виборах, засвідчену підписом керівника та печаткою партії, не пізніш як за 48 днів до дня голосування (абзац третій частини першої статті 217 Кодексу ).

Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 217 Кодексу Центральна виборча комісія не пізніш як за 45 днів до дня голосування оприлюднює перелік політичних партій, якими прийнято рішення про участь їх місцевих організацій у відповідних місцевих виборах, на своєму офіційному вебсайті.

Отже, територіальні виборчі комісії під час прийняття рішення щодо реєстрації кандидатів мають брати до уваги відповідний перелік політичних партій, розміщений на офіційному вебсайті Центральної виборчої комісії.

Невиконання вимог частини першої статті 217 Кодексу є порушенням установленого порядку висування кандидатів організацією партії та може бути підставою для відмови в реєстрації кандидатів (пункт 1 частини першої статті 230 Кодексу).

7. Вимоги частин третьої та четвертої статті 218 Кодексу, що передбачають порядок акредитації засобів масової інформації та їх повідомлення місцевими організаціями партій про проведення зборів, конференцій організацій партій з метою висування кандидатів, стосуються інформаційного забезпечення виборчого процесу місцевих виборів, а не безпосередньо висування кандидатів на місцевих виборах. Тому недотримання цих вимог не може слугувати підставою для відмови в реєстрації кандидатів через порушення встановленого Кодексом порядку висування кандидатів.

8. Порядок висування кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, районних у місті рад, а також кандидатів у депутати міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше) визначено статтею 219 Кодексу, що передбачає висування кандидатів у депутати у вигляді єдиного виборчого списку та територіальних виборчих списків.

Кодексом визначено чіткі вимоги щодо формування єдиного та територіальних виборчих списків кандидатів у депутати, недотримання яких може свідчити про порушення встановленого Кодексом порядку висування кандидатів та є підставою для відмови в реєстрації кандидатів (пункт 1 частини першої статті 230 Кодексу).

Місцеві організації партій під час формування виборчих списків мають враховувати, що кількість кандидатів у депутати, які включаються до єдиного виборчого списку місцевої організації партії, не повинна перевищувати кількісний склад депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради (частина четверта статті 219 Кодексу ).

У єдиному виборчому списку визначається перший кандидат. З числа інших кандидатів, включених до єдиного виборчого списку, організація партії на тих самих зборах, конференції формує і затверджує територіальні списки кандидатів у депутати в кожному територіальному виборчому окрузі. Територіальний виборчий список організації партії повинен включати не менше п’яти і не більше дванадцяти кандидатів у депутати. Кожен кандидат у депутати, включений до єдиного виборчого списку (крім першого кандидата), також має бути включений до одного з територіальних виборчих списків (частини п’ята, шоста статті 219 Кодексу ). Кодекс не передбачає можливості невисування кандидатів у окремих територіальних виборчих округах.

Установлена Кодексом необхідність формування територіальних виборчих списків у кожному територіальному виборчому окрузі зобов’язує місцеву організацію політичної партії висувати кандидатів у єдиному та кожному територіальному виборчих округах.

Наприклад, у разі утворення 7 територіальних виборчих округів з виборів депутатів місцевої ради місцева організація політичної партії, що прийняла рішення про участь у виборах депутатів цієї ради, має сформувати та затвердити на зборах, конференції один єдиний виборчий список з виборів депутатів місцевої ради та сім територіальних виборчих списків з дотриманням вимог Кодексу щодо кількості кандидатів у депутати в кожному такому списку та забезпечити відповідно до частини дев’ятої статті 219 Кодексу присутність у кожній п’ятірці (місцях з першого по п’яте, з шостого по десяте і так далі) кожного виборчого списку чоловіків і жінок (не менше двох кандидатів кожної статі).

При цьому кандидат може бути включений лише один раз до єдиного виборчого списку місцевої організації партії та до одного територіального виборчого списку.

Місцева організація партії самостійно визначає кількість кандидатів, які включаються до того чи іншого територіального виборчого списку (у передбачених Кодексом межах - від 5 до 12).

Під час формування єдиного та територіальних виборчих списків організація партії повинна забезпечити присутність у кожній п’ятірці (місцях з першого по п’яте, з шостого по десяте і так далі) кожного виборчого списку чоловіків і жінок (не менше двох кандидатів кожної статі); у разі формування організацією партії єдиного та територіальних виборчих списків з кількістю кандидатів у депутати, яка не є кратною п’яти, до останніх у списку кандидатів (від 1 до 4) застосовується вимога щодо почергового включення кандидатів різної статі до списку (частина дев’ята статті 219 Кодексу ).

Наведена норма Кодексу обумовлює необхідність забезпечення присутності визначеної кількості осіб різної статі як у єдиному, так і в територіальних виборчих списках.

Так, якщо місцева організація партії сформувала територіальний виборчий список у кількості 7 кандидатів у депутати, то в першій п’ятірці (місцях з першого по п’яте) має бути не менше двох кандидатів однієї статі, а також шостий та сьомий кандидати в депутати мають бути особами різної статі.

9. Порядок висування кандидатів у депутати сільської, селищної, міської ради (територіальної громади з кількістю виборців до 10 тисяч) визначено статтею 220 Кодексу, який передбачає висування кандидатів у депутати місцевою організацією партії у вигляді переліку кандидатів до відповідної ради (із зазначенням номера багатомандатного виборчого округу, в якому висувається кожен кандидат у депутати), який формується та затверджується на конференції, зборах організації партії.

Кодексом визначено чіткі вимоги щодо формування переліку кандидатів у депутати, недотримання яких вважається порушенням встановленого Кодексом порядку висування кандидатів та є підставою для відмови в реєстрації кандидатів (пункт 1 частини першої статті 230 Кодексу).

Зокрема, Кодексом передбачено, що кількість кандидатів у депутати, які включаються до переліку кандидатів у депутати відповідної ради щодо кожного багатомандатного виборчого округу, не повинна перевищувати кількість мандатів, які розподіляються у відповідному багатомандатному виборчому окрузі (частина п’ята статті 220).

Таким чином, Кодексом установлено лише максимальну межу для формування переліку кандидатів у депутати в багатомандатному виборчому окрузі. При цьому Кодекс не передбачає вимоги висувати кандидатів у всіх без винятку багатомандатних виборчих округах, а також у кількості, що відповідає кількості мандатів, які розподіляються в багатомандатному виборчому окрузі.

Зазначене положення Кодексу, а також виборча система, що застосовується на виборах депутатів сільської, селищної, міської ради (територіальної громади з кількістю виборців до 10 тисяч) - мажоритарна система відносної більшості в багатомандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідної територіальної громади, з визначенням кількості мандатів, що розподіляється у кожному такому окрузі, дають підстави дійти висновку про право місцевої організації політичної партії самостійно визначатися щодо мінімальної кількості кандидатів у депутати, яких вона висуватиме у відповідному багатомандатному виборчому окрузі, та кількості багатомандатних виборчих округів, у яких вона їх висуватиме.

Так, якщо в багатомандатному виборчому окрузі з виборів депутатів селищної ради (територіальної громади з кількістю виборців до 10 тисяч) розподілятимуться три депутатські мандати, то місцева організація партії може включити до переліку кандидатів у депутати селищної ради у цьому багатомандатному виборчому окрузі від 1 до 3 (або висунути одного, двох чи трьох кандидатів у депутати) або взагалі не висувати в цьому окрузі кандидатів у депутати.

Також необхідно дотримуватися положень частини сьомої статті 220 Кодексу, за якими під час формування переліку кандидатів до відповідної ради місцева організація партії повинна забезпечити представництво не менше 30 відсотків осіб однієї статі у загальній кількості кандидатів до відповідної ради.

10. Місцева організація партії може висувати кандидатів на місцевих виборах за умови, що відповідну організацію партії зареєстровано в установленому законом порядку. Не може бути суб’єктом виборчого процесу організація партії, щодо якої центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державної реєстрації юридичних осіб, реєстрації (легалізації) об’єднань громадян, громадських спілок, інших громадських формувань, прийнято у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку рішення про невідповідність її або партії в цілому діяльності, найменування та/або символіки вимогам Закону України "Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки" (частина третя статті 216 Кодексу ).

Недотримання зазначених вимог є порушенням установленого Кодексом порядку висування кандидатів та підставою для відмови в реєстрації кандидатів (пункти 1, 4частини першої статті 230 Кодексу).

11. Територіальні виборчі комісії під час прийняття рішень щодо реєстрації кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови повинні неухильно дотримуватись вимог Кодексу з урахуванням цього Роз’яснення.