Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Київської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 141 Конституції України

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого, доповідача,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

за участю представників суб'єкта права на конституційне подання Павлика Віталія Андрійовича, Задорожної Ірини Олексіївни, Представника Президента України у Конституційному Суді України Ставнійчук Марини Іванівни, Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванова Анатолія Олександровича, представників Верховної Ради України Ключковського Юрія Богдановича, Подгорного Сергія Петровича

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Київської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 141 Конституції України від 28 червня 1996 року (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141; 2005 р., N 2, ст. 44).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Київської міської ради.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність у роз'ясненні положень частин першої, другої статті 141 Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Стрижака А.А., пояснення Павлика В.А., Задорожної І.О., Ставнійчук М.І., Селіванова А.О., Ключковського Ю.Б., Подгорного С.П. та дослідивши матеріали конституційного подання, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Київська міська рада - порушив питання щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 141 Конституції України з метою з'ясувати:

- чи набувають депутати місцевих рад та сільські, селищні, міські голови повноваження на однаковий передбачений частинами першою, другою статті 141 Конституції України п'ятирічний та чотирирічний строк, якщо їх обрано на чергових, позачергових, повторних, проміжних або перших місцевих виборах;

- чи можуть застосовуватися положення абзацу другого частини другої статті 14 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 6 квітня 2004 року N 1667-IV (далі - Закон) при призначенні місцевих виборів, якщо конституційно визначений строк повноважень депутатів місцевих рад, сільського, селищного, міського голови з об'єктивних причин не збігається зі строком проведення чергових виборів народних депутатів України.

На думку суб'єкта права на конституційне подання, необхідність в офіційному тлумаченні зазначених положень виникла у зв'язку з тим, що Основний Закон України не вирізняє вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування в аспекті строків повноважень їх депутатів в залежності від виду виборів і не встановлює вимог щодо погодження в часі проведення виборів до Верховної Ради України та місцевих рад. Однак відповідно до частини другої статті 14 Закону строк проведення чергових місцевих виборів залежить від строку проведення виборів до Верховної Ради України. Законодавством України передбачено проведення чергових, позачергових, повторних, проміжних, перших місцевих виборів, тому строки призначення та проведення виборів народних депутатів України та депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів можуть не збігатися.

2. Свої позиції щодо предмета конституційного подання висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, вчені Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Одеської національної юридичної академії, Львівського національного університету імені Івана Франка, Національного університету "Києво-Могилянська академія", Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Академії правових наук України та фахівці Центру політико-правових реформ.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені у конституційному поданні, виходить з такого.

Україна відповідно до Основного Закону України є демократичною державою ( стаття 1) , носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5) , громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (частина перша статті 38) .

Представницькими органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські, районні, обласні ради, формування яких відбувається за результатами народного волевиявлення, яке здійснюється через вибори, що відповідно до статті 69 Конституції України є однією з форм безпосередньої демократії. При цьому волевиявлення народу забезпечується шляхом закріплення на конституційному рівні строків реалізації повноважень обраними особами.

У Конституції України встановлено строки повноважень Верховної Ради України, Президента України, депутатів сільської, селищної, міської, районної, обласної ради та сільського, селищного, міського голови (частина п'ята статті 76, частина перша статті 103, частини перша, друга статті 141) і врегульовано окремі питання щодо призначення та проведення чергових та позачергових виборів органів представницького характеру (частини перша, друга статті 77, пункти 7, 28, 30 частини першої статті 85, пункт 1 частини першої статті 138).

Аналіз цих положень дає підстави стверджувати, що на конституційному рівні закріплено принцип періодичності проведення виборів, застосування якого згідно з міжнародними актами є важливою складовою їх демократичності. Зокрема, у статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року (ратифікованого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня 1973 року) вказано, що кожен громадянин повинен мати можливість голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах.

3.1. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (стаття 7, частина перша статті 140 Конституції України) . Місцеве самоврядування згідно з Основним Законом України здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; районні та обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст (частини третя, четверта статті 140); до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років; територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях (частини перша, друга статті 141).

Згідно з Основним Законом України організація і порядок проведення виборів визначаються виключно законами України (пункт 20 частини першої статті 92). На реалізацію цього припису Верховна Рада України прийняла Закон, у статті 14 якого встановила, що чергові місцеві вибори проводяться у зв'язку з закінченням визначеного Конституцією України строку повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради та сільського, селищного, міського голови ( частина друга) ; позачергові місцеві вибори призначаються у разі дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради, сільського, селищного, міського голови ( частина третя) .

За результатами проведення чергових та позачергових виборів формується правомочний склад сільської, селищної, міської, районної, обласної ради та обирається сільський, селищний, міський голова.

3.2. В Основному Законі України передбачено дострокове припинення повноважень Президента України та проведення виборів (частина п'ята статті 103), дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та проведення позачергових виборів (частина друга статті 77, частина друга статті 90), призначення позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (пункт 30 частини першої статті 85). Конституція України закріплює строки здійснення повноважень представницькими органами. Зокрема, за частиною п'ятою статті 76 строк повноважень Верховної Ради України становить п'ять років, за частиною першою статті 103 Президент України обирається строком на п'ять років, за частиною першою статті 141 до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються строком на п'ять років, за частиною другою статті 141 сільський, селищний, міський голова обирається строком на чотири роки. Таким чином, зазначені конституційні норми не містять положень, які вирізняли б строки здійснення повноважень парламентом, главою держави, депутатами, які входять до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, та сільським, селищним, міським головою залежно від виду виборів, за результатами проведення яких їх було обрано.

Беручи до уваги, що конституційні положення, які встановлюють строки повноважень представницьких органів, мають загальний характер, Конституційний Суд України дійшов висновку, що обчислення цих строків здійснюється однаково, незалежно від того, на чергових чи позачергових виборах обрано склад представницького органу чи посадову особу. Такий висновок підтверджується правововою позицією Конституційного Суду України, згідно з якою Конституція України та закони України встановлюють однакові правові підходи до організації і діяльності органів, які мають представницький характер: парламенту - Верховної Ради України, представницького органу Автономної Республіки Крим - Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських, районних у містах рад (абзац третій підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 27 лютого 2001 року N 1-рп/2001) . Аналогічну позицію Конституційний Суд України висловив в Рішенні від 20 травня 2004 року N 12-рп/2004 (абзац другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Винятки з конституційних положень, що передбачають здійснення повноважень представницькими органами протягом закріпленого в них строку, можуть бути встановлені лише шляхом внесення відповідних змін до Основного Закону України, що узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в Рішенні від 30 жовтня 1997 року N 5-зп у справі К.Г. Устименка (пункт 4 резолютивної частини).

Отже, дострокове припинення повноважень представницького органу місцевого самоврядування чи посадової особи має правові наслідки лише для того складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради чи сільського, селищного, міського голови, повноваження якого достроково припинені, і не є правовою підставою, яка впливає на строк здійснення повноважень складу цього органу чи посадової особи, обраної на позачергових виборах.

Таким чином, положення частин першої, другої статті 141 Конституції України, що встановлюють строки, на які обираються депутати до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради чи сільський, селищний, міський голова, слід розуміти так, що при обранні цих осіб на передбачених Конституцією України чергових та позачергових виборах на них поширюються відповідно п'ятирічний та чотирирічний строки повноважень.

4. Згідно із Законом України "Про Конституційний Суд України" підставою для конституційного подання щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України є практична необхідність у з'ясуванні або роз'ясненні, офіційній інтерпретації положень Конституції України та законів України (стаття 93); у конституційному поданні має зазначатися правове обґрунтування необхідності в офіційному тлумаченні (пункт 4 частини другої статті 39).

Проаналізувавши зміст конституційного подання, Конституційний Суд України дійшов висновку, що в ньому не наведено правового обґрунтування практичної необхідності у тлумаченні положень частин першої, другої статті 141 Конституції України щодо визначення строків, на які обираються депутати сільської, селищної, міської, районної, обласної ради та сільський, селищний, міський голова за результатами проведення повторних, проміжних, перших місцевих виборів.

Отже, конституційне провадження в цій частині підлягає припиненню на підставі пункту 2 частини першої статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України".

5. Суб'єкт права на конституційне подання порушує питання про тлумачення положень частин першої, другої статті 141 Конституції України в аспекті можливості застосування при призначенні місцевих виборів положення абзацу другого частини другої статті 14 Закону, відповідно до якого чергові вибори депутатів сільської, селищної, міської, районної, обласної ради та сільського, селищного, міського голови відбуваються одночасно з виборами народних депутатів України.

7 квітня 2009 року набрав чинності Закон України "Про внесення зміни до статті 14 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів " щодо одночасності проведення виборів", яким абзац другий частини другої статті 14 Закону виключено.

Таким чином, практична необхідність в офіційному тлумаченні положень частин першої, другої статті 141 Конституції України в контексті абзацу другого частини другої статті 14 Закону відпала. У зв'язку з цим конституційне провадження в цій частині підлягає припиненню на підставі пункту 4 частини першої статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України".

6. За статтею 2 Закону України "Про порядок обчислення скликань представницьких органів місцевого самоврядування (рад)" від 24 червня 2004 року N 1866-IV обрання нового складу представницького органу місцевого самоврядування (ради) на позачергових виборах не вважається новим скликанням цього представницького органу.

Конституційний Суд України виходячи з системного аналізу Конституції та законів України, які регулюють питання організації, формування та діяльності органів місцевого самоврядування, дійшов висновку, що порядок обчислення строків повноважень депутатів сільської, селищної, міської, районної, обласної ради пов'язаний зі статтею 2 вказаного Закону.

Одним із представницьких органів влади в Україні є Верховна Рада України, порядок обчислення скликань якої вбачається з аналізу положень Конституції України, зокрема частини третьої статті 81, частин першої, четвертої статті 90, за якими повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України - в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання, повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання, повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання. Таким чином, Верховна Рада України, повноваження якої достроково припинені, є Верховною Радою України попереднього скликання, а Верховна Рада України, сформована за результатами проведення позачергових виборів, є Верховною Радою України нового скликання.

Оскільки Конституція України та закони України встановлюють однакові правові підходи до організації і діяльності органів, які мають представницький характер, то до обчислення скликань сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що формуються за результатами проведення позачергових виборів, повинні застосовуватися такі ж підходи, як і до обчислення скликань Верховної Ради України. Отже, законодавчо визначений порядок обчислення скликань сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком набуття повноважень депутатами на інший строк, ніж це передбачено Конституцією України. Тому порядок обчислення скликань представницького органу місцевого самоврядування (ради), закріплений у статті 2 Закону України "Про порядок обчислення скликань представницьких органів місцевого самоврядування (рад)", не відповідає частині першій статті 141 Конституції України, що згідно з частиною третьою статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" є підставою для визнання цього положення неконституційним.

Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152, 153 Конституції України, статтями 39, 45, 51, 61, 69, 93, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Положення частин першої, другої статті 141 Конституції України, що встановлюють строки, на які обираються депутати до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради чи сільський, селищний, міський голова, слід розуміти так, що при обранні цих осіб на передбачених Конституцією України чергових та позачергових виборах на них поширюються відповідно п'ятирічний та чотирирічний строки повноважень.

2. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення статті 2 Закону України "Про порядок обчислення скликань представницьких органів місцевого самоврядування (рад)" від 24 червня 2004 року N 1866-IV.

3. Припинити конституційне провадження у справі щодо надання офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 141 Конституції України стосовно визначення строку, на який обираються депутати сільської, селищної, міської, районної, обласної ради та сільський, селищний, міський голова за результатами проведення повторних, проміжних, перших місцевих виборів, на підставі пункту 2 частини першої статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання в цій частині вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

4. Припинити конституційне провадження у справі щодо надання офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 141 Конституції України в аспекті можливості застосування при призначенні місцевих виборів абзацу другого частини другої статті 14 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 6 квітня 2004 року N 1667-IV на підставі пункту 4 частини першої статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість в цій частині Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.

5. Положення статті 2 Закону України "Про порядок обчислення скликань представницьких органів місцевого самоврядування (рад)" від 24 червня 2004 року N 1866-IV, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

6. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.