Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 49 народних депутатів України і виконавчого комітету Вінницької міської ради щодо офіційного тлумачення положень статей 38, 78 Конституції України, статей 1, 10, 12, частини другої статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Тимченка Івана Артемовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича - суддя-доповідач,

Костицького Михайла Васильовича,

Мартиненка Петра Федоровича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

за участю представників суб'єктів права на конституційне подання: народних депутатів України, виконавчого комітету Вінницької міської ради - Реви Андрія Олексійовича, депутата Вінницької обласної ради, Слишинського Володимира Івановича - начальника інформаційно-аналітичного управління Вінницької міської ради, Шевчук Оксани Вікторівни - начальника юридичного відділу ТОВ фірми "Укржитлосервіс", залучених до участі в розгляді справи від Верховної Ради України Моісеєнка Володимира Миколайовича - народного депутата України, Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України, а також Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України у Конституційному Суді України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними поданнями народних депутатів України від 10 листопада 1998 року і виконавчого комітету Вінницької міської ради від 5 та 10 жовтня 1998 року щодо офіційного тлумачення положень статей 38, 78 Конституції України, статей 1, 10, 12, частини другої статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стали зазначені подання народних депутатів України і виконавчого комітету Вінницької міської ради.

Підставою для розгляду справи згідно із статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність у з'ясуванні положень статей 38, 78 Конституції України, статей 1, 10, 12, частини другої статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо можливості здійснення народним депутатом України своїх повноважень на постійній основі з одночасним перебуванням на посаді міського голови.

Колегія суддів Конституційного Суду України з конституційних подань та звернень ухвалами від 4 лютого 1999 року відкрила конституційні провадження у справах за конституційними поданнями народних депутатів України і виконавчого комітету Вінницької міської ради, і оскільки вони стосуються одного питання, відповідно до статті 58 Закону України "Про Конституційний Суд України" об'єднала їх в одне конституційне провадження у справі.

Заслухавши суддю-доповідача Євграфова П.Б., пояснення Реви А.О., Слишинського В.І., Шевчук О.В., Моісеєнка В.М., Селіванова А.О., Носова В.В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. У конституційних поданнях народних депутатів України і виконавчого комітету Вінницької міської ради зазначається, що згідно з частиною першою статті 38 Конституції України громадяни мають право вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Посилаючись на це положення і положення Основного Закону про те, що конституційні права і свободи людини і громадянина гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга статті 22), а також не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (частина перша статті 64), суб'єкти права на конституційне подання стверджують, що "громадянам надано право бути обраними одночасно як до органів державної влади (в даному випадку - до Верховної Ради України), так і до органів місцевого самоврядування".

Органами місцевого самоврядування, вибори до яких відбуваються також на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, є сільські, селищні, міські ради (стаття 71, частина перша статті 141 Конституції України). На такій же основі територіальні громади обирають строком на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях (частина друга статті 141 Конституції України).

Для вирішення питань, порушених у конституційних поданнях, принциповим є положення статті 78 та частини третьої статті 141 Конституції України, за якими статус голів, депутатів і виконавчих органів сільської, селищної, міської ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом. Таким є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР.

Враховуючи наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення частини першої статті 38 Конституції України, за яким громадяни мають право "вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування", в контексті положень частини другої статті 78 Конституції України треба розуміти так, що громадянину України надано право вільно бути обраним до будь-якого органу державної влади, зокрема до Верховної Ради України, до органу місцевого самоврядування - сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, а також бути обраним сільським, селищним, міським головою, але реалізувати набутий представницький мандат громадянин може тільки в одному з цих органів чи на посаді сільського, селищного, міського голови.

Таким чином, позиція суб'єктів права на конституційне подання щодо розуміння положень частини першої статті 38, частин другої та третьої статті 78 Конституції України є необгрунтованою.

2. Суб'єкти права на конституційне подання також порушили клопотання про офіційне тлумачення термінів "представницький мандат" та "державна служба", що вживаються в частині другій статті 78 Конституції України. На їх думку, поняття "представницький мандат" випливає з положень абзацу шостого статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", за якими представницький орган місцевого самоврядування визначається як "виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення". Більш конкретно ці положення викладено у статті 10 та частині другій статті 49 зазначеного Закону. Згідно з останньою "депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення".

У конституційних поданнях, з посиланням на пункти 5, 6, 7 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 року N 6-рп/98 (справа щодо статусу депутатів рад), стверджується, що представницьким мандатом наділені депутати місцевої ради, а не міський голова. Однак у зазначеному Рішенні йдеться саме про те, що "депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває, зокрема, на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на будь-якій іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції України і законів щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність з такими посадами, як сільський, селищний, міський голова ... чи з будь-якою іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та в апараті рад" (пункт 6 мотивувальної частини Рішення).

Пропонуючи своє розуміння поняття "представницький мандат" та співвідношення такого мандата з правовим статусом міського голови, суб'єкти права на конституційне подання вважають, що "міський голова не має представницького мандата". А відтак, на їхню думку, вимоги щодо несумісності мандата народного депутата України з іншим представницьким мандатом, встановлені частиною другою статті 78 Конституції України, не поширюються на міського голову.

Проте у конституційних поданнях не враховані й інші положення Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також Рішень Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року N 1-зп (справа щодо несумісності депутатського мандата) та від 13 травня 1998 року N 6-рп/98 (справа щодо статусу депутатів рад). Йдеться, зокрема, про те, що народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі (частина перша статті 78 Конституції України). Аналізуючи положення частини другої статті 141 Конституції України, можна дійти висновку, що і сільський, селищний, міський голова (далі - міський голова), очолюючи виконавчий орган ради та головуючи на її засіданнях, здійснює свої повноваження на постійній основі. Це прямо зазначено в частині другій статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Згідно з таким конституційно-правовим визначенням статусу народного депутата України та міського голови одна особа реально може здійснювати повноваження або народного депутата України, або міського голови. Цей висновок підтверджується частиною першою статті 4 Закону України "Про статус народного депутата України", в якій наголошується, що народний депутат України здійснює свої повноваження на постійній основі. Він не може мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі. Статус народного депутата України несумісний із заняттям будь-якою іншою діяльністю за сумісництвом з отриманням матеріальної винагороди, за винятком викладацької, наукової роботи та літературної, художньої і мистецької діяльності у вільний від роботи час (у редакції Закону України "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про статус народного депутата України" від 25 вересня 1997 року N 548/97-ВР).

Конституційний Суд України вважає, що практичної необхідності в офіційному тлумаченні положень статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" немає, оскільки в цій статті визначено основні терміни, використані в Законі: "представницький орган місцевого самоврядування" (абзац шостий), "районні та обласні ради" (абзац сьомий), "виконавчі органи рад" (абзац одинадцятий), "посадова особа місцевого самоврядування" (абзац тринадцятий). До того ж, ці терміни не суперечать Конституції України (положення статей 7, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146).

3. Виходячи з обов'язковості визначення термінів, що містяться в статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", для всіх інших його положень, вони є такими і для статті 10, відповідно до якої: сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (частина перша); обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами (частина друга); представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частина третя статті 10 Закону). А відповідно до положень частини другої статті 49 цього ж Закону депутат ради представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення тощо.

Враховуючи наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що термін "представницький мандат" обов'язково пов'язаний з обранням особи на посаду, зокрема, народним депутатом України чи депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради з наданням їй відповідних повноважень, в тому числі виступати від імені виборців. Згідно з Конституцією України представницький мандат мають народні депутати України (частина друга статті 78), Президент України (частина четверта статті 103), депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також депутати сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, що прямо зумовлено представницьким характером цих органів (статті 136, 140, 141). Міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста (частина перша статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні") з представницьким мандатом. Наявність представницького мандата міського голови зумовлена насамперед його безпосереднім обранням територіальною громадою міста.

4. Міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема, представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням).

При здійсненні наданих повноважень міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед міською радою (частина п'ята статті 42 зазначеного Закону). Не рідше одного разу на рік міський голова звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менш як половини депутатів міської ради міський голова зобов'язаний прозвітувати перед радою про роботу її виконавчих органів у будь-який визначений ними термін (частина шоста статті 42 Закону). Все це зумовлюється наявністю представницького мандата, отриманого міським головою за результатами прямих виборів його територіальною громадою.

Таким чином, міський голова - це головна посадова особа територіальної громади міста, що має представницький мандат, і тому на нього повинні поширюватися вимоги щодо несумісності депутатського мандата (народного депутата України), передбачені частиною другою статті 78 Конституції України. У зв'язку з цим безпідставним є твердження суб'єктів права на конституційне подання, що Конституцією України не встановлено обмежень для міського голови бути народним депутатом України.

5. Відповідно до положень частини четвертої статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

Вважаючи, що за змістом статей 140, 141, 142, 143, 144 Конституції України термін "рада" використовується у словосполученні "сільські, селищні, міські ради", і "районні та обласні ради", а поняття "депутат будь-якої ради", що вживається в частині четвертій статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", стосується депутата обласної, районної, міської, районної в місті, сільської, селищної ради, суб'єкти права на конституційне подання дійшли висновку, що зазначене в частині четвертій статті 12 цього Закону обмеження щодо несумісності посади міського голови не поширюється на народних депутатів України.

Проте такий висновок є необгрунтованим. По-перше, міський голова є посадовою особою з представницьким мандатом, і тому він не може водночас мати іншого представницького мандата, тобто мандата народного депутата України. По-друге, термін "депутат" вживається в Конституції України і законах України не лише в значенні, яке вжито в конституційних поданнях, а й в інших значеннях, зокрема: "народний депутат України" (стаття 4 Закону України "Про статус народного депутата України"), стаття 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією"; "депутат Верховної Ради Автономної Республіки Крим" (частина друга статті 4, частини третя та четверта статті 5 Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим"). За змістом та спрямованістю зазначені терміни відповідають значенню терміна "депутат", що вживається в частині другій статті 42 Конституції України.

На основі викладеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 63, 67, 69 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Положення статті 12, частин третьої, четвертої, п'ятої та шостої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в контексті статті 141 Конституції України треба розуміти так, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою відповідної територіальної громади з представницьким мандатом.

2. Положення частини першої статті 38 Конституції України, згідно з яким громадяни мають право "вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування", в контексті положень частини другої статті 78 Конституції України треба розуміти так, що громадянину України надано право вільно бути обраним до будь-якого органу державної влади, зокрема до Верховної Ради України, до органу місцевого самоврядування - сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, а також бути обраним сільським, селищним, міським головою, але реалізувати набутий представницький мандат громадянин може тільки в одному з цих органів чи на посаді сільського, селищного, міського голови.

3. Припинити конституційне провадження у справі щодо офіційного тлумачення положень статей 1, 10 та частини другої статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.