Однак із таким підходом важко погодитись.
Відповідно до пункту 2 частини третьої статті 2 КАС України суб'єкт владних повноважень повинен використовувати свої повноваження з тією метою, з якою вони надані законом.
Пункт 9 Прикінцевих положень Закону про Державний бюджет України на 2015 рік передбачає, що Уряд України має прийняти відповідну постанову щодо розміру окладів працівників апарату судів з метою врахування наявних фінансових ресурсів державного бюджету.
У свою чергу додатки 44-47 (визначають оклади працівників апарату судів) до Постанови КМУ № 268 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 9 березня 2011 р. № 215) були прийняті без цієї мети і до того ж об'єктивно не можуть враховувати фінансові ресурси державного бюджету протягом інших бюджетних періодів, ніж бюджетний період 2011 року.
Таким чином, Постанова КМУ № 268 (зі змінами) як акт, що був прийнятий з іншою метою, не міг вважатися актом підзаконної деталізації пункту 9 Прикінцевих положень Закону про Державний бюджет України на 2015 рік.
4. 12 лютого 2015 року було прийнято Закон про забезпечення права на справедливий суд, яким у новій редакції викладено Закон про судоустрій і статус суддів. Абзацом другим частини першої статті 147 Закону про судоустрій і статус суддів у цій редакції передбачено, що "розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців, установлюється в розмірі 30 відсотків посадового окладу судді місцевого суду. Посадові оклади працівників апарату суду, посади яких віднесені до кожної наступної категорії посад державних службовців, установлюються з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апарату суду, посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців". Наведене положення не передбачає повноважень Кабінету Міністрів України щодо регулювання розміру посадових окладів працівників апарату судів.
Відповідно до пункту 1 Прикінцевих та перехідних положень Закону про забезпечення права на справедливий суд Закон про судоустрій і статус суддів у новій редакції набирає чинності через тридцять днів з дня його опублікування. Оскільки Закон про забезпечення права на справедливий суд було опубліковано 26 лютого 2015 року, то Закон про судоустрій і статус суддів у новій редакції набрав чинності 29 березня 2015 року.
На основі наведеного правового регулювання у судовій практиці сформовано позицію про те, що після набрання чинності Законом про забезпечення права на справедливий суд у Кабінету Міністрів України припинилися повноваження щодо визначення розміру окладу працівників апарату судів. Наприклад, Вінницький апеляційний адміністративний суд у справі № 822/5477/15 зазначив: "Суд апеляційної інстанції вважає правильним з часу набрання законної сили Закону України від 12.02.2015 № 192-VIII "Про забезпечення права на справедливий суд" застосовування саме його норм, оскільки при рівнозначних нормативно-правових актах він є актом, який прийнятий ВР України та набрав законної сили за датою пізніше, ніж Закон України "Про державний бюджет України на 2015 рік". Будь-яких посилань у Законі України "Про забезпечення права на справедливий суд" щодо застосування його норм з урахуванням обмежень, які містить Закон України "Про державний бюджет України на 2015 рік", не міститься" (постанова від 8 грудня 2015 року, ЄДРСР - № 54329746).
Однак такий підхід, на нашу думку, не враховує такого.
2 березня 2015 року, тобто після прийняття Закону про забезпечення права на справедливий суд, був прийнятий Закон України №217-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік". Підпунктом 12 пункту 1 Закону № 217-VIII з абзацу третього пункту 9 Закону про Державний бюджет України на 2015 рік було виключено посилання на частину третю статті 69, статтю 129, частину першу статті 144 Закону про судоустрій і статус суддів, із збереженням при цьому загального посилання на положення Закону про судоустрій і статус суддів.
Внесенням таких змін законодавець, на нашу думку, фактично повторно прийняв абзац третій пункту 9 Закону про Державний бюджет України на 2015 рік, яким Кабінету Міністрів України делеговано право визначати розмір посадових окладів працівників апарату судів.
Відповідно до пункту 2 Закону України від 2 березня 2015 року № 217-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування. Цей закон був опублікований у газеті "Голос України" 12 березня 2015 року. Отже, він набрав чинності наступного дня - 13 березня 2015 року.
Оскільки згаданий Закон набрав чинності до набрання чинності Законом про забезпечення права на справедливий суд, то останній після набрання ним чинності (з 29 березня 2015 року) почав справляти вплив на розмір посадових окладів працівників апарату судів з урахуванням положення абзацу третього пункту 9 Прикінцевих положень Закону про Державний бюджет України на 2015 рік: розмір окладів визначався безпосередньо Законом про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про забезпечення права на справедливий суд, але лише до моменту набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України про визначення розміру цих окладів.
На те, що протягом цього періоду часу має застосовуватися саме Закон про забезпечення права на справедливий суд, опосередковано вказує постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 листопада 2015 року у справі № 826/13344/15 (ЄДРСР - № 53112245), залишена у силі ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2015 року (ЄДРСР - № 54272563). Цією постановою суду було визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприведення своїх нормативно-правових актів у відповідність з абзацом другим частини першої статті 147 Закону про забезпечення права на справедливий суд.
У справі № 822/5572/15 Вінницький апеляційний адміністративний суд виклав таку позицію: "...колегія суддів вважає правильним з часу набрання законної сили Законом України "Про забезпечення права на справедливий суд" застосовувати саме його норми, оскільки при рівнозначних нормативно-правових актах він є актом, який прийнятий Верховною Радою України та набрав законної сили по даті пізніше ніж Закон України "Про державний бюджет України на 2015 рік". Будь-яких посилань в Законі України "Про забезпечення права на справедливий суд" щодо застосування його норм з урахуванням обмежень, які містить Закон України "Про державний бюджет України на 2015 рік", не міститься" (постанова від 25 листопада 2015 року, ЄДРСР - № 53970955).
Із наведеної позиції випливає, що пріоритет у правозастосуванні має не той закон, який прийнятий пізніше, а той, який пізніше набрав чинності. Тобто Закон про забезпечення права на справедливий суд як такий, що набрав чинності пізніше, має пріоритет над Законом України від 2 березня 2015 року № 217-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік", який набрав чинності раніше.
Проте такий підхід не враховує позицію Конституційного Суду України про те, що фактором, який визначає пріоритет у правозастосуванні, є момент саме прийняття закону. У справі № 18/183-97 Конституційний Суд України, зокрема, зазначив таке: "Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є і те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше. До того ж сам Конституційний договір по суті передбачав втрату ним чинності і скасування чинної на момент його підписання Конституції з прийняттям нової Конституції України" (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини рішення від 3 жовтня 1997 року № 4-зп, http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-97).
5. Розв'язуючи спори стосовно правовідносин, які виникли у період 26 жовтня - 31 грудня 2014 року, суди застосовують підпункт 5 пункту 63 розділу 1 Закону України від 28 грудня 2014 року №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин", яким Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України доповнено новим пунктом 26 такого змісту: "Установити, що норми і положення... частини першої статті 144 Закону України "Про судоустрій і статус суддів"... застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування". Наведена зміна набрала чинності з 1 січня 2015 року.
Так, у справі № 820/1500/15 щодо спірних правовідносин з 26 жовтня по 30 листопада 2014 року Вищий адміністративний суд України зазначив: " Законом України від 28.12.2014 року №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" (дата набрання чинності - 01.01.2015), установлено, що норми і положення частини першої статті 144 Закону України від 07.07.2010 №2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" в редакції Закону України від 14.10.2014 р. №1697-VII "Про прокуратуру" (дата набрання чинності - 26.10.2014) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, згідно із Законом України від 08.07.2010 №2456-VI, враховуючи зміни, внесені Законом України від 28.12.2014 №79-VIII" (ухвала від 17 листопада 2015 року, ЄДРСР - №53737364). На основі наведеного доводу суд касаційної інстанції підтримав суди першої інстанції, які відмовили у задоволенні позову.
Однак такий підхід є сумнівним.
Наведений Закон набрав чинності лише з 1 січня 2015 року. Тому посилання на нього не є належним доводом у справах, де предметом розгляду є правовідносини, що виникли до цієї дати.
До того ж стаття 144 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про прокуратуру регулювала розмір посадового окладу працівника апарату суду лише до 28 березня 2015 року; після цієї дати згадане питання почало регулюватися статтею 147 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про забезпечення права на справедливий суд.
Таким чином, пункт 26 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України у частині регулювання розміру посадового окладу працівника апарату суду справляв вплив на суспільні відносини лише у період з 1 січня по 28 березня 2015 року.
6. Задовольняючи позови у цій категорії справ, суди посилаються на правову позицію Європейського суду з прав людини у справі "Будченко проти України" (наприклад, постанова Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2015 року, ЄДРСР - № 53948035).
Суть цієї справи Європейського суду з прав людини полягала у тому, що заявник відповідно до статті 43 Гірничого закону України (в редакції від 6 жовтня 1999 року) у розрахунках за комунальні послуги мав право на звільнення від сплати за електричну енергію та газ за рахунок коштів підприємства з видобутку (переробки) вугілля, які перераховують кошти на ці потреби до місцевого бюджету. При цьому відповідно до пункту 3 Прикінцевих положень цього Закону Кабінет Міністрів України протягом чотирьох місяців з моменту набрання ним чинності повинен був запровадити правові механізми, необхідні для його реалізації.
Такий механізм був запроваджений лише у 2009 році, тобто через 10 років біля набрання Законом чинності. Наведений стан був визнаний Європейським судом з прав людини таким, що порушив майновий інтерес заявника, тривале незапровадження відповідного механізму було втручанням у право заявника мирно володіти своїм майном, передбачене статтею 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (параграф 39 у справі "Будченко проти України", http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/974_995).
У свою чергу абзац другий частини першої статті 144 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про прокуратуру та абзац другий частини першої статті 147 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про забезпечення права на справедливий суд, застосування яких є основним предметом дослідження цього узагальнення, встановлюють розмір окладу. Ці положення за своїм змістом не потребують деталізації чи процедур реалізації. Тому посилання на рішення Європейського суду з прав людини "Будченко проти України" при вирішенні цієї категорії справ, на нашу думку, не є належним доводом. Хоча з 1 січня до 8 вересня 2015 року Кабінетом Міністрів України, всупереч Закону про Державний бюджет України на 2015 рік, не було встановлено розмір окладу працівників апаратів судів, це не потягнуло припинення виплати заробітної плати цим працівникам.
7. В окремих судових рішеннях висновки судів не відповідають правовим мотивам. Так, у справі № 822/5622/15 Вінницький апеляційний адміністративний суд у мотивувальній частині судового рішення зазначив:
"Колегія суддів апеляційного суду звертає увагу і на те, що згідно з Прикінцевими і перехідними положеннями Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд" Кабінету Міністрів України було доручено у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити в межах своїх повноважень перегляд та скасування нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону.
На виконання зазначених вимог, постановою КМУ від 2 вересня 2015 р. № 644 "Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" були внесені зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 р. № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів". Зокрема, у схемі посадових окладів керівних працівників і спеціалістів апарату місцевих (загальних, спеціалізованих) судів місячний посадовий оклад було визначено як коефіцієнт від місячного посадового окладу судді місцевого суду. Разом із тим було передбачено, що у 2015 році місячний посадовий оклад застосовується з урахуванням 50-відсоткового зменшення; інші виплати працівникам апарату судів, передбачені цією постановою, здійснюються виключно в межах фонду оплати праці суду. Зазначені зміни були опубліковані та набрали чинності 09.09.2015.
Таким чином, у період з набрання чинності 29.03.2015 Законом України "Про забезпечення права на справедливий суд" до набрання чинності 09.09.2015 змінами до постанови Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 р. № 268, розмір посадового окладу працівника суду повинен був обчислюватись відповідно до Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд" у розмірі не менше 30 відсотків посадового окладу судді місцевого суду для працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців, з коефіцієнтом 1,3 для працівників, посади яких віднесені до кожної наступної категорії посад державних службовців" (постанова від 23 грудня 2015 року, ЄДРСР - № 54682738). Із наведеної мотивації випливає, що з 9 вересня 2015 року розмір окладу працівників апарату судів регулюється не Законом про забезпечення права на справедливий суд, а Постановою КМУ № 644.
Разом із тим у резолютивній частині цього судового рішення суд зазначив таке: "Визнати неправомірними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Хмельницькій області в частині ненарахування та невиплати ОСОБА_3 заробітної плати за період з 26.10.2014 по 31.12.2014 включно відповідно до ст. 144 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (у редакції з 26.10.2014) та за період з 29.03.2015 по 23.12.2015, відповідно до ст. 147 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (у редакції Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд")". Тобто це означає, що з 29 березня по 23 грудня 2015 року, включаючи період 9 вересня - 23 грудня 2015 року, розмір окладу працівників апарату судів регулювався саме Законом про забезпечення права на справедливий суд, а не Постановою КМУ № 644.
8. Одне з ключових правових питань, на яке суди повинні давати відповідь при вирішенні справ досліджуваної категорії, - це питання про вплив факту неприйняття нормативно-правового акта Кабінету Міністрів України, який повинен був бути прийнятий на виконання підпункту 1 пункту 13 Перехідних положень Закону про прокуратуру, на чинність положення абзацу другого частини першої статті 144 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про прокуратуру, яким встановлено розмір окладу працівників апарату судів.
У справі № 803/3024/15 Львівський апеляційний адміністративний суд зазначив таке: "На думку суду, реалізація положень підпункту 59 розділу ХІІ Прикінцеві положення Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", яким були внесені зміни до статті 144 Закону України від 07.07.2010 № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" в частині визначення розміру посадового окладу працівника апарату суду, можлива була за умови виконання Кабміном вимог пункту 13 розділу ХІІІ Перехідні положення Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" в частині приведення у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, своїх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом..." (ухвала від 10 листопада 2015 року, ЄДРСР - № 53574695).
Із наведеної позиції випливає, що стаття 144 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про прокуратуру могла розпочати свою дію лише після прийняття Урядом України відповідного підзаконного нормативного правового акта.
Проте стаття 144 не містить норм про делегування Кабінету Міністрів України повноваження щодо затвердження розміру окладу працівників апарату судів; цей розмір безпосередньо затверджений вказаним Законом. Стаття 144 цього Закону не передбачає, що для його застосування потрібна така передумова, як прийняття Кабінетом Міністрів України певних нормативно-правових актів.
Більше того, з огляду на пункт 1 Прикінцевих положень Закону прокуратуру стаття 144 Закону про судоустрій і статус суддів набрала чинності 26 жовтня 2014 року. Якщо ж зважати на викладену позицію Львівського апеляційного адміністративного суду, то набрання чинності статтею 144 Закону про судоустрій і статус суддів залежить від прийняття Урядом України відповідного акта. Однак такий підхід суперечитиме принципу розподілу влад: Кабінет Міністрів України згідно з Конституцією України не має права втручатись в компетенцію парламенту України, здійснюючи перегляд доцільності законів України, у тому числі шляхом прийняття чи неприйняття правових актів, та ставити у залежність від цього набрання чинності відповідними законами.
9. Обґрунтовуючи те, що розмір окладу працівників апарату судів (у спірний період - після 26 жовтня 2014 року) визначається саме актом Уряду України, а відтак, відмовляючи у задоволенні позову у досліджуваній категорії справ, суди, як правило, посилаються на статтю 13 Закону України "Про оплату праці" та статтю 33 Закону України "Про державну службу" (наприклад, постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2015 року, ЄДРСР - № 52520559).
Дійсно, відповідно до першої із згаданих статей "оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань", а згідно з другою - "умови оплати праці державних службовців, розміри їх посадових окладів, надбавок, доплат і матеріальної допомоги визначаються Кабінетом Міністрів України". Зважаючи на те, що правовий статус працівників апарату суду визначається Законом України "Про державну службу" (частина п'ята статті 149 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" у редакції від 7 липня 2010 року), на основі наведених положень законів України, розмір заробітної плати працівників апарату судів повинен був встановлюватися Кабінетом Міністрів України.
Разом із тим, 26 жовтня 2014 року, поряд із цим загальним правилом, набрало чинності спеціальне правило, яке безпосередньо встановило розмір окладу працівників апарату судів (на відміну від решти державних службовців) (абзац другий статті 144 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про прокуратуру).
Отже, зважаючи на пріоритет спеціальної норми над загальною, при визначенні розміру окладу працівників апарату судів слід застосовувати статтю 144 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про прокуратуру (статтю 147 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про забезпечення права на справедливий суд), а не статтю 13 Закону України "Про оплату праці" та статтю 33 Закону України "Про державну службу".
Висновки
1. До 26 жовтня 2014 року посадові оклади працівників апарату судів повинні були виплачуватися у розмірах, визначених Постановою КМУ № 268, але не менше місячної мінімальної заробітної плати - 1218 гривень.
2. З 26 жовтня 2014 року по 28 березня 2015 року посадові оклади працівників апарату судів повинні були виплачуватися у розмірах, визначених абзацом другим частини першої статті 144 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про прокуратуру.
3. З 29 березня по 8 вересня 2015 року посадові оклади працівників апарату судів повинні були виплачуватися у розмірах, визначених абзацом другим частини першої статті 147 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про забезпечення права на справедливий суд.
4. З 9 вересня 2015 року посадові оклади працівників апарату судів повинні були виплачуватися у розмірах, визначених Постановою КМУ № 644.
Відділ узагальнення судової практики