Судова практика щодо вирішення питання про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України

Відповідно до ст. 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишити територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

Згідно зі ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), який гарантує деякі права і свободи, не передбачені в Конвенції та у Першому протоколі до неї, кожен є вільним залишати будь-яку країну, включно зі своєю власною. На здійснення цих прав не може бути встановлено жодних обмежень, крім тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров'я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб.

Також ст. 12 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права передбачено, що кожна людина має право покидати будь-яку країну, включаючи свою власну. Згадані вище права не можуть бути об'єктом ніяких обмежень, крім тих, які передбачено законом, які є необхідними для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров'я чи моральності населення або прав і свобод інших і є сумісними з іншими правами, визначеними в цьому Пакті.

Законодавством України зазначені правовідносини регулюються ст. 313 Цивільного кодексу України (далі - ЦК), відповідно до якої фізична особа має право на свободу пересування. Фізична особа, яка досягла шістнадцяти років, має право на вільний самостійний виїзд за межі України. Фізична особа може бути обмежена у здійсненні права на пересування лише у випадках, встановлених законом.

Це право віднесено у ЦК до особистих немайнових прав фізичної особи (кн. друга ЦК), а саме - до особистих немайнових прав, що забезпечують природне існування фізичної особи (гл. 21 кн. другої ЦК). Відповідно до ч. 3 ст. 269 ЦК особисті немайнові права тісно пов'язані з фізичною особою. Фізична особа не може відмовитись від особистих немайнових прав, а також не може бути позбавлена цих прав.

Порядок здійснення права громадян України на виїзд з України і в'їзд в Україну, порядок оформлення документів для зарубіжних поїздок, випадки тимчасового обмеження права громадян на виїзд з України, порядок вирішення спорів у цій сфері регулюється Законом від 21 січня 1994 р. № 3857-XII "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України" (далі - Закон № 3857-XII).

Положеннями ст. 6 цього Закону встановлено, що громадянинові України може бути тимчасово відмовлено у видачі паспорта, або громадянинові України, який має паспорт, може бути тимчасово відмовлено у виїзді за кордон, зокрема, у таких випадках:

- якщо діють неврегульовані аліментні, договірні чи інші невиконані зобов'язання до виконання зобов'язань або розв'язання спору за погодженням сторін у передбачених законом випадках, або забезпечення зобов'язань заставою, якщо інше не передбачено міжнародним договором України (п. 2);

- якщо він ухиляється від виконання зобов'язань, покладених на нього судовим рішенням, - до виконання зобов'язань (п. 5); якщо щодо нього подано цивільний позов до суду - до закінчення провадження у справі (п. 8).

Відповідно до ст. 8 Закону № 3857-XII вирішення спорів про відмову в оформленні паспорта чи продовження терміну його дії або тимчасове затримання паспорта чи його вилучення можуть бути оскаржені громадянином до суду за місцем його проживання. У разі відмови громадянину України у виїзді за кордон з підстав, передбачених пунктами 1, 2 і 6 - ч. 1 ст. 6 цього Закону, він може оскаржити цю дію у судовому порядку за місцем свого проживання. Відмова у виїзді з України з підстав, передбачених пунктами 3 - 5 і 9 ч. 1 ст. 6 цього Закону, оскарженню не підлягає.

Тимчасове затримання або вилучення паспорта у таких випадках здійснюється судом, органами прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, Державної прикордонної служби України, військовими комісаріатами та консульською службою України.

Пунктом 8 ст. 19 Закону від 3 квітня 2003 р. № 661-VI "Про Державну прикордонну службу України" (далі - Закон № 661-VI) встановлено, що на Державну прикордонну службу України (далі - ДПС) відповідно до визначених законом завдань покладається, зокрема, запобігання та недопущення в'їзду в Україну або виїзду з України осіб, яким згідно із законодавством не дозволяється в'їзд в Україну або яких тимчасово обмежено у праві виїзду з України, у тому числі згідно з дорученнями правоохоронних органів.

Відповідно до ст. 124 Конституції судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій території України.

Примусове виконання рішень судів в Україні покладається на державну виконавчу службу (далі - ДВС), яка входить до системи органів Міністерства юстиції України. Умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, визначені у Законі від 21 квітня 1999 р. № 606-XIV "Про виконавче провадження" (далі - Закон № 606-XIV).

З набранням чинності з 9 березня 2011 р. Закону від 4 листопада 2010 р. № 2677-VI "Про внесення змін до Закону України "Про виконавче провадження" та деяких інших законодавчих актів щодо вдосконалення процедури примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб)" закріплено право державного виконавця, у разі ухилення боржника від виконання зобов'язань покладених на нього рішенням, звертатись до суду за встановленням тимчасового обмеження у праві виїзду боржника за межі України. У зв'язку із цим суди розглядали подання державних виконавців про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України боржників у виконавчому провадженні.

Цивільний процесуальний кодекс України (далі - ЦПК) доповнено ст. 377-1, якою врегульовано вирішення судом питання про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України.

Частинами 3 і 4 ст. 22 Закону від 22 вересня 2011 р. № 3773-VI "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" (далі - Закон № 3773-VI) передбачено, що виїзд та в'їзд з/та в Україну іноземця та особи без громадянства може бути за рішенням суду тимчасово відкладено до виконання ним майнових зобов'язань перед фізичними та юридичними особами в Україні, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України або тимчасово обмежується право виїзду з України.

Правильне застосування судами процесуального законодавства при ухваленні судових рішень з цього питання є визначальним з огляду на дотримання законних прав людини і громадянина та має на меті сприяти ефективному, своєчасному і законному примусовому виконанню рішень судів та інших органів (посадових осіб).

Неприпустимість обмеження виїзду з України у спосіб, не передбачений ЦПК

Пунктом 8 ч. 1 ст. 6 Закону № 3857-XII передбачено можливість обмеження виїзду з України громадян, щодо яких подано цивільний позов до суду, до закінчення провадження у справі. При розгляді цивільних справ мають місце випадки, коли суди ототожнювали питання тимчасового обмеження боржників у праві виїзду за межі України із видами забезпечення позову, не беручи до уваги, що повноваження судів першої інстанції при вирішенні цивільних справ визначені Цивільним процесуальним кодексом України, у тому числі повноваженнями щодо вжиття заходів забезпечення позову.

Відповідно до ч. 1 ст. 151 ЦПК суд за заявою осіб, які беруть участь у справі, може вжити передбачені цим Кодексом види забезпечення позову. Перелік видів забезпечення позову визначений у ст. 152 ЦПК. Серед видів такого забезпечення у ст. 152 ЦПК не передбачено вжиття судом тимчасового обмеження особи у праві виїзду за межі України.

Тому, враховуючи, що в цивільному процесі відсутня правова норма, яка б надавала суду повноваження в порядку, передбаченому статтями 151 - 153 ЦПК , застосовувати такий вид забезпечення позову, як тимчасове обмеження у виїзді за межі України, слід дійти висновку, що суди не можуть застосовувати зазначений спосіб забезпечення позову на стадії розгляду цивільної справи про стягнення заборгованості та виконання інших зобов'язань, оскільки це порушує норми ЦПК та свідчить про вихід суду за межі своїх процесуальних повноважень, порушення принципу верховенства права, проголошеного Конституцією, та вимог ст. 6 Конвенції щодо вирішення справи судом, встановленим законом.

Проте, деякі суди задовольняють заяви позивачів про тимчасове обмеження відповідачів у виїзді за межі України в порядку забезпечення позову.

Так, Дніпровський районний суд м. Херсона у справі № 2-1674/2011 р. за позовом Банку до Д. про стягнення кредитної заборгованості у порядку вжиття заходів забезпечення позову з посиланням на п. 8 ст. 6 Закону № 3857-XII обмежив виїзд відповідача за межі України до набрання рішенням суду законної сили.

Така помилкова практика звернень із заявами про забезпечення позову шляхом обмеження виїзду за кордон набула поширення, зокрема, у зв'язку із листом Національного банку України (далі - НБУ) від 3 листопада 2009 р. № 49-012/2687-20491 "Щодо обмеження виїзду за межі України боржників банків", в якому містяться рекомендації комерційним банкам звертатися до суду із відповідними заявами про забезпечення позову. НБУ надав такі рекомендації комерційним банкам, незважаючи на те, що переважна кількість кредитних зобов'язань боржників перед фінансовими установами забезпечується заставою рухомого та нерухомого майна, що в більшості випадків є достатнім для задоволення вимог банку-заставодержателя у разі звернення про стягнення майна боржника.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 6 Закону № 3857-XII передбачено можливість тимчасового обмеження у виїзді з України, якщо діють неврегульовані аліментні, договірні чи інші неврегульовані зобов'язання - до виконання зобов'язань, або розв'язання спору за погодженням сторін у передбачених законом випадках, або забезпечення зобов'язань заставою, якщо інше не передбачено міжнародним договором України.

За змістом цього пункту можливість обмеження у виїзді не пов'язується з розглядом цивільних справ, а передбачається така можливість для громадян суб'єктів цивільних відносин, які мають неврегульовані відносини до судового розгляду.

Проте, як випливає із статистичних показників, суди обліковували розглянутими 2,8 тис. справ за п. 2 ч. 1 ст. 6 зазначеного Закону. Фактично ці справи розглянуто за поданнями державних виконавців з підстав невиконання судових рішень, але ухвали судів про обмеження виїзду обґрунтовані п. 2 ч. 1 ст. 6 Закону № 3857-XII.

При цьому суди не зважали ні на відсутність процесуальних норм з розгляду таких справ, на відміну від передбаченого ст. 377-1 ЦПК порядку обмеження виїзду з підстав невиконання зобов'язань за судовими рішеннями та рішеннями інших органів, ні на зміст частин 1, 2 ст. 8 Закону № 3857-XII. Цією нормою передбачено, що дії з відмови у виїзді з України через підстави, передбачені пунктами 1, 2, 6 - 8 ч. 1 ст. 6 цього Закону, можуть бути оскаржені громадянами у судовому порядку.

Це свідчить про те, що дії відповідних органів щодо обмеження виїзду ґрунтуються не на судовому рішенні, а на нормах ст. 6 зазначеного Закону й дії органу (посадової особи) такого обмеження можуть перевірятися в судовому порядку за скаргою особи, яка зазнала обмеження, в порядку адміністративного судочинства.

З урахуванням викладеного слід дійти висновку, що вирішення судами питання про обмеження у виїзді за межі України можливе тільки у порядку, визначеному ст. 377-1 ЦПК , та за поданням державного виконавця на підставі п. 18 ст. 11 Закону № 606-XIV у зв'язку з ухиленням боржника від виконання судового рішення чи рішення іншого органу, що перебуває на виконанні (п. 5 ч. 1 ст. 6 Закону № 3857-XII).

Юрисдикція судів щодо вирішення справ за ст. 377-1 ЦПК, що пов'язані з виконанням судових рішень

Питання про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України вирішується судом за правилами цивільного судочинства в порядку, передбаченому ст. 377-1 ЦПК , яка міститься у гл. VI ЦПК "Процесуальні питання, пов'язані з виконанням судових рішень у цивільних справах та рішень інших органів (посадових осіб)". За змістом цієї статті вирішення питання про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України вирішується в порядку, передбаченому цим Кодексом щодо боржників у виконавчому провадженні, за будь-якими виконавчими документами, передбаченими ст. 17 Закону № 606-XIV, примусове виконання яких здійснюється ДВС.

Інші процесуальні кодекси - Господарський процесуальний кодекс України (далі - ГПК), Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС) та Кримінальний процесуальний кодекс України (далі - КПК) - не містять відповідних норм у розділах, що регулюють вирішення процесуальних питань, пов'язаних із виконанням судових рішень, ухвалених за нормами цих кодексів. КАС містить розд. V "Процесуальні питання, пов'язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах", ГПК - розд. XIV "Виконання рішень, ухвал, постанов". Разом із тим зазначені процесуальні норми КАС та ГПК не містять норм щодо процесуального порядку обмеження права боржника на виїзд за межі України.

Таким чином, ст. 377-1 ЦПК є спеціальною нормою, яка застосовується на стадії виконання судових рішень, ухвалених незалежно від виду судочинства та рішень інших органів (посадових осіб).

Якщо на підставі вироку судом було видано виконавчий лист про майнові стягнення, питання обмеження права боржника за цим листом на виїзд з України вирішуються за ст. 377-1 ЦПК.

Справи, що надійшли для аналізу судової практики, свідчать про те, що суди в цілому дотримуються вимог щодо юрисдикції зазначеної категорії справ.

Так, ухвалою Іршавського районного суду Закарпатської області від 17 червня 2011 р. (справа № 6-32/11) задоволено подання державного виконавця ВДВС Іршавського районного управління юстиції про тимчасове обмеження у праві виїзду за кордон громадянина З. внаслідок невчинення ним жодних дій, спрямованих на виконання постанов у справах про адміністративні правопорушення про стягнення на користь держави штрафів на загальну суму 3 тис. 638 грн.

З матеріалів іншої цивільної справи № 6-444/11 Луцького міськрайонного суду Волинської області вбачається, що на виконання наказу господарського суду від 22 листопада 2010 р. про стягнення в солідарному порядку з приватних підприємців М.С. та М.Х. на користь приватного підприємця Л. грошових коштів, державний виконавець звернувся із поданням про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду боржника за межі України, яке було розглянуте у порядку цивільного судочинства.

Однак мають місце помилки й у визначенні юрисдикції справ цієї категорії. Про це свідчать такі приклади:

У серпні 2011 р. державний виконавець Центрального ВДВС Миколаївського міського управління юстиції звернувся до суду з поданням про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України боржника Г., який не виконує рішення Ленінського районного суду м. Миколаєва про стягнення з нього на користь ПАТ "ПУМБ" боргу у сумі 655 тис. 192 грн 90 коп.

Ухвалою Центрального районного суду м. Миколаєва від 21 вересня 2011 р. у відкритті провадження за поданням ВДВС відмовлено на підставі п. 1 ч. 2 ст. 122 ЦПК. Відмовляючи у відкритті провадження у цій справі, суддя виходив з того, що у справі виник спір за зверненням суб'єкта владних повноважень із приводу реалізації наданих йому законом функцій, розгляд якого проводиться за правилами адміністративного судочинства.

Не погодившись з такими висновками, суд апеляційної інстанції за апеляційною скаргою державного виконавця ухвалою від 29 листопада 2011 р. обґрунтовано скасував ухвалу районного суду, а матеріали подання направив для розгляду до суду першої інстанції. Своє рішення суд апеляційної інстанції мотивував тим, що подання державним виконавцем внесено на підставі ст. 377-1 ЦПК, тому воно підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Юрисдикція судів у вирішенні справ за ст. 377-1 ЦПК з виконання рішень інших органів, посадових осіб

У переважній більшості справ, які надійшли для аналізу судової практики, подання державних виконавців в порядку ст. 377-1 ЦПК вносились у зв'язку з невиконанням зобов'язань, покладених на боржника судовим рішенням. Подання державних виконавців в порядку ст. 377-1 ЦПК вносились і з метою виконання постанов органів Державної автомобільної інспекції (далі - ДАІ) про стягнення штрафів з водіїв, притягнутих за відповідною постановою до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 122 Кодексу про адміністративні правопорушення, а також виконавчих написів нотаріусів.

Так, ухвалою Бродівського районного суду Львівської області від 22 вересня 2011 р. задоволено подання головного державного виконавця ВДВС Бродівського районного управління юстиції та тимчасово обмежено у праві виїзду за кордон громадянина України Х. до виконання ним зобов'язань зі сплати штрафу в розмірі 850 грн. за постановою ВДАІ (справа № 6-38/11).

Справи про застосування заходів тимчасового обмеження щодо виконання рішень інших органів, а також судових рішень про виконання зобов'язань немайнового характеру для аналізу судової практики не надходили.

Підсудність вирішення питання про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України визначена ч. 1 ст. 377-1 ЦПК, в якій зазначено, що подання державного виконавця вирішується судом за місцезнаходженням органу ДВС.

Наприклад, Комсомольський районний суд м. Херсона повернув подання ВДВС щодо Б. для звернення до належного суду, оскільки ВДВС знаходиться на території Суворовського району м. Херсона (справа № 6-70/2011 р.). Така практика ґрунтується на вимогах ст. 377-1 ЦПК і є правильною.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону від 24 березня 1998 р. № 202/98-ВР "Про державну виконавчу службу" (далі - Закон № 202/98-ВР) органами державної виконавчої служби є:

- Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, до складу якого входить відділ примусового виконання рішень;

- управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, до складу яких входять відділи примусового виконання рішень;

- районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні відділи державної виконавчої служби відповідних управлінь юстиції.

Згідно з ч. 3 ст. 3 цього Закону тільки районні, районні в містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні відділи державної виконавчої служби відповідних управлінь юстиції є юридичними особами.

Місцезнаходження органу ДВС визначається з урахуванням положень ст. 93 ЦК, а також даних, внесених до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб підприємців.

У випадку надходження до суду подання державного виконавця, поданого з порушенням правил підсудності, суддя відповідно до положень ст. 115 ЦПК постановляє ухвалу про повернення подання державного виконавця для подання до належного суду. Копія ухвали разом із поданням та всіма додатками до нього надсилається державному виконавцю.

Так, ухвалою Ленінського районного суду м. Харкова від 12 травня 2011 р. подання районного управління юстиції Харківської області про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України С. повернено у зв'язку з непідсудністю Ленінському районному суду м. Харкова. В поданні державний виконавець послався на те, що виконавчий лист про стягнення заборгованості видано Ленінським районним судом.

Повертаючи подання, суддя вказав, що згідно зі ст. 377-1 ЦПК питання про тимчасове обмеження боржника у праві виїзду за межі України при невиконанні судових рішень вирішуються судами за місцем знаходження органу ДВС.

Виконавче провадження відкрито державним виконавцем Балаклійського районного управління юстиції. Відповідно і звертатися слід до Балаклійського районного суду Харківської області.

Разом з тим в деяких випадках суди на порушення наведених вимог ч. 1 ст. 377-1 ЦПК розглядали подання не за місцем знаходження органу ДВС.

Відповідно до п. 18 ч. 3 ст. 11 Закону № 606-XIV державний виконавець має право у разі ухилення боржника від виконання зобов'язань, покладених на нього рішенням, звертатися до суду за встановленням тимчасового обмеження у праві виїзду боржника-фізичної особи або керівника боржника-юридичної особи за межі України до виконання зобов'язань за рішенням.

Реалізація цих прав здійснюється шляхом звернення до суду в порядку ст. 377-1 ЦПК з поданням про тимчасове обмеження боржника у праві виїзду за межі України, яка також визначає, що суб'єктом звернення до суду є державний виконавець.

Перелік осіб, яких Законом № 202/98-ВР визначено як державних виконавців, міститься у ст. 4 цього Закону, положення якої слід враховувати при перевірці чи належний суб'єкт звернувся до суду з поданням.

Відповідно до ст. 4 Закону № 202/98-ВР державними виконавцями є: начальник відділу примусового виконання рішень, заступник начальника відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, головний державний виконавець, старший державний виконавець, державний виконавець відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, начальники відділів примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, їх заступники, головні державні виконавці, старші державні виконавці, державні виконавці відділів примусового виконання рішень управлінь державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, заступник начальника районного, районного в місті, міського (міста обласного значення), міськрайонного управління юстиції - начальник відділу державної виконавчої служби, заступник начальника, головний державний виконавець, старший державний виконавець, державний виконавець районного, районного в місті, міського (міста обласного значення), міськрайонного відділу державної виконавчої служби відповідного управління юстиції.

У випадку заміни державного виконавця після відкриття виконавчого провадження до подання мають бути додані документи, які підтверджують, що з поданням до суду звернувся саме той виконавець, який здійснює виконання за конкретним виконавчим документом.

Справи, які надійшли для аналізу судової практики, свідчать про те, що трапляються випадки, коли суди відкривають провадження у справі за поданнями посадових осіб ДВС, не перевіривши, чи повноважною особою воно подано.

Наприклад, Шполянський районний суд Черкаської області розглянув подання начальника ВДВС Шполянського районного управління юстиції про тимчасове обмеження права виїзду за межі України Т. без з'ясування того, чи є він державним виконавцем у цьому провадженні.

Судам слід дотримуватись вимог ч. 1 ст. 377-1 ЦПК. Якщо матеріали відповідно до електронного розподілу справ розписано на начальника ДВС і він є виконавцем, то іншого погодження законом не передбачено, а якщо подання зроблено безпосередньо державним виконавцем, то воно має обов'язково бути погодженим з начальником ДВС.

Наявні також випадки, коли подання державних виконавців суди повертають для належного оформлення листами. Правильною є практика, коли суди залишають подання без руху, надаючи державному виконавцю строк для усунення недоліків, а в разі невиконання такої ухвали - повертають ці подання відповідно до ст. 121 ЦПК.

Декретом Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 р. № 7-93 "Про державне мито" не передбачалася сплата державного мита (судового збору) за розгляд подання про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України. Не передбачалася положеннями Декрету і сплата державного мита (судового збору) за подання апеляційної скарги на ухвали суду першої інстанції з цього питання.

Закон від 8 липня 2011 р. № 3674-VI "Про судовий збір", який набрав чинності з 1 листопада 2011 р., не передбачає оплату подання державного виконавця про тимчасове обмеження боржника у виконавчому провадженні у праві виїзду за межі України.

Відповідно до Порядку оплати витрат з інформаційно-технічного забезпечення судових процесів, пов'язаних з розглядом цивільних та господарських справ (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 р. № 1258; далі - Порядок), за розгляд подань державних виконавців сплата витрат не передбачалася. Проте, з урахуванням положень п. 10 Порядку за подання апеляційної скарги сплачувались витрати за категорією немайнового характеру.

На сьогодні зазначена постанова втратила чинність згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 р. № 1224.

Державний виконавець у процесі здійснення виконавчого провадження має право у разі ухилення боржника від виконання зобов'язань, покладених на нього рішенням, звертатися до суду щодо встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду боржника-фізичної особи або керівника боржника-юридичної особи за межі України - до виконання зобов'язань за рішенням (п. 18 ч. 3 ст. 11 Закону № 606-XIV).

Більшість державних виконавців зверталися до судів з поданнями, зміст і форма яких стосувались питань, які необхідно вирішити при розгляді справ, та які згодом були нормативно врегульовані в Інструкції з організації примусового виконання рішень, що набрала чинності з 17 квітня 2012 р. та затверджена наказом Міністерства юстиції України від 2 квітня 2012 р. № 512/5. Ця Інструкція містить окремий розд. XI "Обмеження у праві виїзду за межі України та заборона в'їзду в Україну", в якому передбачено зміст подання державного виконавця при зверненні до суду, що полягає в такому:

1. У разі ухилення боржника від виконання зобов'язань, покладених на нього рішенням, державний виконавець може звернутися з поданням до суду за місцезнаходженням органу ДВС щодо встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду боржника-фізичної особи або керівника боржника-юридичної особи за межі України до виконання зобов'язань за рішенням.

2. Подання повинно містити:

а) найменування суду, до якого направляється подання;

б) реквізити виконавчого документа, який перебуває на виконанні;

в) реквізити виконавчого провадження;

г) прізвище, ім'я та по батькові особи (боржника), дату народження (число, місяць, рік);

ґ) підтвердження факту ухилення боржника від виконання своїх зобов'язань.

3. У поданні мають бути визначені заходи (тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України з вилученням паспортного документа чи без такого), найменування органів, які мають їх здійснити. У разі тимчасового обмеження особи (боржника) у праві виїзду за межі України з вилученням паспортного документа зазначаються вид паспортного документа (для громадян України - дипломатичний паспорт, службовий паспорт, паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, посвідчення особи моряка тощо; для іноземців та осіб без громадянства - паспортний документ, що підтверджує громадянство іноземця або посвідчує особу без громадянства), його серія та номер, а також найменування та місцезнаходження державного органу, до якого повинен надсилатися вилучений паспортний документ.

4. До подання додаються копії виконавчого документа, постанови про відкриття виконавчого провадження та копії інших документів (за потреби). У поданні також можуть зазначатися адреса місця проживання боржника та інші відомості, які відомі про цю особу державному виконавцю.

5. Про направлення до суду подання щодо встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду державний виконавець повідомляє боржника.

6. Для забезпечення контролю щодо осіб (боржників) та проведення їх однозначної ідентифікації під час перетинання ними державного кордону України потрібно зазначати прізвища та імена:

а) громадян України - тільки українськими літерами;

б) громадян Російської Федерації та Республіки Білорусь - тільки російськими літерами;

в) іноземців та осіб без громадянства - тільки латинськими літерами (ці дані містяться у машинозчитувальній зоні його паспортного документа, а за її відсутності - з надрукованих на цій сторінці паспортного документа даних про особу).

У разі відсутності цих даних державний виконавець отримує їх у суді, який ухвалив рішення щодо такого боржника, або у відповідних органах, які здійснюють реєстрацію місця проживання громадян України та іноземців.

До подання додаються копії виконавчого документа, постанови про відкриття виконавчого провадження, а також інші документи виконавчого провадження, які, на думку державного виконавця, підтверджують ухилення боржника від виконання зобов'язань, покладених на нього рішенням, відомості про характер та розмір невиконаних зобов'язань боржником.

У випадку внесення подання про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України керівника боржника юридичної особи до подання додавався витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб підприємців, в якому зазначається, хто є керівником юридичної особи - боржника.

За необхідності до подань державних виконавців додавалися копії інших документів. Копії документів, які додавалися до подання, були належним чином засвідчені. Подання підписувалося державним виконавцем із зазначенням дати його подання.

Подання про тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України, з яким звертався до суду державний виконавець, відповідно до вимог ч. 1 ст. 377-1 ЦПК погоджувалося з начальником відділу ДВС, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець (суб'єкт подання). Такі подання зауважень не викликають.

Згода начальника відділу ДВС на внесення подання - одна з форм реалізації ним функцій контролю за законністю виконавчого провадження, закріплена у ст. 83 Закону № 606-XIV. Відповідно до положень цієї статті Закону начальник відділу зобов'язаний перевірити законність та обґрунтованість подання.

Закон не допускає випадків погодження подання іншою, окрім начальника (виконуючого обов'язки начальника), посадовою особою органів ДВС.

У випадку звернення до суду начальника відділу ДВС, у провадженні якого перебуває виконавче провадження, погодження такого подання не вимагається.

Загальні питання розгляду подань про тимчасове обмеження прав громадян на виїзд з України

Стаття 377-1 ЦПК міститься у розд. VI "Процесуальні питання, пов'язані з виконанням судових рішень у цивільних справах та рішень інших органів (посадових осіб)", що зумовлює певну специфіку у формуванні справ стосовно розгляду цих питань.

Відповідно до п. 3.3.6 Інструкції з діловодства в місцевому загальному суді (далі - Інструкція), затвердженої наказом Державної судової адміністрації України (далі - ДСА) від 27 червня 2006 р. № 68 (із змінами і доповненнями, внесеними наказом ДСА від 26 вересня 2007 р. № 100), порядок реєстрації подань державних виконавців, заяви та клопотання сторін виконавчого провадження та державних виконавців реєструються в журналі обліку подань, заяв і клопотань у порядку виконання судових рішень у цивільних справах (додаток 20) і в алфавітному покажчику цивільних справ під індексом 6 (п. 3.8 зазначеної Інструкції). Усі матеріали справ за такими поданнями і заявами долучаються до відповідних цивільних справ.

Окремі справи формуються лише тоді, коли судове рішення, щодо якого внесено подання, клопотання чи заява, постановлено іншим судом.

Однак справи про тимчасове обмеження виїзду громадян за межі України, розглянуті в порядку ст. 377-1 ЦПК , не враховані в Інструкції та не приведені у відповідність до чинного законодавства у зв'язку з прийняттям нової норми в ЦПК (Закон від 4 листопада 2010 р. № 2677-VI, чинний з 9 березня 2011 р.). та Закону № 606-XIV (п. 18 ч. 3 ст. 11).

Аналіз справ зазначеної категорії засвідчив різний підхід до обліку та індексу справ, який, очевидно, слід визначити в Інструкції окремим рядком. Це стосується й подань державних виконавців про тимчасове обмеження права громадян на виїзд з України, які мали б теж обліковуватись окремо від інших категорій подань. Ця невизначеність призводить до того, що на сьогодні неможливо з'ясувати дійсний стан справ (відсутня статистична звітність) із вирішенням питань тимчасового обмеження громадян у праві виїзду з України.

Так, у Стрийському міськрайонному суді Львівської області на усі подання державних виконавців в порядку ст. 377-1 ЦПК формуються окремі справи з індексом 2, який встановлено для цивільних справ, що не відповідає вимогам Інструкції (справи № 2-1746, 2-1426, 2-1746, 2-1563, 2-1289).

Мають місце випадки, коли подання державного виконавця приєднуються до цивільної справи про стягнення боргу і питання про тимчасове обмеження боржників у праві виїзду за межі України об'єднуються з такою цивільною справою, тому деякі суди надіслали для аналізу судової практики цивільні справи про стягнення боргу, в яких містяться матеріали за поданнями державних виконавців.

Як зазначено у ст. 377-1 ЦПК, державний виконавець може звернутися до суду з відповідним поданням не лише при виконанні судових рішень, але й рішень інших органів (посадових осіб). Оскільки подання розглядається судом за місцем знаходження органу ДВС, то може виникнути ситуація, коли рішення ухвалив один суд, а подання розглянув інший.

Очевидно, було б доцільним, щоб суд, який постановив ухвалу в порядку ст. 377-1 ЦПК, направляв копію ухвали до суду, який ухвалив рішення, для долучення до матеріалів справи, що відповідало б змісту розд. VI ЦПК "Процесуальні питання, пов'язані з виконанням судових рішень у цивільних справах та рішень інших органів (посадових осіб)", в якому законодавець розмістив зазначену норму права.

Відповідно до ч. 2 ст. 377-1 ЦПК суд зобов'язаний негайно розглянути питання про тимчасове обмеження боржника-фізичної особи або керівника боржника-юридичної особи у праві виїзду за межі України.

Глава 6 ЦПК "Процесуальні строки", ст. 157 ЦПК, якою регулюється питання щодо строків розгляду справ, не містять такого поняття, як "негайний розгляд справи" та не розкривають його значення.

Згідно з "Великим тлумачним словником української мови" прислівник "негайно" означає, що подія відбувається зразу, без затримки, терміново.

Певною мірою поняття "негайно" розкривається у ч. 4 ст. 30 Закону № 606-XIV, якою регулюється строк здійснення виконавчого провадження. Зокрема у ній зазначено, що коли рішення підлягає негайному виконанню, державний виконавець відкриває виконавче провадження не пізніше наступного робочого дня після надходження документів, зазначених у ст. 17 цього Закону.

Також термін "негайно" вживається і в кримінальному процесі (рішення Європейського суду з прав людини від 28 жовтня 1988 р. у справі "Броуґан та інші проти Сполученого Королівства") - щодо терміна "негайно" суд визнає виправданим строк до 4-х днів (у тлумаченні ст. 5 Конвенції - негайний розгляд).

У ЦПК не розкрито поняття щодо такого строку вирішення, однак, зважаючи на прецедентну практику Європейського суду з прав людини та з огляду на положення Конвенції, подання має бути розглянуте в день його надходження до суду, проте не пізніше наступного дня.

На думку суддів, як випливає з аналізу судової практики, встановлений строк розгляду подання державного виконавця про тимчасове обмеження громадянина у праві виїзду за межі України є невиправдано скороченим, який практично важко виконати через процедуру повідомлення та своєчасного вручення судової повістки.

З урахуванням того, що ч. 2 ст. 377-1 ЦПК передбачено негайний розгляд справи, що унеможливлює повідомлення державного виконавця про дату розгляду подання шляхом направлення судової повістки з повідомленням про вручення, державний виконавець може бути повідомлений про дату судового засідання у спосіб, передбачений частинами 5, 6 ст. 74 ЦПК (телеграма, факс), а також кур'єром із зворотною розпискою, електронною поштою, телефонограмою.

Наведені вимоги процесуального закону судами більшості областей в основному виконуються, але в деяких випадках допускається порушення строків у розгляді зазначених питань.

Так, подання начальника ВДВС Івано-Франківського міського управління юстиції про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду за межі України боржника П. надійшло до Івано-Франківського міського суду 15 квітня 2011 р., а ухвала суду про відмову в задоволенні подання постановлена 12 грудня 2011 р.

Загальна кількість розглянутих місцевими судами справ усіх категорій дає підстави для висновку, що порушення вимог закону щодо негайного розгляду подань державних виконавців у порядку ст. 377-1 ЦПК певною мірою сприяла перевантаженість місцевих судів.

Враховуючи обов'язковість виклику державного виконавця при розгляді подання в порядку ст. 377-1 ЦПК та можливого витребування необхідних документів, вважаємо, що розгляд подання повинен здійснюватись в день його надходження (за наявності необхідних документів), але не пізніше наступного дня з моменту його подання.

Забезпечення якості подань, участь державних виконавців у розгляді справ

Через відсутність чіткого визначення у ст. 377-1 ЦПК порядку прийняття подання державного виконавця судом до розгляду, з урахуванням особливостей внесення даних до автоматизованої системи документообігу суду, на думку Верховного Суду України, після перевірки дотримання державним виконавцем вимог щодо форми та змісту подання, необхідним буде постановлення суддею ухвали про відкриття провадження та призначення подання до розгляду в судовому засіданні, в якій слід зазначати час і місце розгляду та спосіб повідомлення суб'єкта внесення подання.

Під час звернення до суду з поданням про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду за межі України та при відкритті провадження у справі доцільно зобов'язувати державного виконавця, суб'єкта звернення, здійснити та подати до суду опис документів виконавчого провадження.

У зв'язку із необхідністю оперативного розгляду подання суб'єкт його внесення може бути повідомлений про час і місце розгляду в порядку, передбаченому ч. 6 ст. 74 ЦПК.

Неявка державного виконавця не перешкоджає розгляду подання. Проте у випадку необхідності з'ясування судом обґрунтованості внесеного подання явку державного виконавця до суду може бути визнано обов'язковою.

У випадку неявки до суду державного виконавця, якщо його явка визнана судом обов'язковою, та/або неподання до суду витребуваних документів виконавчого провадження суд відмовляє в задоволенні подання.

Аналіз вивчених справ свідчить про те, що у випадку недостатності необхідної інформації про стан виконання рішення боржником, суди, розглядаючи такі подання, не постановляли ухвали про витребування в порядку ст. 88 Закону № 606-XIV для огляду матеріалів виконавчого провадження, а обмежувались матеріалами подання та за результатами розгляду постановляли ухвали про задоволення, незалежно від наданих доказів, або відмову у задоволенні подання.

Наприклад, ухвалою Стрийського міськрайонного суду Львівської області від 14 листопада 2011 р. відмовлено у задоволенні подання державного виконавця ВДВС Стрийського міськрайонного управління юстиції про обмеження у праві виїзду за межі України боржника К. (провадження про стягнення аліментів) з підстав ненадання доказів на підтвердження наміру виїхати за межі України з метою невиконання рішення суду. Справа розглянута за відсутності державного виконавця (справа № 2-2729/11).

За змістом ч. 2 ст. 377-1 ЦПК вирішення питання про тимчасове обмеження конституційного права за поданням державного виконавця за відсутності останнього не є виправданим, оскільки саме він зобов'язаний довести суду з наданням відповідних матеріалів виконавчого провадження необхідність обмеження конституційного права боржника у виконавчому провадженні.

Як свідчить аналіз вивчених справ, розгляд зазначених питань у суді в багатьох випадках відбувається без державного виконавця, який подає суду письмову заяву про розгляд подання за його відсутності, або зовсім не повідомляє суд про причини неявки.

За змістом п. 18 ч. 3 ст. 11 Закону № 606-XIV державний виконавець під час здійснення виконавчого провадження має право у разі ухилення боржника від виконання зобов'язань, покладених на нього рішенням, звертатися до суду за встановленням тимчасового обмеження у праві виїзду боржника-фізичної особи або керівника боржника-юридичної особи за межі України - до виконання зобов'язань за рішенням.

У судовій практиці постає питання про визначення поняття "ухилення" боржника від виконання зобов'язань, покладених на нього рішенням, оскільки в Законі № 606-XIV його значення не розкрито.

Статтею 90 зазначеного Закону передбачена відповідальність за невиконання законних вимог державного виконавця та порушення вимог цього Закону.

Разом з тим чинне законодавство не містить визначення поняття "ухилення", практика Конституційного Суду України щодо його офіційного тлумачення відсутня.

У сучасній українській мові слово "ухилення" тлумачиться так:

1) відступати, відхилятися, вивертатися; 2) намагатися не робити чого-небудь, не брати участі в чомусь; уникати; 3) навмисно не давати відповіді на запитання або говорити про щось інше.

Отже, з погляду значення словосполучення "ухилення від виконання зобов'язань, покладених судовим рішенням, рішенням іншого органу (посадової особи)", вжите у п. 5 ч. 1 ст. 6 Закону № 3857-XII та у п. 18 ч. 3 ст. 11 Закону № 606-XIV, позначає з об'єктивної сторони такі діяння (дії чи бездіяльність) особи боржника, які полягають у навмисному чи іншому свідомому невиконанні нею зазначених обов'язків. У зв'язку з цим і здійснюється примусове виконання. Це також є підставою для звернення з поданням до суду щодо вирішення питання про застосування до такої особи тимчасового обмеження у праві виїзду за межі України.

На нашу думку, особа, яка має невиконані зобов'язання, не може вважатися винною в ухиленні, поки не буде доведено протилежне.