Довідка щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010 - 2011 років справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо)

Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, Донецький апеляційний адміністративний суд зазначив, що стаття 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення права на мирні зібрання особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави-4.

-4 Ухвала від 5 жовтня 2010 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 11969379.

Відповідно до параграфів 46, 47 рішення Європейського суду з прав людини від 3 квітня 2008 року у справі "Корецький та інші проти України" вислів "передбачений законом" у другому пункті статті 11 Конвенції не тільки вимагає, щоб дія, яка оскаржується, була передбачена національним законодавством, але також містила вимогу щодо якості закону. Закон має бути доступний для конкретної особи і сформульований з достатньою чіткістю для того, щоб вона могла, якщо це необхідно, за допомогою кваліфікованих радників передбачити в розумних межах, виходячи з обставин справи, ті наслідки, які може спричинити означена дія. Щоб положення національного закону відповідали цим вимогам, він має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані Конвенцією. У питаннях, які стосуються основоположних прав, надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права, одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих Конвенцією. Відповідно закон має достатньо чітко визначати межі такої дискреції та порядок її реалізації. Ступінь необхідної чіткості національного законодавства - яке безумовно не може передбачити всі можливі випадки - значною мірою залежить від того, яке саме питання розглядається, від сфери, яку це законодавство регулює, та від числа та статусу осіб, яких воно стосується.

Тобто відповідно до статті 11 Конвенції можливість держави в особі державних органів шляхом звернення з позовом до суду заборонити мирне зібрання повинна бути передбачена законом та повинні мати місце законні обмеження на здійснення цих прав особами, що входять до складу "збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави".

З огляду на норми як міжнародного, так і національного права, навіть ймовірність наявності перешкод для забезпечення заходів зі здійснення охорони Першої особи Держави та громадського порядку під час проведення державних урочистих заходів є підставою для звернення органів внутрішніх справ до місцевих органів влади, тим більше зважаючи на необхідність залучення до охорони правопорядку додаткової чисельності співробітників Міністерства внутрішніх справ.

Отже, з огляду на те, що проведення масового заходу могло створити реальну загрозу для громадського порядку та безпеки Президента України і громадян, суд першої інстанції, з чим погодилися суди апеляційної та касаційної інстанцій, прийняв рішення про обмеження права на його проведення.

Непоодинокими в судовій практиці є випадки задоволення позовних вимог про заборону проведення мирних зібрань у зв'язку з неможливістю органів внутрішніх справ забезпечити належну охорону громадського порядку, оскільки для цього доведеться залучати співробітників органів внутрішніх справ з інших районів, а це призведе до погіршення стану громадської безпеки у цих районах. На нашу думку, така позиція не є правильною та застосовуватися не може.

Прикладом правильного визначення судом характеру спірних відносин та застосування норм матеріального права може слугувати справа за позовом Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради до Дніпропетровської обласної громадської організації "Правозахисна організація "Закон і Честь" про обмеження права на проведення масового заходу.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1 грудня 2008 року у зазначеній справі позовні вимоги Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради про обмеження Дніпропетровській обласній громадській організації "Правозахисна спілка "Закон і Честь" проведення акції у місті Дніпропетровську на вул. Чкалова, 23 з 9 грудня безстроково задоволено частково, обмежено проведення масового заходу в кількості учасників акції до 7 осіб.

Задовольняючи позовні вимоги та обмежуючи відповідача в проведенні акції в частині кількості учасників акції до 7 осіб, суд першої інстанції виходив з неможливості організації громадського порядку під час проведення заходу, його перешкоджання нормальному дорожньому руху та вільному проходу людей, безпеці людей, які опиняться в місці проведення масового заходу.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 9 грудня 2008 року постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1 грудня 2008 року скасовано, позовні вимоги задоволено частково. Обмежено Дніпропетровську обласну громадську організацію "Правозахисна спілка "Закон і Честь" у проведенні масового заходу щодо місця проведення - вул. Чкалова, 23 в місті Дніпропетровську та часу в частині безстроковості проведення пікетування. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду України у цій справі залишено без змін-5.

-5 Ухвала від 25 травня 2010 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 9818152.

Згідно з матеріалами справи, як вказав у своїй ухвалі Вищий адміністративний суд України, Дніпропетровською обласною громадською організацією "Правозахисна спілка "Закон і Честь" планувалося проведення безстрокового пікетування адміністративного приміщення Служби безпеки України в Дніпропетровській області у місті Дніпропетровську на вул. Чкалова, 23 загальною чисельністю учасників до 600 осіб. Мета акції - привернути увагу Президента України, Уряду України, керівництва Служби безпеки України, народних депутатів України до грубих порушень норм моралі, честі та гідності, корупційних дій з боку начальника Управління Служби безпеки України в Дніпропетровській області.

Вищий адміністративний суд України зазначив, що в заяві про проведення масового заходу зазначено, що в акції будуть брати участь як члени організації "Правозахисна спілка "Закон і Честь", так і ветерани Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства оборони України, представники інших громадських організацій, які мають споріднені цілі та статутні вимоги. Враховуючи мету акції та коло осіб, які будуть брати у ній участь, правильним є висновок суду, що обмеження участі цих осіб у масовому заході не відповідає положенням статті 39 Конституції України.

Відповідно до Закону України "Про Службу безпеки України" Служба безпеки України - державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України. До завдань Служби безпеки України входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

З урахуванням режимності роботи Служби безпеки, пікетування адміністративного приміщення Управління Служби безпеки України в Дніпропетровській області може зашкодити виконанню завдань, покладених на неї, оскільки до участі в акції можуть приєднатися інші громадяни, які розділяють погляди учасників акції. Тому в певний період часу кількість учасників може збільшитися до невизначеної кількості осіб.

Заявлене місце пікетування - вул. Чкалова, 23 у місті Дніпропетровську знаходиться на розі вулиць з інтенсивним дорожнім рухом саме у заявлений відповідачем час з 10.00 до 16.00 у робочі дні. Перебування у вказаному місці заявленої кількості осіб (близько 600 осіб) може призвести до виникнення загрози безпеці дорожнього руху, перешкод у русі транспортних засобів і пішоходів.

Враховуючи те, що свобода на проведення мітингів є одним із основних прав у демократичному суспільстві та однією з гарантій функціонування такого суспільства, а також з урахуванням заявленої кількості учасників акції, необхідності забезпечення громадського правопорядку та здійснення інших організаційних заходів щодо захисту громадян, з метою запобігання правопорушенням та злочинам, правильним є висновок про необхідність обмеження заявленого відповідачем масового заходу в частині місця його проведення. Оскільки пікетування безстроково позбавить можливості органи місцевого самоврядування та правоохоронні органи здійснити належну розробку плану необхідних заходів із забезпечення громадського порядку під час проведення масового заходу та забезпечити його виконання, апеляційний суд дійшов правильного висновку про обґрунтованість вимог позивача щодо обмеження проведення масового заходу в часі в частині безстроковості.

Отже, суд касаційної інстанції погодився з рішенням апеляційного суду, який задовольнив вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку, забезпечивши при цьому право громадян на мирні зібрання, гарантоване статтею 39 Конституції України.

У справі за позовом Київської міської державної адміністрації до Всеукраїнської громадської організації Коаліції Учасників Помаранчевої Революції в особі Голови правління М.С.В. про обмеження права на мирне зібрання судом частково обмежено право на проведення безстрокової акції громадської організації спільно з мешканцями України та іншими громадськими і громадсько-політичними організаціями - мирного зібрання громадян "Річниця Помаранчевої Революції. День свободи" з орієнтовною кількістю учасників 100000 осіб на Майдані Незалежності у місті Києві - встановлено обмеження щодо реалізації права на мирне зібрання шляхом заборони Всеукраїнській громадській організації Коаліції Учасників Помаранчевої Революції проведення заходів з 23 по 26 листопада 2010 року в центральній частині міста Києва.

Підставою для такого обмеження проведення зібрання громадян у зазначені дні стали візити до міста Києва Принца Бельгії Філіпа, Святішого Патріарха Московського і всієї Русі Кирила та Президента Держави Ізраїль Ш. Переса, програмами візитів яких передбачено відвідування численних об'єктів культурного та іншого призначення у центральній частині міста, та необхідність забезпечення відповідної охорони зазначених осіб та об'єктів.

Так, Головне управління МВС України у м. Києві та Управління державної охорони України листами просили державну адміністрацію з метою уникнення будь-яких сутичок між представниками різних релігійних конфесій та політичних напрямів, створення умов, які перешкоджають нормальній життєдіяльності міста, та для забезпечення належного функціонування органів державної влади, безпеки посадових осіб та об'єктів вжити заходів до встановлення обмежень на проведення масових заходів у дні перебування вищевказаних осіб біля об'єктів відвідування та на маршрутах під'їзду до них згідно з програмами візитів до міста Києва.

Інтереси національної безпеки та громадського порядку, для забезпечення яких суд може обмежити право громадян на мирні зібрання, суд першої інстанції вбачав у відсутності умов, що сприяють посяганням на життя, здоров'я, власність, честь, гідність людей, які будуть перебувати у відповідні дні у місцях проведення відповідачем масових заходів.

Суд дійшов висновку, що з метою забезпечення правопорядку, запобігання вчиненню злочинів, правопорушень, для охорони здоров'я населення, захисту прав і свобод мешканців м. Києва, забезпечення нормального функціонування підприємств та установ у центрі міста Києва доцільно встановити обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання. При цьому суд зауважив, що зазначені обмеження не порушують права громадян на мирні зібрання, оскільки стосуються лише центру міста.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 листопада 2010 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 8 лютого 2011 року у цій справі залишено без змін-6.

-6 Ухвала від 7 червня 2011 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 16785977.

Вищий адміністративний суд України зауважив, що одночасне проведення зазначених акцій у центральній частині м. Києва може призвести до численних порушень норм чинного законодавства та посягань на життя і здоров'я, честь і гідність громадян, які будуть перебувати в місцях проведення громадських акцій, а тому заборона їх проведення є обґрунтованою та такою, що відповідає нормам чинного законодавства.

На нашу думку, зважаючи на заявлену кількість осіб, якою планувалося брати участь у вказаних масових зібраннях, така заборона є виправданою та адекватною можливим загрозам.

Керівні принципи зі свободи мирних зібрань БДІПЛ ОБСЄ з приводу одночасних зібрань рекомендують виходити з рівноправності всіх осіб та груп на присутність у громадських місцях з метою вираження своїх поглядів. Отже, люди мають право на проведення зборів на знак незгоди з іншими думками, що висловлюються на іншому публічному зібранні. У таких випадках збіг за часом та місцем проведення двох зібрань, скоріше за все, стане важливим елементом ідейного послання на адресу іншого зібрання.

Як указано в рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Платформа "Лікарі за життя" проти Австрії" (1988), "право на контрдемонстрацію не може поширюватися на дії, що перешкоджають реалізації права на демонстрацію". Отже, у разі проведення зібрання на знак незгоди з іншим зібранням держава зобов'язана не допустити зриву основного зібрання та повинна вживати максимум зусиль для забезпечення їх проведення.

Вищий адміністративний суд України визнав правильними та обґрунтованими рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі за позовом Харківської міської ради до Харківської обласної організації Всеукраїнського об'єднання "Свобода" про обмеження права громадян на мирні зібрання, згідно з якими обмежено право громадян на мирні зібрання шляхом заборони Харківській обласній організації Всеукраїнського об'єднання "Свобода" в особі відповідального за проведення заходів голови Харківської обласної організації Всеукраїнського об'єднання "Свобода" Ш.І.О. та будь-яким іншим організаторам і учасникам заходів проведення дзвоно-смолоскипного маршу за маршрутом від пам'ятника Тарасу Шевченку по вул. Сумській із перекриттям руху транспортних засобів до скверу Перемоги-7.

-7 Ухвала від 14 квітня 2011 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 15594885.

Підставою для прийняття такого рішення послугувала інформація представників виконавчих органів Харківської міської ради та правоохоронних органів щодо можливого порушення прав і свобод інших громадян під час проведення маршу.

Постановляючи рішення про задоволення позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що учасники маршу можливо будуть використовувати під час маршу до 100 смолоскипів, які є джерелом відкритого вогню, тому можлива загроза порушення громадського порядку, а також реальна загроза безпеці та життю як учасників заходу, так і громадян міста Харкова. Повне перекриття руху усіх видів транспортних засобів по вул. Сумській у робочий день призведе до порушення прав тисяч громадян, які в цей час будуть перебувати в центрі міста Харкова, призведе до перенесення маршрутів громадського транспорту, збільшить завантаженість інших транспортних магістралей центра міста, що в свою чергу створить підвищену небезпеку дорожнього руху, унеможливить рух спеціальних транспортних засобів центром міста (швидкої допомоги, пожежних автомобілів та ін.) і такі обставини суд вважає поважними причинами для задоволення позову.

За аналогічних обставин та враховуючи, що проведення мирного зібрання планувалося у місцях масового перебування громадян у зв'язку із заходами зі святкування Нового року, що може призвести до порушень громадського порядку або обмеження права людей на відпочинок, Харківським окружним адміністративним судом прийнято рішення про задоволення позовних вимог Харківської міської ради до Харківської обласної організації Всеукраїнське об'єднання "Свобода" про обмеження щодо реалізації права на мирне зібрання шляхом заборони проведення смолоскипного ходу на честь святкування Дня соборності України.

Вищий адміністративний суд України під час касаційного перегляду справи зазначене рішення Харківського окружного адміністративного суду залишив без змін-8.

-8 Ухвала від 9 червня 2011 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 16541441.

Аналізуючи судову практику у справах за позовами суб'єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, можна зробити висновок про здебільшого правильне вирішення судами таких справ. Під час їхнього розгляду та вирішення судами ретельно досліджувалися і оцінювалися надані докази та забезпечувалося виконання норм закону.

У березні 2010 року Черкаським окружним адміністративним судом у справі за позовом Виконавчого комітету Канівської міської ради Черкаської області до голови Черкаської обласної організації Української Національної Асамблеї З.Л.Л. про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання прийнято рішення про часткове задоволення адміністративного позову встановлено обмеження щодо реалізації права на мирне зібрання шляхом заборони Черкаській обласній організації Української Національної Асамблеї проведення 9 березня 2010 року з 10.00 до 16.00 масової акції на Чернечій горі в місті Каневі Черкаської області. У задоволенні іншої частини позовних вимог, які полягали у встановленні обмежень щодо реалізації права на мирне зібрання шляхом заборони проведення будь-яких масових заходів на території міста Канева Черкаської області, відмовлено-9.

-9 Постанова від 7 березня 2010 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 8622656.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначав, що 9 березня 2010 року, у день, заявлений для проведення масового зібрання громадян на Чернечій горі Черкаською обласною організацією Української Національної Асамблеї, в місті Каневі відбудеться святкування 196-ї річниці від Дня народження Тараса Шевченка за участю Президента України. Вважав, що проведення інших заходів, крім офіційних, суперечить інтересам національної безпеки і може призвести до порушення громадського порядку, тому просив задовольнити його вимоги та заборонити проведення у цей день будь-яких несанкціонованих масових заходів на території міста Канева будь-яким політичним силам.

Враховуючи, що місце, яке обрав відповідач для проведення заходу, на час перебування Президента України є режимною територією, а також беручи до уваги, що у святкуванні 196-ї річниці від Дня народження Т.Г. Шевченка беруть участь громадяни, які мають протилежні політичні погляди на певні історичні події, які стосуються України, її народу, що може призвести до заворушень, загрози здоров'ю населення, враховуючи гарантоване Конституцією і нормами міжнародного права право відповідача на мирні зібрання, суд дійшов висновку про необхідність обмежити право Черкаської обласної організації Української Національної Асамблеї на мирне зібрання в частині заборони проведення масової акції 9 березня 2010 року на Чернечій горі в місті Каневі в період часу з 10.00 до 16.00.

Стосовно позовних вимог про заборону проведення в зазначений день будь-яких несанкціонованих масових заходів на території міста Канева будь-яким політичним силам, то у своєму рішенні суд зазначив, що предметом розгляду в адміністративній справі щодо встановлення обмеження у реалізації громадянами права на мирні зібрання може бути лише масовий захід, про проведення якого органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування одержали повідомлення.

Суд визнав необґрунтованою зазначену вимогу позивача, оскільки: по-перше, предметом спору у цій справі є виключно обмеження права відповідача на проведення зібрання; по-друге, позивач не надав жодного доказу, який би свідчив про намір проведення таких заходів членами Черкаської обласної організації Української Національної Асамблеї поза межами Чернечої гори; по-третє, позивачем не наведено жодних аргументів, які б свідчили, що проведення таких заходів деінде в місті Каневі може загрожувати інтересам національної безпеки або громадського спокою.

Крім цього, суд підкреслив, що Т.Г. Шевченко - класик української літератури, національна гордість українського народу. Традиція святкування в Україні "шевченківських днів" давня. За рішенням ЮНЕСКО ювілеї Т.Г. Шевченка відзначалися в усіх державах світу. Тому було б винятковим цинізмом заборонити громадянам України в День народження геніального українського поета і художника взяти участь у покладанні квітів до його пам'ятника.

Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом у справі за позовом Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради до Дніпропетровської обласної громадської організації "Система Фалунь Дафа" про обмеження проведення масового заходу рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду скасовано у зв'язку з недоведеністю обставин, які мають значення для справи, та невідповідністю висновків суду обставинам справи-10.

-10 Постанова від 14 квітня 2010 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 10178781.

Позовні вимоги виконавчого комітету ґрунтувалися на тому, що місце, заявлене громадською організацією для проведення масового заходу, не відповідає Положенню про проведення масових заходів у м. Дніпропетровську, затвердженому рішенням виконкому Дніпропетровської міської ради від 10 липня 2008 року № 1966, прийнятому на виконання статті 38 Закону України "Про місцеве самоврядування", та були задоволені судом першої інстанції. Постанова суду першої інстанції обґрунтувалася тим, що проведення масового заходу може створити небезпеку заворушень та злочинів, загрозу здоров'ю населення або правам і свободам інших людей.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд вказав на неправомірність висновку суду першої інстанції про необхідність обмеження заявленого відповідачем масового заходу з огляду на те, що позивачем не надано жодного доказу в обґрунтування припущення, що така акція створить загрозу здоров'ю населення або правам і свободам інших людей, національній безпеці або громадському порядку.

Навпаки, мета акції спрямована на пропагування загальнолюдських моральних цінностей та здорового способу життя за допомогою плакатів, музики та демонстрації вправ дихальної гімнастики цигун, яка є загальнолюдським стародавнім надбанням походженням з Китаю. Проведення такої акції ніяким чином не призведе до загрози здоров'ю населення або правам і свободам інших людей, національній безпеці або громадському порядку.

Ураховуючи викладене, рішення суду першої інстанції про обмеження щодо реалізації права громадської організації "Система Фалунь Дафа" на мирне зібрання скасовано у зв'язку з відсутністю підстав, передбачених статтею 182 КАС України, необхідних для задоволення такого позову.

Дніпропетровським окружним адміністративним судом було визнано неправомірними дії Виконавчого комітету Вільногірської міської ради Дніпропетровської області щодо відмови у наданні дозволу на проведення 19 травня 2011 року зборів жителів міста з метою ініціювання проведення всеукраїнського референдуму, формулювання питань, що виносяться на референдум та обрання ініціативної групи відповідно до повідомлення ініціаторів зборів від 5 травня 2011 року-11.

-11 Постанова від 19 травня 2011 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 15932497.

Обґрунтовуючи відмову в наданні дозволу на проведення зборів, виконавчий комітет зазначив, що у надісланому повідомленні про їх проведення не вказано, хто і яким чином буде забезпечувати в належному санітарному стані місце проведення зборів та здійснювати контроль за дотриманням громадського порядку під час проведення зборів, нести відповідальність за його порушення, а також відповідальність за реєстрацію учасників зборів.

Задовольняючи позов організаторів зборів та визнаючи протиправними дії виконавчого комітету щодо ненадання дозволу на проведення зборів, суд виходив із того, що завчасне попередження про проведення мирного зібрання, встановлене статтею 39 Конституції України, має служити гарантією права громадян на таке зібрання та надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей, від чого Виконавчий комітет Вільногірської міської ради Дніпропетровської області фактично відмовився, хоча такі обов'язки покладено на нього також і статтею 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Про невжиття заходів до виконання повноважень органами місцевого самоврядування зазначав Львівський окружний адміністративний суд у рішенні у справі за позовом Виконавчого комітету Львівської міської ради до громадської організації - комітету "Євреї проти антисемітизму", молодіжної громадської організації "Сокіл", Львівської обласної організації політичної партії "Наша Україна", Львівської обласної організації політичної партії "Українська Національна Асамблея", Всеукраїнської громадської організації "Руський Рух України", Львівського міського відділення Всеукраїнського об'єднання ветеранів, Львівської обласної організації політичної партії "Україна Соборна", партії Сталіна, Всеукраїнського громадського об'єднання "За Україну, Білорусію і Росію", за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, - Львівського міського управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області про встановлення обмеження права на проведення масового заходу-12.

-12 Постанова від 21 червня 2011 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 16405464.

Хоча суд у названій справі і підтвердив обґрунтованість позовних вимог, але зауважив про фактичне самоусунення позивача від виконання своїх повноважень та перекладення своїх обов'язків на суд, оскільки в порушення вимог статті 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" позивачем не вживалося жодних дій щодо вирішення організації та проведення в місті Львові мирних зібрань за відповідними заявками відповідачів.

У справі за позовом Виконавчого комітету Добрівської сільської ради Сімферопольського району Автономної Республіки Крим до ОСОБА 1, ОСОБА 2, громадської організації "Сімферопольське козаче військо" про обмеження права на мирні зібрання Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим також зазначив про неналежне виконання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування своїх повноважень, визначених законом-13.

-13 Постанова від 4 листопада 2011 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 18950062.

Метою заходів, що планувалося проводити, було мирне святкування релігійного свята та мирне масове зібрання козаків для підвищення патріотизму серед населення та молоді, а позивачем не було надано суду доказів на підтвердження своїх припущень стосовно реальності порушення громадського порядку, санітарії, ускладнення діяльності державних, громадських, культурних установ, розташованих у даному районі, відволікання значних сил правоохоронних органів, що може спричинити ріст правопорушень і злочинів в інших районах міста, тому у задоволенні зазначеного позову було відмовлено.

Твердження позивача про те, що виконавчий комітет Добрівської селищної ради Сімферопольського району Автономної Республіки Крим та Сімферопольський районний відділ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим не зможуть забезпечити належну безпеку учасників мирного зібрання та підтримання громадського порядку суд не взяв до уваги та зазначив, що невиконання чи неналежне виконання суб'єктом свого обов'язку, передбаченого законом, не може бути підставою для обмеження конституційних прав інших осіб. Неналежне виконання своїх обов'язків відповідними особами, зокрема, із забезпечення безпеки акцій та підтримання громадського порядку, тягне передбачену законом відповідальність.

Окружним адміністративним судом Автономної Республіки Крим відмовлено у задоволенні позову виконавчого комітету Сакської міської ради до Сакської міської організації політичної партії "Трудова Україна", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Сакський міський відділ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим про визнання протиправним та заборону вуличного маршу-14.

-14 Постанова від 20 жовтня 2010 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 11706394.

На думку суду, позивачем не було належним чином обґрунтовано доводи щодо порушень чинного законодавства при проведенні маршу та можливість спричинення загрози забезпеченню громадського порядку та виникнення небезпеки для життя і здоров'я громадян.

Судом було надано об'єктивну оцінку твердженням позивача про порушення відповідачами Порядку організації проведення зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій та інших масових заходів у місті Саки, затвердженого рішенням виконавчого комітету Сакської міської ради від 22 квітня 2010 року № 259, щодо обрання місця проведення мирного зібрання, не передбаченого цим Положенням, подання заяви про проведення масового заходу пізніше ніж за 10 днів до його проведення, неповноту цієї заяви (не вказано місце роботи організатора) та неподання одночасно із заявою про проведення заходу письмового зобов'язання організатора про наведення санітарного порядку після закінчення масового заходу.

Як зазначив суд у своєму рішенні, зазначені обставини як підстави для заборони проведення вуличного маршу судом до уваги не беруться, тому що вичерпний перелік обставин для прийняття рішення про заборону проведення масового заходу вказаний в частині п'ятій статті 182 КАС України, а обставини, вказані позивачем, до нього не входять.

Не вважав суд достатньою підставою для заборони проведення маршу і повідомлення начальника територіального відділу державної автомобільної інспекції щодо необхідності зміни організації дорожнього руху та недостатність працівників державної автомобільної інспекції для здійснення заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху під час проведення вказаного маршу, оскільки із зазначеного документа не вбачалося, що забезпечити безпеку дорожнього руху при проведенні вказаного вуличного маршу взагалі неможливо.

У постанові в адміністративній справі за позовом Київської міської державної адміністрації до громадської організації "Об'єднання послідовників Фалуньгун" про обмеження права на мирні зібрання Київський апеляційний адміністративний суд зазначив, що саме по собі ускладнення дорожнього руху не може бути підставою для заборони проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо-15.

-15 Постанова від 17 лютого 2011 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 13953823.

Крім зазначеного, підставою для скасування постанови Окружного адміністративного суду м. Києва, якою позовні вимоги було задоволено, була незгода апеляційного суду і з іншими висновками у справі.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог Київської міської державної адміністрації, суд першої інстанції виходив з того, що діяльність послідовників відповідача у сфері оздоровлення та удосконалення населення України є незаконною і повинна бути заборонена як система, що не є підконтрольною, керованою і потенційно несе загрозу психофізичному здоров'ю населення України.

Висновок суду першої інстанції про можливість загрози зазначеного зібрання здоров'ю населення обґрунтовувався тим, що діяльність по медитативній практиці громадської організації "Об'єднання послідовників Фалуньгун" негативно оцінюється фахівцями у галузі медицини та релігієзнавства, а також Китайською Народною Республікою.

Апеляційний суд вказав, що посилання суду першої інстанції на те, що у Китайській Народній Республіці активізація руху "Фалуньгун" призвела до скоєння злочинів та вчинення інших протиправних дій не є доказом того, що зібрання послідовників вказаного вчення в Україні можуть призвести до заворушень чи вчинення злочинів. Неспростовних доказів, які б давали підстави вважати, що зібрання відповідача може спричинити обставини, викладені в частині п'ятій статті 182 КАС України, позивачем не надано.

Як показує практика, не завжди у судових рішеннях міститься достатнє обґрунтування, викладено факти та аргументи, на підставі яких суд доходить до того чи іншого висновку щодо проведення мирного зібрання, зокрема про його заборону, що може свідчити про безпідставне порушення принципів функціонування демократичного суспільства.

Європейський суд з прав людини в рішенні у справі "Іванов та інші проти Болгарії", ухваленому 24 листопада 2005 року, стосовно питання про мету і необхідність відповідних заборон відзначив, що у текстах наказів йшлося про загрозу громадському порядку, яка може виникнути внаслідок проведення відповідних акцій. Утім, у наказах жодним чином не згадувалося про підстави для такого висновку, не кажучи про якусь докладнішу інформацію. Навіть якщо і припустити, що метою застосування відповідних заборон справді було забезпечення громадської безпеки та уникнення масових заворушень, тексти наказів навряд чи свідчать про такі загрози, оскільки у них не викладено належних аргументів.

Вирішуючи справи зазначеної категорії, суди повинні дотримуватися вимог щодо законності й обґрунтованості судового рішення, яке згідно зі статтею 159 КАС України є таким у разі, якщо ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Проект Закону України "Про свободу мирних зібрань", схвалений на четвертому пленарному засіданні Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права 30 червня 2011 року, та правову експертизу якого на відповідність міжнародним стандартам здійснено Венеціанською комісією та Організацією з безпеки та співробітництва в Європі/Бюро з демократичних інститутів та прав людини (висновок 638/2011 від 17 жовтня 2011 року), передбачає зазначення у постанові суду обставин та доказів, поданих органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, які свідчать про загрозу інтересам національної безпеки та громадського порядку, та обґрунтування такої загрози; обґрунтування нагальної необхідності обмеження свободи мирних зібрань у демократичному суспільстві з урахуванням практики Європейського суду з прав людини; спосіб обмеження свободи мирних зібрань та обґрунтування пропорційності такого способу обмеження.

Право обирати місце проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій належить особам, які мають намір реалізувати своє право на мирні зібрання, передбачене статтею 39 Конституції України.

Стаття 182 КАС України визначає, що суд може заборонити проведення мирних заходів чи обмежити право на мирні зібрання іншим способом (щодо місця чи часу їх проведення тощо), про що зазначається у постанові суду.

Зазначеною нормою суду не надано повноважень щодо визначення місця проведення мирного зібрання, тому практика судів, які встановлюють у рішенні місце проведення масового заходу, не може бути визнана правильною.

Позовні вимоги про обмеження у реалізації права на мирні зібрання щодо місця їх проведення підлягають вирішенню судами лише щодо місця, визначеного організаторами мирного зібрання; інші місця проведення заходів судом визначатися не повинні.

Ураховуючи зазначене, Львівським апеляційним адміністративним судом у справі за позовом виконавчого комітету Чернівецької міської ради до гр. К., гр. Б., гр. П., третя особа - управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернівецькій області, про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання скасовано постанову Чернівецького окружного адміністративного суду в частині задоволення позовних вимог виконавчого комітету щодо визначення місця проведення пікетування та прийнято в цій частині нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено-16.

-16 Постанова від 2 лютого 2010 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 7915831.

Чинне законодавство не встановлює конкретних строків завчасного сповіщення організаторами мирних зібрань суб'єктів владних повноважень про їх проведення та строків звернення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування до суду про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

Як вбачається з Рішення Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 року № 4-рп/2001 у справі щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання, ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян, а мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.

Відповідно до частини першої статті 182 КАС України органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування негайно після одержання повідомлення про проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо мають право звернутися до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням із позовною заявою про заборону таких заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо).

Частиною другою статті 182 КАС України передбачено, що позовна заява, яка надійшла в день проведення заходів, визначених частиною першою цієї статті, або після цього, залишається без розгляду, і судова практика свідчить про широке застосування цієї норми.

Указана норма, з одного боку, зобов'язує суб'єкта владних повноважень вчасно звертатися до суду та має на меті уникнення незаконного втручання з боку такого суб'єкта у реалізацію громадянами свого права на мирні зібрання. З іншого боку, позбавляє суб'єкта владних повноважень права на звернення до суду з позовом про заборону заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання за наявності відповідних підстав у разі подання організаторами масових заходів повідомлення про їх проведення безпосередньо у день проведення цих заходів.

Крім того, подання повідомлення про проведення масових заходів у день їх проведення фактично позбавляє органи виконавчої влади та місцевого самоврядування можливості виконати свої обов'язки щодо забезпечення громадського порядку під час проведення таких заходів, що може спричинити небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров'ю населення або правам і свободам інших людей.

Особливої актуальності зазначена проблема набуває в разі несвоєчасного повідомлення організаторами мирних зібрань про заходи, які планується проводити протягом тривалого часу (кількох днів (місяців), регулярно у певні дні тижня (місяця) тощо).

Оскільки припис частини другої статті 182 КАС України щодо залишення без розгляду позовної заяви, яка надійшла в день проведення мирного заходу або після його проведення, є імперативним для суду, до справ розглядуваної категорії не застосовуються положення статті 100 КАС України, що передбачають можливість поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду.

На нашу думку, у разі надходження позову про обмеження в реалізації права на мирні зібрання щодо заявлених організаторами заходів протягом кількох днів після початку їх проведення суд, за відсутності інших перешкод, повинен прийняти його до провадження та вирішити відповідно до статті 182 КАС України. У цьому випадку в разі прийняття постанови про задоволення позову заборона заходів чи інший спосіб обмеження права на мирні зібрання застосовується судом із дня, що настає за днем ухвалення рішення у справі.

Одним із провідних принципів здійснення правосуддя є принцип верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Будь-які обмеження права можуть застосовуватися лише в межах та на підставі закону.

Право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації тощо гарантується статтею 39 Конституції України, статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, іншими актами національного та міжнародного законодавства.

Право на свободу мирних зібрань захищене державою, яка зобов'язана забезпечити його ефективну практичну реалізацію. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися тільки судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Як свідчать статистичні дані, адміністративними судами позови органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання за розглядуваний період, в основному, задовольнялися.

Підставами для задоволення таких позовів, як правило, були небезпека виникнення заворушень, конфліктів та злочинів, порушення безпеки дорожнього руху, що призводить до порушень громадського порядку та унеможливлює його належну охорону, необхідність захисту прав і свобод інших людей.

Як вбачається із судової практики, під час розгляду та вирішення справ за позовами про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та про усунення обмежень у реалізації цього права суди дотримуються завдань та принципів адміністративного судочинства, спрямованих на захист прав, свобод та інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Поряд із цим мають місце і негативні випадки задоволення позовів про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання лише за наявності формальних підстав для цього, коли суди не вдавалися до ретельного дослідження та належної оцінки обставин справи і наданих доказів. Певною мірою однією з причин цього є неврегульованість окремих питань реалізації права на мирні зібрання відповідним національним законом, з іншого - недостатня обізнаність з міжнародними нормами щодо забезпечення права на мирні зібрання або їх неправильне розуміння. У деяких випадках оцінка доказів у справах викликала труднощі у судів.

З метою однакового та правильного застосування законодавства під час розгляду та вирішення справ розглядуваної категорії судам необхідно виходити з такого.

Установлений Конституцією та іншими актами законодавства України перелік мирних зібрань не є вичерпним, мирні зібрання можуть знаходити й інші форми вираження. Для ідентифікації зібрання як мирного не є визначальним з'ясування питання про те, чи підпадає воно під зміст того чи іншого наданого в нормативних актах визначення, основними ознаками такого зібрання є мирні мета та характер його проведення.

Про проведення зборів, походів, мітингів та демонстрацій тощо організатор (організатори) цих зібрань завчасно сповіщають органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування за місцем проведення такого зібрання. Завчасним сповіщенням про проведення мирного зібрання є повідомлення заздалегідь, у прийнятні строки, що передують даті його проведення.

Ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян на мирні зібрання, а служать його гарантією та надають можливість органам виконавчої влади та місцевого самоврядування вжити заходів до безперешкодного проведення громадянами заявлених мирних заходів та забезпечення під час їх проведення громадського порядку, прав та свобод інших людей.

Судам необхідно мати на увазі, що саме собою несвоєчасне повідомлення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про проведення мирного зібрання не може бути підставою для задоволення позову про обмеження щодо реалізації такого права.

Мирні зібрання розглядаються як одна із форм безпосередньої демократії та мають на меті вираження свого ставлення до суспільних проблем та явищ тощо. Усі учасники мирних зібрань мають рівні права щодо реалізації свого права, тому не є достатнім для встановлення обмежень щодо реалізації права на мирні зібрання одночасне проведення масових заходів учасниками, які мають протилежні інтереси. Держава повинна вжити всіх можливих заходів до забезпечення здійснення свого права усіма учасниками громадських акцій.

Можливе ускладнення дорожнього руху у зв'язку з проведенням мирного зібрання не може бути підставою для його заборони у разі реальної можливості вирішення цього питання.

Недопустимими є обмеження свободи зібрань громадян за ознаками раси, статі, національності, віросповідання, політичних поглядів, належності до певних соціальних груп тощо.

Виходячи з того, що зібрання громадян часто мають на меті привернення уваги певних органів влади до проблем суспільства чи його окремої групи, у зв'язку з чим мають необхідність "бути почутими" саме цими органами та плануються до проведення у місцях їх розташування, не вбачається за правильне встановлення стосовно таких зібрань обмежень щодо місця їх проведення.

Варто звернути увагу, що питання про обмеження щодо реалізації права на мирне зібрання стосовно місця його проведення підлягає вирішенню судом лише щодо місця, визначеного організаторами мирного зібрання, визначати інші місця проведення заходів суд не повинен.

Зважаючи на мету зібрання - "бути почутими", сумнівною виглядає позиція судів, які забороняють проведення мирних зібрань у дні державних та релігійних свят у зв'язку з проведенням у місцях, які планувалися для мирного зібрання, наприклад, заходів зі святкування загальноміського характеру.

Вирішуючи зазначені питання, суди повинні виходити з того, що стаття 39 Конституції України насамперед гарантує реалізацію права осіб на мирні зібрання, а застосування обмежень щодо реалізації цього права не є правилом та можливе як виняток за наявності передбачених законом підстав.

Стаття 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судам необхідно брати до уваги, що обов'язок вирішувати відповідно до закону питання щодо проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів, у тому числі погоджувати з організаторами масових зібрань дату, час, місце, маршрут, умови, тривалість їх проведення, забезпечувати безперешкодне проведення громадянами мирних заходів, здійснювати контроль за забезпеченням під час їх проведення громадського порядку, охороною прав і свобод людей є безпосереднім обов'язком органів місцевого самоврядування, встановленим чинним законодавством України.

Ухвалюючи рішення у справах зазначеної категорії, суд повинен перевірити, чи виконали названі органи свій обов'язок щодо забезпечення виконання закону та дотримання прав людини, зокрема стосовно вжиття заходів до забезпечення безперешкодного проведення масового заходу, чи лише скористалися своїм правом на звернення до суду з позовом про встановлення обмежень у реалізації права.

Вирішуючи справи щодо обмежень у реалізації права громадян на мирні зібрання, суд повинен виходити з дотримання справедливого балансу між забезпеченням безпеки національних інтересів і громадського порядку та забезпеченням дотримання прав громадян, гарантованих Конституцією України.

Єдиною правовою підставою для задоволення позову органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання є визнання судом того факту, що проведення такого заходу може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров'ю населення або правам і свободам інших людей. Така небезпека не повинна бути уявною, а ґрунтуватися на конкретних фактах чи даних про наявність реальної загрози інтересам національної безпеки та громадського порядку.

Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування повинні не просто повідомити про реальні загрози, які можуть виникнути у зв'язку з проведенням зібрання, а й надати суду докази, які стали підставою для такого висновку.

З метою правильного та об'єктивного вирішення справи суд повинен дослідити характер, мету та зміст запланованих мирних зібрань, поведінку організаторів та учасників акції під час проведення попередніх заходів та інші обставини, що мають значення для вирішення справи.

За принципами тлумачення норм міжнародного права щодо реалізації права на свободу мирних зібрань посилання на інтереси національної безпеки для виправдання заходів з обмеження деяких прав за зазначеними принципами можливе лише в разі, коли такі заходи вживаються для захисту існування держави, її територіальної цілісності або політичної незалежності від застосування сили або загрози її застосування. Не вбачається за можливе посилання на інтереси національної безпеки як підставу для введення обмежень з метою попередження лише локальної або відносно ізольованої загрози правопорядку.

Обмеження, що встановлюються судом щодо реалізації права на мирні зібрання, повинні бути пропорційними до можливих наслідків порушення інтересів національної безпеки та громадського порядку. Суди, застосовуючи передбачені законом обмеження, повинні надавати перевагу тим заходам обмеження, які найменше впливатимуть на реалізацію гарантованого Конституцією права. Такі обмеження повинні застосовуватися з урахуванням конкретних обставин кожної справи, при цьому слід мати на увазі, що заборона на проведення мирного зібрання є найсуворішим заходом, який застосовується у разі неможливості держави забезпечити реалізацію права на таке зібрання.

Виходячи з принципів верховенства права та законності, закріплених статтями 8, 9 КАС України, суди при вирішенні справ повинні враховувати судову практику Європейського суду з прав людини та міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України.

Акти щодо додаткового регламентування порядку проведення зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій тощо, прийняті органами місцевого самоврядування та іншими органами, можуть застосовуватися лише в разі, якщо не встановлюють додаткових обмежень права на мирні зібрання, наданого Конституцією України.

Частина друга статті 182 КАС України передбачає залишення без розгляду позовної заяви суб'єкта владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, поданої до суду в день проведення таких заходів, або після цього.

Судам потрібно мати на увазі, що в разі подання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування позовної заяви про обмеження у реалізації права на мирні зібрання після початку проведення масового заходу, запланованого до проведення протягом декількох днів (місяців тощо), суд, за відсутності інших перешкод, повинен прийняти таку заяву до провадження та вирішити відповідно до статті 182 КАС України. У цьому випадку в разі прийняття постанови про задоволення позову заборона заходів чи інший спосіб обмеження права на мирні зібрання застосовується судом із дня, що настає за днем ухвалення рішення у справі.

Здійснений аналіз судової практики показує, що на сьогодні нагальною потребою для забезпечення конституційного права громадян на мирні зібрання є прийняття спеціального закону, який би регулював відносини у сфері мирних зібрань. Першочерговими питаннями, які потребують урегулювання таким законом, є, зокрема, визначення строків сповіщення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про проведення мирних зібрань, їх місця, часу проведення тощо. Необхідним вбачається визначення цим актом обставин (випадків), за наявності яких органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування не будуть мати повноважень на звернення до суду з позовами щодо обмеження у реалізації права на мирні зібрання.

З метою однакового та правильного застосування судами законодавства під час розгляду та вирішення справ розглядуваної категорії вважаємо за необхідне матеріали здійсненого узагальнення використати під час підготовки постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України та довести до відома суддів адміністративних судів.