Довідка щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010 - 2011 років справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо)

Мирні зібрання є одним із засобів відстоювання людиною і громадянином своїх прав, свобод та інтересів у демократичному суспільстві.

Право громадян на свободу мирних зібрань в Україні гарантується та захищене державою, яка зобов'язана забезпечити його ефективну реалізацію.

Здійснення цього права не підлягає жодним обмеженням, крім установлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Обмеження щодо реалізації цього права може бути встановлено тільки судом, у зв'язку з чим забезпечення гарантованого державою права на мирні зібрання значною мірою покладається на суд. Роль суду в регулюванні зазначених відносин сьогодні зростає, а в період активізації руху громадянських та політичних сил вирішення судами справ розглядуваної категорії викликає особливу увагу і резонанс у суспільстві.

На виконання повноважень вищого спеціалізованого суду, визначених статтею 32 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", другою судовою палатою Вищого адміністративного суду України спільно з управлінням узагальнення судової практики та судової статистики здійснено вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010 - 2011 років справ стосовно обмежень у реалізації права на свободу мирних зібрань (зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо).

Зазначене дослідження направлене на сприяння однаковому та правильному застосуванню адміністративними судами законодавства з метою забезпечення захисту прав, свобод та охоронюваних законом інтересів осіб, зокрема, права на мирні зібрання, від порушень з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, виявлення проблемних питань, що виникають під час розгляду та вирішення справ зазначеної категорії, надання пропозицій щодо їх розв'язання.

Об'єктом вивчення була інформація про практику розгляду справ стосовно обмежень у реалізації права на мирні зібрання, надана апеляційними адміністративними судами, та судові рішення у справах цієї категорії.

Досліджувані справи розподіляються на дві окремі категорії:

1) справи за адміністративними позовами суб'єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання;

2) справи за адміністративними позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання.

Справи зазначених категорій не є поширеними у судовій практиці, однак, зважаючи на актуальність питання забезпечення права на мирні зібрання у суспільному житті, потребують дослідження.

Як свідчать статистичні показники, місцевими адміністративними судами протягом 2010 року розглянуто 240 справ за зверненнями органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

У 222 справах провадження закінчено з прийняттям постанови, з них у 184 (82,8% закінчених з прийняттям постанови справ) позови задоволено.

У 3 справах провадження закрито, 15 позовних заяв (6,25% справ, у яких закінчено провадження) залишено без розгляду.

Апеляційними адміністративними судами у 2010 році переглянуто в апеляційному порядку 41 постанову, ухвалену у справах за зверненнями органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання. Із них 34 постанови судів першої інстанції (82,9% загальної кількості переглянутих) апеляційними судами залишено без змін, 7 постанов (17,1% загальної кількості переглянутих) скасовано.

Із числа скасованих рішень судів першої інстанції 1 постанову скасовано із закриттям провадження у справі, 1 - із залишенням позовної заяви без розгляду, 5 - із прийняттям нової постанови.

Вищим адміністративним судом України у 2010 році переглянуто в касаційному порядку 6 судових рішень у справах за зверненнями органів виконавчої влади, місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, з яких 4 судових рішення залишено без змін, 2 - скасовано.

В одній справі скасовано судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий судовий розгляд, у другій - рішення суду апеляційної інстанції із залишенням у силі рішення суду першої інстанції.

Інформації щодо розгляду справ за адміністративними позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання статистична звітність за 2010 рік не виокремлює.

У 2011 році місцевими адміністративними судами закінчено провадження у 289 адміністративних справах за зверненнями органів виконавчої влади, місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

Із названої кількості 272 справи розглянуто з прийняттям постанови, із них у 237 справах (87,1% закінчених з прийняттям постанови справ) позови органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування задоволено.

У 2 справах судами провадження було закрито, 2 справи передано в інші суди, у 13 справах (4,5% справ, у яких закінчено провадження) позовні заяви залишено без розгляду.

За позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання судами першої інстанції у 2011 році закінчено провадження у 7 справах, із них у 2 справах прийнято постанову про задоволення позову, в 1 справі - про відмову у задоволенні позову, у 4 справах позовні заяви залишено без розгляду.

Апеляційними адміністративними судами у 2011 році переглянуто в апеляційному порядку 38 постанов місцевих адміністративних судів у справах за позовами про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

За результатами апеляційного перегляду 33 постанови судів першої інстанції (86,8% загальної кількості переглянутих) залишено апеляційними судами без змін, 5 постанов (13,1% загальної кількості переглянутих) скасовано. Скасовуючи постанови судів першої інстанції, у 2 справах апеляційними судами закрито провадження, у 3 - прийнято нові постанови у справах.

У справах за позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання у 2011 році в апеляційному порядку переглянуто 2 постанови судів першої інстанції, одну з яких залишено без змін, іншу - скасовано з прийняттям нової постанови у справі.

Вищим адміністративним судом України у 2011 році переглянуто в касаційному порядку 13 судових рішень у справах зі спорів щодо проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, зокрема про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання. За результатами перегляду рішення у 12 справах залишено без змін, в 1 справі - скасовано з ухваленням нового судового рішення.

Рішення у справах за позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання у 2011 році Вищим адміністративним судом України не переглядалися.

Як вбачається з наведеної статистичної інформації, судами першої інстанції, в основному, задовольняються позовні вимоги щодо обмежень у реалізації права на мирні зібрання.

Значна частка (85% у середньому за 2010 - 2011 роки) задоволених судами першої інстанції позовів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування та показник результатів перегляду рішень в апеляційному порядку (85% залишених у силі в середньому у 2010 - 2011 роках) свідчить про обґрунтованість вимог органів, які звертаються з позовами щодо встановлення обмежень у реалізації права на мирні зібрання, та здебільшого правильне вирішення таких справ судами.

Однак у судовій практиці мають місце й окремі помилки застосування законодавства, що регулює розгляд та вирішення справ щодо обмежень у реалізації права на мирні зібрання.

Реалізація права на мирні зібрання в Україні регулюється актами національного та міжнародного законодавства.

Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, ратифікована Верховною Радою України згідно із Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції", гарантує кожній особі, серед інших прав і свобод, право на свободу зібрань та об'єднання. Зокрема, частиною першою статті 11 Конвенції передбачено право кожного на свободу мирних зібрань і свободу об'єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів.

Статтею 21 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, ратифікованого ще Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня 1973 року № 2148-VIII, також визнається право на мирні збори. Зазначена стаття визначає, що користування цим правом не підлягає ніяким обмеженням, крім тих, які накладаються відповідно до закону і які є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах державної чи суспільної безпеки, громадського порядку, охорони здоров'я і моральності населення або захисту прав та свобод інших осіб.

Мирні зібрання можна розтлумачити як масові заходи громадян, відкриті й доступні кожному, хто бажає взяти у них участь. Мирні заходи найчастіше проводяться з метою вираження ставлення тих чи інших груп, об'єднань громадян до суспільних явищ та проблем, привернення уваги органів влади до них та є однією із форм безпосередньої демократії. Основною рисою мирних зібрань є мирний характер їх проведення.

За характером, метою, місцем проведення розрізняють різні форми мирних зібрань.

Так, стаття 39 Конституції України визначає мирні заходи як збори, мітинги, походи і демонстрації. Необхідно зазначити, що цей перелік не є вичерпним. Так, Кодекс адміністративного судочинства України (стаття 182) (далі - КАС України) визначає мирні зібрання як збори, мітинги, походи, демонстрації тощо, тобто передбачає можливість прояву мирних зібрань в інших формах.

До мирних можна віднести також релігійні зібрання, які проводяться релігійними організаціями відповідно до статті 21 Закону України від 23 квітня 1991 року № 987-XII "Про свободу совісті та релігійні організації". Такими зібраннями можуть бути публічні богослужіння, релігійні обряди, церемонії та процесії.

Щодо визначення форм та видів мирних зібрань у національному законодавстві, то необхідно зазначити, що залежно від поставленої мети та методів проведення масові заходи громадян розподілено на кілька категорій Статутом патрульно-постової служби міліції України, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 28 липня 1994 року № 404. Так, відповідно до підпунктів 332 - 336 пункту 4 розділу XV цього Статуту:

- збори - це спільна, спеціально організована невелика присутність громадян у громадському або іншому місці, викликана необхідністю обговорення різних політичних, соціальних, економічних, культурних та інших проблем;

- мітинг - масові збори з питань злободенних, переважно політичних питань, які проводяться, як правило, на вулицях, майданах, стадіонах, парках. Неодмінні атрибути мітингу - масова аудиторія, промовці, лозунги, прапори, заклики (усні, друковані, письмові);

- демонстрація - масове находження громадян з приводу висловлення будь-яких громадсько-політичних настроїв, в тому числі з питань протесту або незгоди будь з чим. (Цей захід може проявлятися також у проступку однієї особи, здійсненні нею вчинку з метою підкреслення свого відношення до будь-якої події чи посадової особи тощо);

- вуличний похід проводиться з тією ж метою, що і демонстрація, мітинг, однак відрізняється меншою динамікою, відсутністю мітингово-демонстраційної атрибутики;

- пікетування - форма демонстрації, під час якої виставляються представники будь-де, наприклад, перед будинками об'єднань, підприємств з метою висловлення протесту проти чого-небудь, для забезпечення охорони на місці проведення страйку або демонстрації.

Таке визначення пікетування, на нашу думку, не дає змоги правильно розкрити зміст цього заходу. Під пікетуванням як формою безпосередньої демократії необхідно розуміти публічне вираження колективної або індивідуальної думки (демонстрація підтримки, солідарності, протесту проти чого-небудь) шляхом розташування громадян біля певного об'єкта. Під час пікетування можуть використовуватися плакати, транспаранти, інші засоби наочної агітації.

Водночас невідповідність змісту зібрання будь-якому з наведених визначень не може бути перешкодою для його проведення за умови мирних характеру та мети такого зібрання.

Частиною другою статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що здійснення прав на свободу зібрань та об'єднання не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави.

Право громадян України на мирні зібрання гарантується Конституцією України, згідно з частиною першою статті 39 якої вони мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.

Частиною другою цієї статті встановлено, що обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Згідно зі статтею 35 Конституції України кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей.

Стаття 3 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" гарантує кожному громадянину в Україні право на свободу совісті, яке включає в себе, зокрема, свободу одноособово чи разом з іншими відправляти релігійні культи, відкрито виражати і вільно поширювати свої релігійні або атеїстичні переконання.

Здійснення свободи сповідувати релігію або переконання згідно з частиною четвертою названої статті підлягає лише тим обмеженням, які необхідні для охорони громадської безпеки та порядку, життя, здоров'я і моралі, а також прав і свобод інших громадян, встановлені законом і відповідають міжнародним зобов'язанням України.

Рівноправність громадян незалежно від їх ставлення до релігії закріплено у статті 4 цього Закону. Названа стаття передбачає встановлення відповідальності за будь-яке пряме чи непряме обмеження прав, встановлення прямих чи непрямих переваг громадян залежно від їх ставлення до релігії, так само як і розпалювання пов'язаних з цим ворожнечі й ненависті чи ображання почуттів громадян.

Цивільний кодекс України, зокрема його стаття 315, передбачає право фізичних осіб на мирні збори, конференції, засідання, фестивалі тощо. Відповідно до частини другої цієї статті обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання може встановлюватися судом відповідно до закону.

Статтею 64 Конституції України визначено, що конституційні права і свободи людини і громадянина, а відповідно і право на мирні зібрання, не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Спеціального закону, який регулював би суспільні відносини у сфері мирних зібрань, законодавство України на сьогодні не має. Однією з нагальних проблем, яка повинна бути розв'язана таким законом, є строки сповіщення органів влади про проведення мирного зібрання з метою належного забезпечення безпеки їх проведення. Стаття 39 Конституції України хоча і передбачає завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення мирного зібрання, однак не встановлює конкретних строків такого сповіщення. Невизначеність цього питання викликає різне застосування зазначеної норми Конституції та вказує на необхідність його законодавчого врегулювання.

Тлумачення приписам частини першої статті 39 Конституції України надано Конституційним Судом України у Рішенні від 19 квітня 2001 року № 4-рп/2001 у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання).

Так, у названому Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що положення частини першої статті 39 Конституції України щодо завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян, а мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.

Крім того, Конституційний Суд України вказав, що визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання.

Стаття 21 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" дозволяє безперешкодне проведення богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій в культових будівлях і на прилеглій території, у місцях паломництва, установах релігійних організацій, на кладовищах, в місцях окремих поховань і крематоріях, квартирах і будинках громадян, а також в установах, організаціях і на підприємствах за ініціативою їх трудових колективів і згодою адміністрації. Богослужіння та релігійні обряди в лікарнях, госпіталях, будинках для престарілих та інвалідів, місцях попереднього ув'язнення і відбування покарання проводяться на прохання громадян, які перебувають в них, або за ініціативою релігійних організацій. Адміністрація зазначених установ сприяє цьому, бере участь у визначенні часу та інших умов проведення богослужіння, обряду або церемонії.

Однак стосовно інших випадків проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій вищеназваним Законом встановлено окремий порядок їх проведення. Так, частина п'ята статті 21 Закону передбачає дозвіл відповідної місцевої державної адміністрації, виконавчого комітету сільської, селищної, міської Рад народних депутатів на проведення таких зібрань, клопотання про видачу якого подається не пізніше як за десять днів до призначеного строку проведення богослужіння, обряду, церемонії чи процесії, крім випадків, які не терплять зволікання.

У судовій практиці під час вирішення справ щодо обмеження права на мирні зібрання мають місце випадки застосування Порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, встановленого Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року № 9306-XI "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР". Такий підхід судів є помилковим.

Оскільки норми цього Указу встановлюють дозвільний (реєстраційний) порядок проведення мирних зібрань та надають право органам влади та місцевого самоврядування заборонити їх проведення, у той час як норми Конституції України передбачають повідомний порядок проведення зібрань (шляхом сповіщення органів влади) та надають повноваження заборонити проведення мирного зібрання тільки суду, зазначений акт не підлягає застосуванню судами під час вирішення судами справ розглядуваної категорії.

Як зазначалося вище, обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання може встановлюватися лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку.

Визначення терміна "національна безпека" надано у статті 1 Закону України від 19 червня 2003 року № 964-IV "Про основи національної безпеки України", яка вбачає у ній захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у сферах правоохоронної діяльності, боротьби з корупцією, прикордонної діяльності та оборони, міграційної політики, охорони здоров'я, освіти та науки, науково-технічної та інноваційної політики, культурного розвитку населення, забезпечення свободи слова та інформаційної безпеки, соціальної політики та пенсійного забезпечення, житлово-комунального господарства, ринку фінансових послуг, захисту прав власності, фондових ринків і обігу цінних паперів, податково-бюджетної та митної політики, торгівлі та підприємницької діяльності, ринку банківських послуг, інвестиційної політики, ревізійної діяльності, монетарної та валютної політики, захисту інформації, ліцензування, промисловості та сільського господарства, транспорту та зв'язку, інформаційних технологій, енергетики та енергозбереження, функціонування природних монополій, використання надр, земельних та водних ресурсів, корисних копалин, захисту екології і навколишнього природного середовища та інших сферах державного управління при виникненні негативних тенденцій до створення потенційних або реальних загроз національним інтересам.

Згідно зі статтею 3 цього Закону об'єктами національної безпеки є:

- людина і громадянин - їхні конституційні права і свободи;

- суспільство - його духовні, морально-етичні, культурні, історичні, інтелектуальні та матеріальні цінності, інформаційне і навколишнє природне середовище і природні ресурси;

- держава - її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність.

Національні інтереси відповідно до зазначеного акта - життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духовні цінності Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет України та її прогресивний розвиток; загрози національній безпеці - наявні та потенційно можливі явища і чинники, що створюють небезпеку життєво важливим національним інтересам України.

У практиці застосування юридичних термінів громадський порядок можна визначити як сукупність усіх правил, що регламентують суспільні процеси і відносини між його окремими частинами; у вузькому - інститути і норми, що обумовлюють статус людини і громадянина та соціальних груп у суспільстві тою мірою, якою це зумовлено їх інтересами та закономірностями розвитку самого суспільства, а також науково обґрунтовані відносини між членами суспільства та його структурними елементами.

Згідно з Положенням про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 11 листопада 2010 року № 550, громадський порядок - це система суспільних відносин, які складаються і розвиваються в громадських місцях під впливом правових та соціальних норм, спрямованих на забезпечення нормального функціонування установ, організацій, громадських об'єднань, праці й відпочинку громадян, повагу до їх честі, людської гідності та громадської моралі.

Тлумачення понять "національна безпека", "громадський порядок", "громадська безпека" та інших, що стосуються окремих положень щодо обмеження прав, містяться також у Сіракузьких принципах тлумачення обмежень і відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, схвалених економічною та соціальною радою Організації Об'єднаних Націй у 1985 році.

Так, згідно з названим актом "громадський порядок" можна визначити як сукупність норм, які забезпечують життєдіяльність суспільства або як низку основоположних принципів, на яких побудовано суспільство. Повага до прав людини є частиною громадського порядку. Громадський порядок необхідно тлумачити в контексті задач конкретного права, яке обмежено з цієї підстави.

Під "громадською безпекою" мається на увазі захист від загрози безпеці людей, їхньому життю або фізичному здоров'ю, а також серйозних збитків їхньому майну.

Здійснення повноважень щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян під час проведення мирних зібрань Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" покладено на органи місцевого самоврядування. Так, відповідно до підпункту 3 пункту "б" частини першої статті 38 названого Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів, здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку.

Забезпечення у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян у межах адміністративно-територіальної одиниці покладається також Законом України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" на місцеві державні адміністрації.

Стаття 16 названого Закону визначає місцевій державній адміністрації функції зі здійснення на відповідній території державного контролю, зокрема, за додержанням правил транспортного обслуговування, громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху.

Забезпечення виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади; забезпечення здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю є одними з провідних функцій місцевої державної адміністрації на виконання її повноважень у галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян.

Основними завданнями міліції відповідно до статті 2 Закону України від 20 грудня 1990 року № 565-XII "Про міліцію" є:

- забезпечення особистої безпеки громадян,

- захист їх прав і свобод, законних інтересів;

- запобігання правопорушенням та їх припинення;

- охорона і забезпечення громадського порядку;

- виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;

- забезпечення безпеки дорожнього руху;

- захист власності від злочинних посягань;

- виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень;

- участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків.

Згідно з пунктом 26 частини першої статті 10 цього Закону одним з основних обов'язків міліції є виконання та контроль за рішеннями сільських, селищних, міських рад з питань охорони громадського порядку.

Отже, виконавчі комітети місцевих рад народних депутатів, місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження щодо організації та контролю за забезпеченням охорони громадської безпеки, громадського порядку під час проведення мирних зібрань, органи міліції безпосередньо забезпечують громадський порядок, безпеку дорожнього руху, безпеку громадян тощо на таких заходах.

Встановити обмеження щодо реалізації права громадян на мирні зібрання може лише суд, якому надано такі повноваження відповідно до Конституції України, і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Відповідно до статті 8 КАС України суд при вирішенні справ керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Однак під час розгляду та вирішення справ зазначеної категорії суди нечасто використовують практику Європейського суду з прав людини, як і інше міжнародне законодавство, що регулює питання реалізації права на мирні зібрання (за винятком статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року), хоча в умовах часткової неврегульованості розглядуваних питань національним законодавством європейська практика може значно полегшити вирішення справ та сприятиме забезпеченню реалізації права людини на мирні зібрання в Україні.

Свої позиції щодо реалізації передбаченого статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод права на свободу мирних зібрань Європейський суд з прав людини висловив у рішеннях у справах "Станков та об'єднана македонська організація "Ілінден" проти Болгарії" (2001), "Іванов та інші проти Болгарії" (2005), "Християнська демократична народна партія проти Молдови" (2006), "Оллінджер проти Австрії" (2006) та інших.

Також адміністративні суди під час розгляду та вирішення справ стосовно реалізації права на мирні зібрання повинні застосовувати Керівні принципи зі свободи мирних зібрань, розроблені експертами Бюро з демократичних інституцій і прав людини Організації з безпеки та співробітництва в Європі (БДІПЛ ОБСЄ), які визначають параметри реалізації законодавства відповідно до міжнародних норм та наводять приклади дії основних принципів на основі передового міжнародного досвіду.

(статті 182, 183) встановлює особливості провадження у справах за адміністративними позовами суб'єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та у справах за адміністративними позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання.

Стаття 50 КАС України передбачає, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень, зокрема, про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

Згідно з частиною першою статті 182 КАС України органи виконавчої влади, місцевого самоврядування звертаються з позовною заявою про заборону проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо) до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням. Закон не встановлює конкретного строку звернення з такою заявою до суду, однак обумовлює негайне звернення до суду після одержання повідомлення про проведення масового заходу.

Організатор (організатори) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань відповідно до частини першої статті 183 КАС України мають право звернутися з позовною заявою про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, повідомлених про проведення таких заходів, до адміністративного суду за місцем проведення цих заходів.

Підсудність справ про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання залежить від статусу відповідача та визначається за правилами предметної підсудності адміністративних справ, встановлених статтею 18 КАС України. Так, згідно з приписами пункту 1 частини першої, частин другої та третьої названої статті справи про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання підсудні:

- якщо відповідачем виступає орган чи посадова особа місцевого самоврядування - місцевим загальним судам як адміністративним судам;

- якщо відповідачем є орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа - окружним адміністративним судам;

- у разі оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади - місцевому загальному суду як адміністративному суду або окружному адміністративному суду за вибором позивача.

Згідно з приписами статей 182, 183 КАС України про відкриття провадження у справі за позовом про обмеження права на мирні зібрання або про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання, дату, час та місце розгляду справи суд негайно повідомляє позивача та відповідача (відповідний орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування та організатора (організаторів) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань).

Адміністративні справи зазначеної категорії повинні бути вирішені судом протягом трьох днів після відкриття провадження, а в разі відкриття провадження менш як за три дні до проведення відповідних заходів - невідкладно.

Позовна заява про заборону проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо чи про інше обмеження права на мирні зібрання, яка надійшла в день проведення таких заходів або після цього, згідно з частиною другою статті 182 КАС України залишається без розгляду.

На відміну від позовів за зверненням суб'єкта владних повноважень про обмеження у реалізації права на мирні зібрання, справи за позовами про усунення обмежень у реалізації цього права з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування суд має право розглядати у день проведення цих заходів, що сприяє забезпеченню реалізації гарантованого державою права на мирні зібрання громадян.

Частиною п'ятою статті 182 КАС України передбачено, що суд задовольняє вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку в разі, якщо визнає, що проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров'ю населення або правам і свободам інших людей. У постанові суду вказується спосіб обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

Необхідно зазначити, що для прийняття рішення про задоволення позову суд повинен пересвідчитися у реальності можливої загрози, при цьому така реальність повинна бути підтверджена відповідними доказами.

Постанови суду у справах про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання виконуються негайно, але можуть бути оскаржені в апеляційному та касаційному порядку.

Копії судового рішення невідкладно видаються особам, які брали участь у справі, або надсилаються їм, якщо вони не були присутні під час його проголошення. У зв'язку з цим правила частини третьої статті 160 КАС України щодо проголошення в судовому засіданні вступної та резолютивної частин постанови до справ зазначеної категорії не застосовуються.

Виходячи із завдань адміністративного судочинства, визначених КАС України, суд у справах про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання повинен перевірити обґрунтованість підстав для застосування таких обмежень, на які посилаються органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, та у разі підтвердження необхідності їх застосування обрати спосіб обмеження, який би найкраще відповідав його меті - недопущенню заворушень чи злочинів, загрози здоров'ю населення або правам і свободам інших людей та найменше обмежував би право громадян на мирне зібрання.

Для уникнення порушень гарантованого Основним Законом України права у першу чергу з'ясуванню підлягає питання чи є запланований захід мирним та яка мета його проведення.

Законодавець наділив повноваженнями встановлювати обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання тільки суд, який може скористатися ними відповідно до Конституції України лише в інтересах національної безпеки і громадського порядку з метою:

- запобігання заворушенням чи злочинам;

- охорони здоров'я населення;

- захисту прав і свобод інших людей.

Під час розгляду та вирішення справ зазначеної категорії суди аналізували докази та надавали оцінку обставинам, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема меті та змісту мирних зібрань, можливості виникнення конфліктів та порушень правопорядку під час одночасного проведення зібрань, які мають протилежні політичні, ідеологічні спрямування, вивчали минулу поведінку організаторів та учасників зібрань, з'ясовували ймовірність небезпеки порушення прав і свобод інших людей тощо.

Задовольняючи позови про заборону проведення мирного зібрання або встановлюючи інші обмеження у реалізації права на мирні зібрання, суди вбачали можливість порушення інтересів національної безпеки і громадського порядку в:

- перешкоджанні вільному доступу громадян та працівників до державних установ, поруч з якими планувалося проводити заходи;

- порушенні нормального руху транспортних засобів на ділянках доріг, наближених до місця проведення заходу;

- можливості виникнення конфліктних ситуацій у разі збігу у місці та часі проведення кількох мирних зібрань різного (часто протилежного) ідеологічного спрямування тощо;

- ймовірності виникнення заворушень, злочинів, порушень прав і свобод інших людей у зв'язку з відсутністю у органів виконавчої влади та місцевого самоврядування можливості забезпечити громадський порядок під час проведення мирного заходу із-за повідомлення про його проведення у недостатній для цього строк;

- неповідомленні органам виконавчої влади та місцевого самоврядування про кількість осіб, які братимуть участь у масових заходах, час або місце проведення заходів, що унеможливлювало здійснення органами виконавчої влади та місцевого самоврядування підготовчих заходів до їх проведення;

- недостатній кількості працівників правоохоронних органів, якої потребувало забезпечення безпеки проведення того чи іншого мирного заходу, у зв'язку з їх зайнятістю у проведенні інших заходів загальнодержавного (міського тощо) значення;

- проведенні робіт з реконструкції (ремонту) площ, вулиць, доріг тощо, які визначалися як місця проведення масових заходів, у чому вбачалася можливість створення загрози життю та здоров'ю людей;

- перекритті під'їзних доріг до сміттєзвалища, що могло створити загрозу здоров'ю населення;

- перешкоджанні проведенням мирних заходів проведенню запланованих раніше загальноміських заходів у дні державних свят, футбольних матчів, концертів тощо;

- проведенні заходів за маршрутами відвідування визначних місць офіційними особами - високопосадовцями, охорона яких потребувала застосування підвищених заходів безпеки, та під час візитів іноземних делегацій чи офіційних осіб;

- розміщенні під час проведення мирного зібрання в місцях, які є об'єктами благоустрою, наметів як малих архітектурних форм, що потребує погодження з відповідним органом місцевого самоврядування;

- порушеннях тиші та спокою за маршрутами або в місцях проведення мирних зібрань та в іншому.

Відмовляючи у задоволенні позовів органів виконавчої влади, місцевого самоврядування про встановлення обмежень у реалізації права на мирні зібрання та задовольняючи позови організаторів мирних зібрань про усунення таких обмежень, суди брали до уваги їх мирний характер, мету, кількість учасників, дійсну можливість органів виконавчої влади та місцевого самоврядування виконати свої повноваження щодо забезпечення охорони громадського порядку під час проведення мирних зібрань, вжиті заходи до погодження спірних питань проведення мирного зібрання з його організаторами до звернення з позовом про його заборону чи інше обмеження, оцінювали наявність реальної небезпеки їх проведення інтересам національної безпеки та громадського порядку.

Вирішуючи справи зазначеної категорії, суди виходили з того, що обмеження у реалізації права на мирне зібрання можливе тільки у разі створення дійсної небезпеки заворушень чи злочинів, загрози здоров'ю населення або правам і свободам інших людей через проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань та лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку.

Найчастіше підставою звернення до суду з позовами про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання була неможливість органів виконавчої влади та місцевого самоврядування забезпечити дотримання громадського порядку під час проведення заявлених заходів сама собою або у зв'язку з несвоєчасним попередженням цих органів про їх проведення, збігом у місці та часі проведення кількох мирних зібрань (часто протилежного характеру), що могло спричинити заворушення або порушення прав і свобод інших людей. Нерідко органи виконавчої влади та місцевого самоврядування не могли забезпечити дотримання безпеки дорожнього руху під час проведення зібрань.

Як показує практика, суди, в основному, задовольняють позови про обмеження проведення масових зібрань у зв'язку з обґрунтованістю вимог органів місцевого самоврядування.

Розглянемо на прикладах підстави, за яких суди ухвалювали такі рішення.

У справі за позовом Виконавчого комітету Львівської міської ради до громадської організації "Вартові Закону" про встановлення обмеження у реалізації права на мирні зібрання Львівський окружний адміністративний суд ухвалив рішення про заборону громадській організації "Вартові Закону" проводити щовівторка, починаючи з 19 жовтня 2010 року, пікетування прокуратури Львівської області під гаслом "Геть корупцію з прокуратури!", яке проводилося згідно з повідомленням, поданим до Львівської міської ради, із 17 серпня 2010 року-1.

-1 Постанова від 13 жовтня 2010 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 11739927.

Ухвалюючи рішення, суд проаналізував наявні в матеріалах справи заяви та скарги осіб на неправомірні дії учасників пікетування, рапорти працівників органів внутрішніх справ, згідно з якими учасниками цього масового заходу перекривалася проїжджа частина дороги поблизу адміністративної будівлі прокуратури Львівської області, внаслідок чого виникали затори та зупинявся рух транспорту в центральній частині міста, що викликало невдоволення громадян; чинилися перешкоди до вільного доступу до будівлі прокуратури як громадянам, так і працівникам установи.

Як зазначив суд у своєму рішенні, при реалізації прав громадян на мирні збори мають враховуватися інтереси національної безпеки та громадського порядку, не повинно бути посягань на права і свободи, честь і гідність інших людей, оскільки згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції та законів України.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що зазначеними діями учасники зібрання порушують права і свободи інших громадян та відповідно до статті 182 КАС України ухвалив рішення про заборону відповідачеві проводити пікетування, яке залишено без змін судами апеляційної та касаційної інстанцій.

Позиція Європейського суду з прав людини з приводу обмеження прав у зв'язку з можливими порушеннями дорожнього руху є більш толерантною та полягає в тому, що будь-яка демонстрація в громадському місці неминуче до певної міри порушує загальний перебіг життя, включаючи перешкоди для дорожнього руху, і органам влади слід проявити певну терпимість відносно мирних зібрань.

Згідно із Сіракузькими принципами тлумачення обмежень та відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські та політичні права прагнення захистити здоров'я населення може слугувати підставою для обмеження певних прав, якщо державі необхідно вжити заходів до усунення серйозної загрози здоров'ю населення або окремих осіб.

Так, задовольняючи позовні вимоги у справі за позовом виконавчого комітету Тернопільської міської ради до гр. О. та гр. З., за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на стороні позивача - управління житлово-комунального господарства та екології Тернопільської міської ради, Зборівської районної ради Тернопільської області про обмеження реалізації права на мирні зібрання, суд першої інстанції, з чим погодилися суди апеляційної та касаційної інстанції, дійшов висновку, що масовий захід з перекриття під'їзних доріг до Малашівського сміттєзвалища може створити реальну небезпеку громадському порядку, загрозу здоров'ю населення або правам і свободам інших осіб.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у цій справі залишено без змін Вищим адміністративним судом України-2.

-2 Ухвала від 19 жовтня 2010 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 11772528.

У практиці адміністративних судів мають місце випадки заборони проведення мирних зібрань у зв'язку з неможливістю органів виконавчої влади забезпечити необхідну охорону громадського порядку під час їх проведення.

Так, у травні 2011 року Вищий адміністративний суд України залишив без змін постанову Луганського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2010 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 5 жовтня 2010 року у справі за позовом Виконавчого комітету Стахановської міської ради Луганської області до громадської організації "Союз шахтарів-інвалідів та постраждалих на виробництві", третя особа - Стахановський міський відділ управління Міністерства внутрішніх справ України в Луганській області, про обмеження у реалізації права на мирні зібрання, в якій вимоги позивача було задоволено-3.

-3 Ухвала від 27 травня 2011 року, реєстраційний номер в ЄДРСР - 16528045.

Судом першої інстанції у зазначеній справі вимоги позивача до громадської організації про обмеження у реалізації права на мирні зібрання було задоволено повністю - встановлено обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання шляхом заборони громадській організації "Союз шахтарів-інвалідів та постраждалих на виробництві" організації та проведення 27 та 28 серпня 2010 року на території міста Стаханова Луганської області маршу-реквієму, мітингу-протесту та встановлення наметового містечка.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що запланована відповідачем акція може скласти труднощі для організації державної охорони Президента України Януковича В.Ф., що здійснюється згідно із Законом України від 4 березня 1998 року № 160/98-ВР "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб", та забезпечення належного рівня безпеки інших осіб, які братимуть участь в урочистостях з нагоди 75-ої річниці стахановського руху, що проводиться у зазначені дні в місті Стаханові.

Забезпечити додаткову чисельність співробітників органів внутрішніх справ для забезпечення громадського порядку у зв'язку з проведенням ще одного заходу - маршу-реквієму, ініційованого громадською організацією, Стахановський міський відділ управління Міністерства внутрішніх справ у Луганській області можливості не мав.