Повідомлення Комісії про поводження зі знеціненими активами в банківському секторі Співтовариства (2009/С 72/01)

1. З середини 2007 року було порушено роботу ринків міжбанківських кредитів. Результатом цього стало вимивання ліквідності з банківського сектора та небажання банків кредитувати один одного та економіку в цілому. З посиленням порушення функціонування кредитних ринків в останні вісімнадцять місяців, фінансова криза посилилася, а світова економіка вступила в значну рецесію.

2. Складно передбачати вирішення фінансової кризи та відновлення світової економіки без забезпечення стабільності банківського сектора та фінансової системи в цілому. Тільки це дасть можливість повернути довіру інвесторів та відновити звичайну позикову діяльність банків. Відповідно, держави-члени вжили заходів для підтримки стабільності власних банківських секторів та підкріплення кредитування, приділяючи увагу вливанню додаткового капіталу із використанням державних коштів та наданню державних гарантій для банківських позичок. Про ці заходи було оголошено в жовтні 2008 року та поступова їх імплементація здійснювалася протягом останніх місяців.

3. Нещодавно, декілька держав-членів оголосили про свій намір доповнити свої заходи для підтримки шляхом забезпечення деяких форм звільнення від знецінених банківських активів. Такі оголошення, паралельно зі схожою ініціативою в Сполучених Штатах, спричинили широке обговорення в рамках Співтовариства щодо переваг звільнення від таких проблемних активів, як способу державної підтримки банків. В контексті зазначеного обговорення, Комісія підготувала це повідомлення за консультаційної підтримки Європейського Центрального Банку (ЄЦБ) та на основі рекомендацій Євросистем від 5 лютого 2009 року (див. додаток I).

4. Це повідомлення сконцентровано на питаннях, на які повинні звернути увагу держави-члени в ході розгляду, розробки та впровадження заходів для звільнення від таких проблемних активів. На загальному рівні, такі питання включають обґрунтування звільнення від таких проблемних активів, як способу захисту фінансової стабільності та підтримки банківського кредитування; при цьому, довгострокові фактори життєздатності банківського сектора та бюджетної стабільності необхідно брати до уваги, розглядаючи заходи для звільнення від проблемних активів та необхідність спільного та скоординованого підходу до полегшення такого навантаження, в першу чергу, щоб забезпечити рівність умов. В контексті такого підходу Співтовариства, це Повідомлення також містить більш конкретні настанови щодо застосування правил для державної допомоги для звільнення від проблемних активів, сконцентровані на таких питаннях як (i) вимоги щодо прозорості та розкриття; (ii) розподіл зобов'язань між державою, акціонерами та кредиторами; (iii) узгодження стимулів для бенефіціарів та цілей державної політики; (iv) принципи призначення заходів для звільнення від проблемних активів з урахуванням прийнятності знецінених активів, їх оцінювання та управління ними; та (v) стосунок між полегшенням навантаженням від активів, іншими заходами державної підтримки та реструктуризацією банків.

5. Першочерговою метою пакетів порятунку, про які держави-члени оголосили в жовтні 2008 року, є забезпечення фінансової стабільності та підтримка надання кредитування реальному сектору економіки. Зараз занадто рано робити точні висновки щодо ефективності таких пакетів, але зрозуміло, що вони відвели ризик фінансового обвалу та підтримали важливі міжбанківські ринки. З іншого боку, розвиток кредитування реального сектора економіки, після оголошення таких пакетів, був несприятливим, оскільки недавня статистика припускає різке сповільнення зростання кредитування (1). Відповідно до повідомлень, у багатьох державах-членах бізнесу відмовляють у доступі до банківських кредитів і здається, що скорочення кредитів виходить за обсяг, виправданий факторами циклічності.

6. Основною визначеною причиною недостатнього надання кредитів є невпевненість щодо оцінки та розташування знецінених активів - джерела проблем банківського сектора з самого початку кризи. Невпевненість щодо оцінки активів не лише продовжує негативно впливати на впевненість в банківському секторі, але й послабила вплив державних засобів підтримки, узгоджених в жовтні 2008 року. Наприклад, рекапіталізація банків забезпечила подушку проти знецінення активів, але значну частину наданого капіталу банки поглинули як резерви на випадок майбутнього знецінення активів. Банки вже здійснили кроки для вирішення проблеми знецінених активів. Вони зафіксували часткове списання вартості активів (2), зробили кроки, спрямовані на обмеження втрат, шляхом рекласифікації активів у своїх балансах та поступово відклали капітал для посилення своєї платоспроможності. Однак, проблему ще не вирішено в достатній мірі та неочікувана глибина економічного сповільнення зараз передбачає подальше та більш значне погіршення кредитної якості банківських активів.

7. Звільнення від проблених активів повинно бути прямо спрямованим на вирішення проблеми невпевненості стосовно якості балансів банків і, таким чином, допомогти відновити довіру в секторі. Це також могло б допомогти уникнути ризику повторних раундів рекапіталізації банків, оскільки ступінь знецінення активів зростає в умовах погіршення ситуації в реальному секторі економіки. Тому декілька держав-членів розглядають полегшення навантаження на банки від знецінених активів, як додаткові заходи в імплементації стратегії, узгодженої головами держав та урядів у жовтні 2008 року.

8. Заходи для звільнення від проблемних активів обов'язково розробляти та імплементувати у спосіб, який може найбільш ефективно допомогти досягти короткострокових цілей щодо забезпечення фінансової стабільності та підтримки банківського кредитування. Важливою проблемою, вирішення якої необхідно в цьому контексті, є забезпечення доцільної участі в заходах з звільнення від проблемних активів, шляхом встановлення належного ціноутворення та умов, а також за допомогою обов'язкової участі, якщо це вважають за необхідне. Однак, в ході розробки та імплементації таких заходів не слід обмежуватися лише зазначеними короткостроковими цілями. Надзвичайно важливо брати до уваги також і довгострокові фактори.

9. Якщо заходи зі звільнення від проблемних активів здійснювати у спосіб, який не обмежить небезпеку серйозного спотворення конкуренції серед банків (як всередині держав-членів, так і транскордонної) відповідно до правил державної допомоги Договору про заснування Європейського Співтовариства, зокрема, де це необхідно, реструктуризацію бенефіціарів, результатом стане структурно слабший банківський сектор Співтовариства та негативні ускладнення для виробничого потенціалу економіки загалом. Більш того, це могло б призвести до повторної потреби у втручанні уряду в цей сектор, що передбачало б навіть більший тягар для державних фінансів. Такі ризики є серйозними, за вірогідного рівня державного ризику. Щоб обмежити ризик завдання такої довгострокової шкоди, втручання держави в банківський сектор повинно бути належним чином таргетованим та супроводжуватися поведінковими запобіжними заходами, які узгодять стимули для банків з цілями державної політики. Заходи для звільнення від проблемних активів повинні складати частину загальних зусиль, яких докладають для відновлення життєздатності банківського сектора, на основі необхідної реструктуризації. Необхідність реструктуризації банківського сектора, як частини державної підтримки, описана більш детально в контексті правил державної допомоги в секціях 5 та 6.

10. Також важливо, щоб розглядаючи розробку та імплементацію заходів для звільнення від проблемних активів, держави-члени брали до уваги бюджетний контекст. Оцінки загального очікуваного зменшення вартості активів передбачають, що бюджетні витрати – фактичні, можливі чи обидва такі типи – на полегшення навантаженні від активів, можуть бути значними – як в абсолютному вираженні так і у вираженні по відношенню до валового внутрішнього продукту (ВВП) держав-членів. Державна підтримка шляхом звільнення від проблемних активів (чи інших заходів) не повинна мати такого масштабу, щоб вона могла спричинити занепокоєння щодо стабільності державних фінансів, таких як надмірна заборгованість чи проблеми з фінансуванням. Такі міркування особливо важливі в поточному контексті збільшення дефіцитів бюджетів, підвищення державного боргу та викликів випуску суверенних облігацій.

11. Більш конкретно, бюджетна ситуація держав-членів буде важливим фактором вибору механізму управління проблемними активами, від яких необхідно звільнитись, а саме придбання активів, страхування активів, обмін активами або гібрид таких угод (3). Умови щодо довіри до бюджету можуть містити лише незначні відмінності при застосуванні різних підходів до звільнення від проблемних активів, оскільки фінансові ринки, скоріше за все, дисконтуватимуть потенційні втрати на схожій основі (4). Однак, підхід, який вимагає прямої покупки знецінених активів з оплатою одразу може мати більш швидкий вплив на бюджетні пропорції та державне фінансування. Оскільки вибір механізму управління для знеціненого активу є відповідальністю кожної окремої держави-члена, можливо розглянути гібридні підходи, за допомогою яких безнадійні активи відділяють від балансу банку до окремої особи (в рамках банку чи поза ним), що у певний спосіб отримує переваги від державної гарантії. Такий підхід є привабливим, оскільки він забезпечує значну частину переваг підходу купівлі активів, з точки зору відновлення довіри в банківській системі, одночасно обмежуючи безпосередній вплив на бюджет.

12. В ситуації недостатності бюджетних ресурсів може бути доцільним сконцентрувати вжиття заходів зі звільнення від знецінених активів лише на кількох системних банках. Для деяких держав-членів полегшення навантаження на банки може мати місце зі значними обмеженнями через обмеженість їх власних бюджетів та/або обсяги балансів банків відносно ВВП.

13. Розглядаючи різні форми звільнення від проблемних активів, необхідно брати до уваги як короткострокові цілі щодо фінансової стабільності та банківського кредитування, так і необхідність уникнути завдання довгострокової шкоди банківському сектору в рамках Співтовариства, єдиному ринку та економіці загалом. Найбільш ефективний спосіб досягнути цього - застосування спільного та скоординованого підходу в рамках Співтовариства, з такими широкими цілями:

(a) підвищити довіру на ринку, демонструючи здатність до ефективної реакції на фінансову кризу на рівні Співтовариства та створюючи позитивні переливи серед держав-членів та на інші фінансові ринки;

(b) обмежити негативний вплив серед держав-членів, тобто ситуації, коли запровадження заходів зі звільнення від проблемних активів державою-членом, яка робить це першою, спричинить тиск на інші держави-члени щодо запровадження таких самих заходів або ризику змагання між державами-членами у наданні субсидій;

(c) захистити єдиний ринок фінансових послуг, забезпечивши послідовність у заходах з звільнення від проблемних активів, які запроваджують держави-члени та унеможлививши фінансовий протекціонізм;

(d) забезпечити відповідність вимогам щодо контролю державної допомоги та іншим законним вимогам, шляхом гарантування подальшої послідовності заходів зі звільнення від проблемних активів та мінімізації спотворення конкуренції та морального ризику.

14. Координація серед держав-членів знадобиться лише на загальному рівні та її можна досягти за умови збереження значної гнучкості в розробці конкретних заходів для різних ситуацій окремих банків. За відсутності очікуваної достатньої координації, значної кількості таких цілей можна досягти лише шляхом додаткових вимог щодо державної допомоги постфактум. Спільні настанови щодо базових функцій засобів звільнення від проблемних активів, таким чином, могли б мінімізувати потребу в виправленнях та коригуванні згідно з правилами державної допомоги. Такі настанови наведено в секціях нижче.

15. В рамках своїх звичайних обов'язків банки повинні оцінювати ризики щодо активів, які вони накопичують та переконуватися в тому, що вони можуть покрити будь-які ризики пов'язані з ними (5). Однак, звільнення від проблемних активів можна розглядати для підтримки фінансової стабільності. Заходи зі звільнення від проблемних активів є державною допомогою у тій мірі, в якій вони звільняють банк-бенефіціар від необхідності (чи компенсують її) реєструвати або збитки або резерви для можливих збитків через його знецінені активи та/або звільняють регулятивний капітал для іншого використання. Значною мірою це випадки, коли знецінені активи куплено або застраховано на суми вище ринкової вартості або коли ціна гарантії не компенсує державі її можливих максимальних зобов'язань за гарантією (6).

16. Будь-яка допомога для заходів зі звільнення від проблемних активів повинна, в будь-якому випадку, відповідати загальним принципам необхідності, пропорційності та мінімізації спотворення конкуренції. Така допомога несе серйозне спотворення конкуренції між банками, які є і які не є бенефіціарами та серед банків-бенефіціарів з різними ступенями потреб. Банки, які не є бенефіціарами та є фундаментально стабільними, можуть відчувати зобов'язання розглядати можливість звернутися за державним втручанням, щоб зберегти свої конкурентні позиції на ринку. Таке ж спотворення конкуренції може виникнути серед держав-членів, з ризиком початку змагання у наданні субсидій між державами-членами (у намаганні зберегти власні банки, незважаючи на вплив на банки в інших державах-членах) та руху в напрямку фінансового протекціонізму та фрагментації внутрішнього ринку. Тому для участі в такій схемі звільнення від проблемних активів необхідно встановити умови з чітко визначеними та об'єктивними критеріями, щоб уникнути випадків отримання окремими банками необгрунтованих переваг.

17. Принципи, які регулюють застосування правил державної допомоги та, зокрема, статті 87(3)(b) Договору, для будь-яких засобів підтримки банків в контексті світової фінансової кризи були визначені в Повідомленні Комісії – Застосування правил державної допомоги до заходів, яких вживають щодо фінансових інституцій в контексті існуючої світової фінансової кризи (7). Детальніші настанови щодо практичної імплементації цих принципів для рекапіталізації були надані пізніше в Повідомленні Комісії – Рекапіталізація фінансових інституцій в умовах існуючої фінансової кризи: обмеження допомоги необхідним мінімумом та заходи для запобігання надмірного спотворення конкуренції (8). Згідно з цією ж логікою, настанови, викладені в цьому Повідомленні, базуються на тих же принципах, визначають основні функції заходів чи схем з звільнення від проблемних активів, які визначають їх ефективність та вплив на конкуренцію. Ці настанови застосовуються до всіх банків, яким надано допомогу в полегшенні навантаження від активів, незалежно від їхньої індивідуальної ситуації, але практичні умови їх застосування можуть бути різними, залежно від портфелю ризиків та життєздатності бенефіціара. Принципи цих настанов застосовують mutatis mutandis якщо дві чи більше держави-члена координують заходи для надання допомоги в полегшенні навантаження від активів банкам в різних державах.

18. Метою надання цього Повідомлення є встановлення скоординованих принципів та умов для забезпечення ефективності заходів зі звільнення від проблемних активів на єдиному ринку, наскільки це можливо, беручи до уваги довгострокові цілі повернення до звичайних ринкових умов, одночасно зберігаючи гнучкість, достатню для того, щоб враховувати специфічні характеристики чи надавати додаткові заходи чи процедури на індивідуальному чи національному рівні з міркувань фінансової стабільності. Наслідком дієвих заходів зі звільнення від проблемних активів повинно бути підтримання кредитування реального сектора економіки.

5.1. Належне визначення проблеми та варіантів її рішення: повна прозорість ex ante та розкриття знецінення й попереднє оцінювання прийнятних банків

19. Будь-які заходи зі звільнення від проблемних активів обов'язково повинні мати в основі чітке визначення ступеню проблем банку, пов'язаних з активами, його внутрішню платоспроможність до підтримки та його перспективи відновлення життєздатності, належним чином беручи до уваги всі можливі альтернативи, для сприяння необхідному процесу реструктуризації, попереджувати спотворення у стимулюванні всіх учасників та уникати марнування державних ресурсів без позитивного впливу на відновлення звичайного потоку кредитів до реального сектора економіки.

20. Так, щоб мінімізувати ризик повторної потреби втручання держави на користь тих самих бенефіціарів, для отримання переваг від звільнення від проблемних активів необхідно задовольнити такі передумови:

(a) заявки на допомогу повинні підлягати повній прозорості ex ante та розкриттю прийнятними банками знецінення активів, на які поширюватимуться такі заходи, на основі доцільної оцінки, засвідченої визнаними незалежними експертами та підтвердженої належним наглядовим органом, згідно з принципами оцінювання, розробленими в секції 5.5 (9); таке розкриття знецінення повинно мати місце до втручання держави; це повинно вести до визначення суми допомоги та втрат, понесених банком в результаті передачі активу (10);

(b) після заявки на допомогу від окремого банку повинна відбутися повна перевірка діяльності такого банку та його балансу, з оглядом на оцінку достатності капіталу банку та його перспективи на життєздатність в майбутньому (перевірка життєздатності); таку перевірку обов'язково здійснювати паралельно з сертифікацією знецінених активів, на які поширюється така програма звільнення від проблемних активів, але, враховуючи її масштаб, її може бути завершено вже після початку дії програми звільнення від проблемних активів для банку; результати перевірки життєздатності обов'язково надають Комісії та їх буде взято до уваги в ході оцінювання необхідних наступних заходів (див. секцію 6).

5.2. Розподіл тягаря витрат, пов'язаних зі знеціненими активами між державою, акціонерами та кредиторами

21. Загальний принцип: банки повинні нести втрати пов'язані зі знеціненими активами максимальною мірою. Це вимагає, по перше, повної прозорості та розкриття ex ante, коректної оцінки активів до початку державного втручання та коректної винагороди для держави за захід зі звільнення від проблемних активів, незалежно від його форми, з тим, щоб забезпечити рівнозначну відповідальність акціонера та розподіл тягаря, незалежно від конкретної обраної моделі. Комбінація таких елементів повинна вести до загальної узгодженості щодо розподілу тягаря у різних формах державної підтримки, беручи до уваги специфічні характерні ознаки різних типів допомоги (11).

22. Коли активи були належним чином оцінені, а втрати були належним чином ідентифіковані (12), та якщо без втручання держави банк буде технічно неплатоспроможним, в банк слід або ввести адміністрацію або ліквідувати його, відповідно до законодавства Співтовариства та національного законодавства. В такій ситуації, з огляду на збереження фінансової стабільності та довіри, прийнятним може бути збереження гарантій для держателів облігацій (13).

23. Якщо введення в банк адміністрації чи його ліквідація в належному порядку виявляються небажаними з міркувань фінансової стабільності (14), допомога у формі гарантії або купівлі активу, обмежена необхідним мінімумом, може бути надана банкові, щоб він міг продовжити роботу на період, необхідний для розробки плану реструктуризації або впорядкованої ліквідації. У таких випадках очікується, що акціонери також понесуть втрати, принаймні до досягнення регуляторних обмежень достатності капіталу. Варіант націоналізації також може бути розглянутий.

24. Якщо неможливо досягнути повного розподілу тягаря ex ante, слід попросити банк зробити його внесок в покриття втрат чи ризику пізніше, наприклад, у формі застереження про повернення коштів в майбутньому чи, у випадку схеми страхування, у формі положення "першого збитку", який має нести банк (зазвичай, не менше 10 %) та положення про "розподіл зобов'язань із залишкового ризику", за яким банк має відсоток (зазвичай, не менше 10 %) у будь-яких інших додаткових втратах (15).

25. Загальне правило для оцінки необхідної реструктуризації: чим нижчий внесок одразу, тим вищий необхідний внесок акціонерів пізніше, або у формі конвертації втрат держави в акції банку та/або у формі додаткових компенсаторних заходів для обмеження спотворення конкуренції.

5.3. Узгодження стимулів для банків для участі у програмах звільнення від проблемних активів із цілями державної політики

26. Програми звільнення від знецінених активів повинні мати загальну характеристику у вигляді вікна для залучення з обмеженням у шість місяців після запуску урядом такої схеми. Це послаблює мотивацію банків затягувати із необхідним розкриттям інформації з тим, щоб отримати вищий рівень допомоги пізніше, та стимулює швидке вирішення банківських проблем раніше ніж економічне падіння спричинить подальше погіршення ситуації. Протягом шестимісячного вікна банки зможуть представити кошики прийнятних активів для їх покриття заходами для звільнення від проблемних активів, з можливістю перенесення (16).

27. Може виникнути необхідність створення відповідних механізмів для забезпечення участі в урядових заходах банків, які найбільше потребують звільнення від проблемних активів. Такі механізми можуть передбачати обов'язкову участь у програмі та повинні включати щонайменше обов'язкове розкриття інформації наглядовим органам. Обов'язок усіх банків розкривати масштаб їхніх проблем, пов'язаних із активами, дозволить чітко визначати потреби і необхідний обсяг схеми звільнення від таких проблемних активів на рівні держав-членів.

28. У випадках, коли участь не є обов'язковою, схема може передбачати відповідні стимули (наприклад, надання варіантів або прав поточним акціонерам, аби вони могли брати участь у майбутньому залученні капіталу на привілейованих умовах) для сприяння участі банків без відхилення від принципів прозорості та розкриття, справедливого оцінювання та розподілу зобов'язань.

29. Участь після завершення шестимісячного періоду "вікна" для подачі заявок повинна бути можливою тільки за виключних і непередбачених обставин, за які банк не несе відповідальність (17), та за більш жорстких умов, наприклад, за більшу винагороду держави та/або більші компенсаційні заходи.

30. Доступ до звільнення від проблемних активів слід надавати лише за умови належних поведінкових обмежень. Зокрема, до банків-бенефіціарів слід застосовувати обмеження, які забезпечать використання ними результатів впливу заходів на капітал лише для належного задоволення попиту на кредити відповідно до комерційних критеріїв, без дискримінації і не для фінансування стратегії розвитку (зокрема, для придбання стабільних банків), аби зашкодити конкурентам.

31. Слід також розглянути обмеження для політики щодо дивідендів та винагороди керівництва. Конкретну конфігурацію поведінкових обмежень необхідно визначати, виходячи з оцінки пропорційності з урахуванням різних факторів, що можуть вказувати на необхідність реструктуризації (див. секцію 6).

5.4. Прийнятність активів

32. Під час визначення спектру активів, прийнятних для заходів зі звільнення, необхідно знайти баланс між досягненням негайної фінансової стабільності та забезпеченням повернення до нормальної роботи ринку у середньостроковій перспективі. Невизначеність та скептицизм щодо життєздатності банків спричинили активи, які часто називають "токсичними" (наприклад, американські іпотечні цінні папери та пов'язані з ними інструменти хеджування і деривативи), які спричинили фінансову кризу і в основному втратили ліквідність або зазнали значного зменшення вартості. Обмеження спектру прийнятних активів такими активами обмежить ризик можливих збитків держави та буде внеском у попередження порушення правил конкуренції. (18). Однак, занадто обмежені заходи зі звільнення від проблемних активів могли б наражати держави-члени на ризик безуспішного відновлення упевненості в банківському секторі, враховуючи різницю між конкретними проблемами у різних державах-членах та банках і ступінь нинішнього розповсюдження проблеми знецінення на інші активи. Це говорить на користь прагматичного підходу з елементами гнучкості, що забезпечують користь для інших активів від заходів зі звільнення від проблемних активів, належною мірою та у випадках, коли це виправдано.

33. Спільний та узгоджений підхід Співтовариства до визначення активів, прийнятних для застосування заходів зі звільнення від проблемних активів необхідний для попередження спотворення конкуренції серед держав-членів та всередині банківського сектору Співтовариства та для обмеження мотивації транскордонних банків вдаватися до арбітражу щодо різних національних заходів звільнення від проблемних активів. Для забезпечення послідовності у визначенні прийнятних активів серед держав-членів, необхідно визначити категорії активів ("кошики"), які відображали б поточний ступінь знецінення. У Додатку III наведені більш детальні настанови щодо визначення таких категорій. Застосування зазначених категорій активів сприятиме порівнянню банків та їх профілів ризику в усьому Співтоваристві. Державам-членам доведеться вирішити, яку категорію активів покривати та в якій мірі, залежно від перевірки Комісією ступеня знецінення обраних активів.

34. Необхідно розробити пропорційний підхід, щоб дозволити державі-члену, банківський сектор якої додатково страждає від інших чинників так, що це ставить під загрозу фінансову стабільність (наприклад, "вибух бульбашки" на їхньому власному ринку нерухомості), поширювати прийнятність, за умови належного обґрунтування, на добре визначені категорії активів відповідно до системної загрози, без кількісних обмежень.

35. Можна передбачити додаткову гнучкість, надавши можливість звільнити банки від знецінених активів, що не відповідають критеріям прийнятності, викладеним у параграфах 32, 33 і 34, без необхідності конкретного обґрунтування, максимум на 10-20% загального обсягу активів певного банку, що підпадають під дію механізму зі звільнення від проблемних активів, враховуючи розмаїття обставин у різних державах-членах і банках. Однак, активи, що на даний момент не можуть вважатися знеціненими не повинні підпадати під програму звільнення. Програма звільнення від проблемних активів не повинна надавати безстрокової страховки від майбутніх наслідків рецесії.

36. Основний принцип повинен бути таким: що ширші критерії прийнятності і більша частка знецінених активів у портфелі банку, то ретельнішими мають бути реструктуризація і заходи, щоб уникнути надмірного спотворення конкуренції. У будь-якому випадку Комісія не буде вважати активи прийнятними для заходів зі звільнення від проблемних активів, якщо вони занесені до балансу банку-бенефіціара після зазначеного кінцевого терміну перед оголошенням про програму звільнення від проблемних активів (19). Будь-які інші дії можуть призвести до арбітражу щодо активів і, таким чином, до появи недопустимої морального ризику через стимули для банків до недбалого оцінювання ризиків під час майбутнього кредитування та інших інвестицій, що може призвести до тих самих помилок, що спричинили поточну кризу (20).

5.5. Оцінювання проблемних активів, від яких необхідно звільнитись, та ціноутворення

37. Правильний і послідовний підхід до оцінювання активів, у тому числі більш складних активів з меншою ліквідністю, є надзвичайно важливим для попередження надмірного спотворення конкуренції та уникнення змагання між державами-членами у наданні субсидій. Оцінювання слід проводити в рамках загальної методології, ухваленої на рівні Співтовариства, і Комісія повинна уважно координувати ex ante його між державами-членами для забезпечення максимальної дієвості заходів для звільнення від проблемних активів та зменшення ризику спотворення та арбітражу, особливо для транскордонних банків. Можливо необхідно буде застосовувати альтернативні методології для врахування конкретних обставин, пов'язаних, наприклад, з вчасним доступом до відповідних даних, якщо вони забезпечують рівнозначну прозорість. У будь-якому випадку прийнятні банки мають оцінювати свої портфелі щоденно та регулярно і часто розкривати інформацію національним органам влади та наглядовим органам.

38. Якщо виникають особливі труднощі із оцінюванням активів, можна розглянути альтернативні підходи, такі як створення "хорошого банку", і тоді держава викупить "хороші", а не знецінені активи. Перехід банку у державну власність (у тому числі націоналізація) може бути альтернативою з тим, щоб здійснити оцінювання з плином часу в контексті реструктуризації або впорядкованої ліквідації, таким чином усуваючи невизначеність щодо належної вартості зазначених активів (21).

39. На першому етапі необхідно у всіх можливих випадках оцінювати активи на основі їхньої поточної ринкової вартості. Загалом, будь-яка передача активів, що підпадає під схему, за оцінкою, що перевищує ринкову ціну, буде становити державну допомогу. Втім, за даних обставин поточна ринкова вартість може значно відрізнятися від балансової вартості, або може не існувати взагалі через відсутність ринку (для деяких активів ця вартість може сягати нуля).

40. На другому етапі, вартість, зазначена для знецінених активів у контексті програми звільнення від проблемних активів ("трансфертна вартість"), неминуче перевищуватиме поточні ринкові ціни для досягнення ефекту звільнення від проблемних активів. Для уникнення розбіжностей в оцінюванні сумісності допомоги, Комісія повинна розглядати трансфертну вартість, що відображає базову довгострокову економічну вартість ("реальну економічну вартість") активів на основі основних грошових потоків та більших проміжків часу, як допустимий критерій, що відповідає мінімально необхідній сумі сумісної допомоги. Однакове дисконтування, що застосовується до певних категорій активів, необхідно буде вважати наближеним до реальної економічної вартості активів, які є настільки складними, що здається непрактичним створювати надійний прогноз їх змін у осяжному майбутньому.

41. Отже, трансфертна вартість для викупу або страхування (22) активів повинна базуватися на їх реальній економічній вартості. Більше того, необхідно обов'язково передбачити достатню винагороду для держави. У випадках, коли держави-члени вважають необхідним, – особливо для недопущення технічного дефолту– використовувати трансфертну вартість активів, яка перевищує їхню реальну економічну вартість, компонент допомоги у заходах, відповідно, буде більшим. Це є прийнятним лише у тому випадку, якщо супроводжується широкомасштабною реструктуризацією та введенням умов, що дозволяють відшкодувати цю додаткову допомогу на більш пізньому етапі, наприклад, шляхом застосування застереження про повернення коштів в майбутньому.

42. Процес оцінювання як ринкової вартості, так і реальної економічної вартості, а також винагороди для держави необхідно здійснювати відповідно до одних і тих самих керівних принципів і процесів, наведених у додатку IV.

43. Під час оцінки методів оцінювання, що їх пропонують держави-члени як заходи для звільнення від проблемних активів, та їх впровадження в окремих випадках Комісія буде радитись із групами експертів з оцінювання (23). Аби забезпечити відсутність розбіжностей у методології оцінювання, Комісія також скористається досвідом експертів існуючих органів, створених на рівні Співтовариства.

5.6. Управління активами, до яких застосовуються заходи звільнення від проблемних активів

44. Держави-члени обирають найбільш прийнятну модель полегшення для банків їх навантаження від активів з низки варіантів, наведених у секції 3 і додатку II, з урахуванням масштабу проблеми знецінених активів, стану справ окремих банків та бюджетних міркувань. Мета контролю за державною допомогою – забезпечити, щоб специфічні характеристики обраної моделі гарантували однакове ставлення до усіх учасників і унеможливлювали надмірне спотворення конкуренції.

45. Хоча конкретні умови визначення ціни для заходів допомоги можуть відрізнятися, їхні визначні характеристики не повинні мати помітного впливу на доцільний розподіл тягаря між державою та банками-бенефіціарами. Ґрунтуючись на належному оцінюванні, механізм загального фінансування компанії з управління активами, страхування або гібридне рішення повинні забезпечити перебирання банком на себе такої ж частки збитків. У цьому контексті можуть бути розглянуті застереження про повернення коштів. Загалом, усі схеми повинні передбачати, що банки-бенефіціари несуть завдані збитки при передачі активів (див. нижче параграф 50 та виноску 10).

46. За будь-якої обраної моделі з метою сприяння тому, щоб банки зосередили свої зусилля на відновленні власної життєздатності та щоб попередити можливі конфлікти інтересів, необхідно забезпечити чітке функціональне і організаційне розділення банку-бенефіціара та його знецінених активів, зокрема це стосується управління такими активами, а також персоналу та клієнтів, пов'язаних із ними.

5.7. Процедурні аспекти

47. У додатку V наведені детальні настанови щодо наслідків цих керівних принципів про процедуру державної допомоги, стосовно як первинного повідомлення про допомогу, так і оцінки планів про реструктуризацію, коли це необхідно.

48. Принципи та умови у секції 5 встановлюють рамки для розробки заходів для звільнення від проблемних активів, що не суперечать правилам державної допомоги. Правила надання державної допомоги, у поточному контексті, спрямовані на забезпечення мінімальної підтримки, що має наслідком найменше можливе спотворення, яка позбавить банки ризиків, пов'язаних із окремою категорією активів, з метою підготовки міцного підґрунтя для повернення до довгострокової життєздатності без підтримки держави. Хоча врегулювання знецінених активів, згідно з принципами викладеними вище, є необхідним кроком банків для повернення до життєздатності, лише цього недостатньо для досягнення такої мети. Залежно від особливостей ситуації, банки повинні вжити належних заходів у своїх власних інтересах, аби подібні проблеми не повторювалися і забезпечити сталу рентабельність.

49. Згідно з правилами державної допомоги, і особливо правилами, що стосуються допомоги для порятунку і реструктуризації, заходи для звільнення від проблемних активів вважаються структурною операцією і вимагають уважної оцінки трьох умов: (i) достатнього внеску бенефіціара у витрати програми щодо знецінених активів; (ii) належні дії для гарантування повернення до життєздатності; (iii) необхідні заходи для виправлення спотворення конкуренції.

50. Першу вимогу, як правило, слід задовольняти шляхом виконання викладених у секції 5 умов, особливо розкриття, оцінювання, визначення ціни та розподіл тягаря. Це має забезпечити внесок бенефіціара, що хоча б покриває всі збитки, завдані при передачі активів державі. У випадках, коли це неможливо фізично, допомогу все ж можна санкціонувати, у винятковому порядку, за більш суворих двох інших умов.

51. Вимоги щодо повернення до життєздатності та заходів для виправлення спотворення конкуренції визначаються окремо у кожному конкретному випадку. Щодо другої умови, потреби повернення до довгострокової життєздатності, варто зазначити, що досягненню цєї мети сприяє звільнення від проблемних активів. Перевірка життєздатності повинна засвідчити фактичну та майбутню достатність капіталу банку після повного оцінювання та врахування можливих факторів ризику (24).

52. Оцінка Комісії ступеня необхідної реструктуризації, після первинного санкціонування заходів для звільнення від проблемних активів, буде визначена на основі таких критеріїв: критерії, наведені у Повідомленні про рекапіталізацію фінансових установ в умовах поточної фінансової кризи: обмеження допомоги необхідним мінімумом та заходи для запобігання надмірному спотворенню конкуренції, частка активів банку, які підлягають таким заходам, трансфертна ціна таких активів у порівнянні з ринковою ціною, характеристики наданих заходів для звільнення від проблемних активів, загальний обсяг, що бере на себе держава відносно активів, зважених за ступенем ризику, характер та джерела проблем банку-бенефіціара, та надійність бізнес-моделі та інвестиційної стратегії банку. Вона також враховуватиме додаткове надання державної гарантії або державної рекапіталізації для складання повної картини стану справ банку-бенефіціара (25).

53. Довгострокова життєздатність вимагає від банку здатності вижити без жодної державної допомоги, що передбачає чіткі плани для повернення будь-якого отриманого державного капіталу та відмови від державних гарантій. Залежно від результату оцінки, до реструктуризаціії повинен увійти ґрунтовний огляд стратегії та діяльності банку, у тому числі такі аспекти як, наприклад, зосередження на основній діяльності, переорієнтація бізнес-моделей, закриття або відділення господарських підрозділів/дочірніх компаній, зміни в управлінні активами і зобов'язаннями та інші зміни.

54. У випадках, коли належне оцінювання знецінених активів відповідно до принципів, наведених у секції 5,5 і додатку IV, призведе до виникнення негативної різниці між капіталом і зобов'язаннями/технічного дефолту презюмується потреба у глибинній реструктуризації. Неодноразові запити про допомогу та відхилення від загальних принципів, викладених у секції 5, як правило, свідчать про потребу у такій глибинній реструктуризації.

55. Глибинна реструктуризація також необхідна у тому випадку, коли банк уже отримав державну допомогу в будь-якій формі, що є внеском до покриття або уникнення збитків, чи загалом перевищує 2% від загальної суми зважених за ризиком банківських активів, належним чином враховуючи при цьому специфіку стану справ кожного бенефіціара (26).

56. Вибір часових рамок будь-яких потрібних заходів для відновлення життєздатності слід робити із урахуванням стану справ відповідного банку і ситуації у банківському секторі в цілому, не відкладаючи необхідні коригування безпідставно.

57. По-третє, потрібно дослідити масштаб необхідних компенсаторних заходів, відштовхуючись від спотворення конкуренції спричиненого допомогою. Це може включати скорочення або виведення капіталу рентабельних структурних підрозділів або дочірніх компаній, чи поведінкові зобов'язання обмежити комерційне розширення.

58. Необхідність компенсаторних заходів презюмується, якщо банк-бенефіціар не виконує умови, встановлені в секції 5 та особливо умови розкриття, оцінювання, визначення ціни та розподілу тягаря.

59. Комісія оцінює масштаб необхідних компенсаторних заходів, залежно від її оцінки ступеня спотворення конкуренції, спричиненого допомогою, і особливо на основі таких чинників: загальна сума допомоги, у тому числі з урахуванням гарантій та заходів рекапіталізації, обсяг знецінених активів, на які розповсюджуються заходи, пропорція збитків від активів, стабільність банку в цілому, профіль ризику звільнених активів, якість управління ризиками в банку, рівень коефіцієнту платоспроможності у разі відсутності допомоги, позиція на ринку банку-бенефіціара та спотворення конкуренції через продовження ринкової діяльності банку і вплив допомоги на структуру банківського сектору.

60. Комісія застосовує це Повідомлення з 25 лютого 2009 року, тобто з дати, коли була досягнута принципова домовленість про його зміст, беручи до уваги фінансовий та економічний контекст, що вимагає негайних дій.

Євросистема визначила сім керівних принципів для заходів із підтримки банківських активів:

1. прийнятність установ, що має ґрунтуватися на добровільній основі та, в разі обмежень, надавати перевагу установами з великою концентрацією знецінених активів;

2. відносне широке означення активів, прийнятних для надання підтримки;

3. прозоре оцінювання прийнятних активів, що ґрунтується на низці підходів та спільних критеріїв, які повинні бути схвалені усіма державами-членами, та ґрунтується на експертних висновках незалежних третіх сторін, використанні моделей, що враховують дані мікро-рівня для оцінки економічної вартості та ймовірних варіантів щодо очікуваних збитків і зменшення балансової вартості конкретних активів, коли оцінити ринкову вартість особливо складно або коли ситуація вимагає негайних дій;

4. розумна доля розподілу ризиків як необхідний компонент будь-якої схеми для обмеження витрат уряду, надання правильних стимулів установам-учасницям та підтримання однорідного конкурентного середовища серед них;

5. достатньо довгу тривалість схем підтримки активів, можливість їх співставлення із структурою термінів погашення прийнятних активів;

6. управління установами, яке необхідно продовжувати здійснювати відповідно до принципів бізнесу, надаючи перевагу схемам, що передбачають добре визначені стратегії виходу; та

7. залежність надання підтримки за державними схемами від певних вимірюваних критеріїв, наприклад, зобов'язання продовжити кредитування для того, щоб належним чином задовольнити попит згідно з комерційними критеріями.

В принципі можна розглянути два широкі підходи до управління активами, що підлягають дії заходів для звільнення від проблемних активів, а саме:

1. відділення знецінених активів від хороших активів в межах банку або в межах банківського сектору загалом. Можна розглянути декілька варіантів цього підходу. Можливим є створення для кожного банку компанії з управління активами (поганий банк або "протиризиковий щит"), таким чином знецінені активи передаються окремій юридичній особі, втім активами все ще управляє проблемний банк або окрема установа, а можливі збитки розподіляються між добрим банком та державою. Іншим варіантом є створення державою відокремленої установи (часто вона носить назву "банк-агрегатор") для викупу знецінених активів у окремих банків, або банківського сектору в цілому, що дозволяє банкам повернутись до нормальної позикової діяльності, не будучи обтяженими ризиками списання активів. Цей підхід може також включати попередню націоналізацію, а саме перехід певних або всіх банків сектору під контроль держави перед відділенням хороших активів від поганих;

2. схема страхування активів, за якою банки залишають знецінені активи на своєму балансі, але отримують державні гарантії від збитків. У випадку страхування активів, знецінені активи залишаються на балансі банків, при цьому держава гарантує звільнення від зобов'язань щодо деяких чи всіх збитків. Специфічною проблемою, що стосується страхування активів, є встановлення належного розміру премії за неоднорідні та складні активи, яка по суті повинна відображати комбінацію характеристик оцінки та ризику застрахованих активів. Іншою проблемою є те, що схеми страхування є складними в реалізації з технічної точки зору у випадку, коли застраховані активи розпорошені по великій кількості банків, а не зосереджені у кількох великих банках. Нарешті, те, що застраховані кошти залишаються на балансі банків, дозволить можливість конфлікту інтересів і усуває важливий психологічний ефект чіткого розділення хорошого банку та поганих активів.

У США у 1989 році було створено державну компанію управління активами – Трастову корпорацію для врегулювання (RTC). RTC була доручена ліквідація активів (переважним чином активів, пов'язаних із нерухомістю, у тому числі іпотечних кредитів), що належали позиково-ощадним асоціаціям, які були оголошені неплатоспроможними Управлінням з нагляду за ощадними установами внаслідок ощадно-кредитної кризи 1989-1992 рр. RTC перейняла на себе функцію страхування від колишньої Федеральної ради банків житлового кредиту. З 1989 року до середини 1995 року Трастова корпорація для врегулювання закрила або іншим чином врегулювала 747 ощадних асоціацій із сукупною вартістю активів 394 млрд доларів США. У 1995 році її обов'язки були передані Страховому фондові ощадних асоціацій Федеральної корпорації страхування депозитів. Загалом, за оцінками експертів витрати платників податків склали 124 млрд доларів США в перерахунку на долари США 1995 року.

RTC працювала шляхом так званих "програм партнерства у капіталі". Усі партнерства у капіталі залучали партнера з приватного сектору із частковою участю у пулі активів. За рахунок участі у портфелі активів RTC змогла брати участь у надзвичайному прибутку, який реалізовували портфельні інвестори. Партнерства у капіталі дали змогу RTC отримати переваги від роботи з управління та ліквідації, здійснюваної їхніми партнерами з приватного сектору, а структура допомагала забезпечити узгодженість стимулів, яка є кращою за ту, яка зазвичай характерна для відносин принципала та підрядника. Існують такі різновиди партнерств у капіталі: Фонд множинного інвестування (участь відібраних партнерів з обмеженою відповідальністю, невизначений портфель активів), Іпотечні трасти серії N та S (конкурентні заявки на визначений портфель активів), Земельний фонд (отримувати вигоду від довгострокового відновлення та забудови землі) та партнерство JDC (Судові рішення, дефіцит, списання) (вибір загального партнера за принципом "конкурсу краси" за позови, без забезпечення чи сумнівної цінності).