Справа «Гуменюк та інші проти України» (Заява № 11423/19)

Це рішення набуло статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції. Його текст може підлягати редакційним виправленням.

У справі "Гуменюк та інші проти України"

Європейський суд з прав людини (п’ята секція), засідаючи палатою, до складу якої увійшли:

Сіофра О’Лірі (<...>), Голова,

Мартіньш Мітс (<...>),

Ганна Юдківська (<...>),

Лятіф Гусейнов (<...>),

Йован Ілієвський (<...>),

Ладо Чантурія (<...>),

Маттіас Гуйомар (<...>), судді,

та Віктор Соловейчік (<...>), Секретар секції,

з огляду на:

заяву (№ 11423/19), яку подали до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція) вісім громадян України (далі - заявники), відомості щодо яких наведено в таблиці у додатку,

рішення повідомити Уряд України (далі - Уряд) про заяву,

зауваження сторін,

після обговорення за зачиненими дверима 25 травня і 29 червня 2021 року

постановляє таке рішення, що було ухвалено у той день:

1. Ця справа стосується суддів Верховного Суду України, які скаржилися на незаконне перешкоджання у виконанні ними суддівських функцій у результаті проведення судової реформи та внесення змін до законодавства у 2016 році. У зв’язку з цим заявники скаржилися за пунктом 1 статті 6 Конвенції на порушення їхнього права на доступ до суду та за статтею 8 Конвенції - на порушення права на повагу до приватного життя.

2. Заявників представляла пані О. Льошенко - юрист, яка практикує у м. Києві.

3. Уряд представляв його Уповноважений, п. І. Ліщина.

4. Факти справи, надані сторонами, можуть бути узагальнені таким чином.

5. У період з 1994 по 2008 рік заявники були обрані на посади суддів Верховного Суду України (далі - ВСУ) безстроково.

6. Подіями, які передували цій справі, були протести на Майдані у 2013-2014 роках, що призвели до виїзду колишнього Президента України та зміни влади в країні. Наприкінці листопада 2013 року у м. Києві розпочалися масштабні антиурядові демонстрації, які згодом поширилися на інші міста України. Наприкінці лютого 2014 року демонстрації переросли у серйозні сутички між протестувальниками та працівниками правоохоронних органів, які призвели до заподіяння численних тілесних ушкоджень та смертей (детальніші відомості див. в рішенні у справі "Шморгунов та інші проти України" (Shmorgunov and Others v. Ukraine), заява № 15367/14 та 13 інших заяв, пункти 9-17, від 21 січня 2021 року). Під час цих подій деякі судді судів нижчих інстанцій, як вважалося, ухвалювали свавільні рішення про тримання протестувальників під вартою (там само, пункти 468-470 і 477), такі рішення були частиною більш широкої стратегії щодо протестувальників, які розпочали мирні акції протесту, та стосувалися багатьох мирних протестувальників (там само, пункт 476). Згідно з твердженнями Уряду до кінця цих подій судова влада перетворилася на гілку влади з найменшим рівнем довіри, і тому судова реформа була однією з найбільш очікуваних у суспільстві.

7. Уряд також зазначив, що у 2015 році Президент України ініціював роботу над стратегією реформування судоустрою, яка включала як модернізацію законодавства, так і внесення змін до Конституції України. Законопроєкт про внесення змін до Конституції України обговорювався з Венеціанською комісією. У висновку CDL-AD(2015)027 від 26 жовтня 2015 року Венеціанська комісія підтримала запропоновані зміни до Конституції України стосовно судоустрою (див. пункт 34).

8. 02 червня 2016 року Верховна Рада України внесла зміни до Конституції України щодо норм про організацію та функціонування національного судоустрою (Закон України № 1401, який набрав чинності 30 вересня 2016 року). Згідно з новою редакцією частини третьої статті 125 Конституції України "Верховний Суд" (далі - ВС) є найвищим судом у системі судоустрою України.

9. Одночасно з внесенням змін до Конституції України 02 червня 2016 року Верховна Рада України прийняла новий Закон України "Про судоустрій і статус суддів" (Закон України № 1402, далі - Закон України "Про судоустрій" 2016 року), який набрав чинності 30 вересня 2016 року. У пояснювальній записці до законопроєкту вказувалося, що цей закон, серед іншого, мав на меті оптимізацію системи судоустрою та запровадження відповідних механізмів кадрового оновлення суддівського корпусу, аби максимально задовольнити суспільний запит на справедливий суд в Україні. У ній зазначалося, що метою законопроєкту було підвищення вимог і професійних стандартів до суддівського корпусу, обмеження імунітету суддів до функціонального, а також забезпечення безперервної та ефективної роботи органів судової влади на перехідний період. Згідно з пояснювальною запискою Верховний Суд мав створюватись як новий орган, судді якого мали призначатися на конкурсній основі. Функція забезпечення сталості та єдності судової практики мала бути зосереджена в одному найвищому суді. Зменшення кількості ланок у системі судоустрою повинно було значно спростити та прискорити процедури судового розгляду справ.

10. На відміну від попереднього законодавства, згідно з яким ВСУ не мав повноважень суду касаційної інстанції (вони були передані вищим спеціалізованим судам у результаті попередньої судової реформи), Закон України "Про судоустрій" 2016 року передбачає, що ВС, серед інших повноважень, знову виконуватиме функцію касаційної інстанції (частина друга статті 36), і складатиметься з Великої Палати Верховного Суду, Касаційного адміністративного суду, Касаційного господарського суду, Касаційного кримінального суду, Касаційного цивільного суду (частина друга статті 37). Законом України "Про судоустрій" 2016 року також було запроваджено новий метод визначення заробітної плати суддям, що призвело до її підвищення.

11. Розділ XII Закону України "Про судоустрій" 2016 року під назвою "Прикінцеві та перехідні положення" передбачає, inter alia, утворення ВС та призначення суддів ВС за результатами конкурсу (пункт 4); існуючий ВСУ та три суди касаційної інстанції діятимуть у межах своїх повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи ВС і до набрання чинності відповідним процесуальним законодавством, що регулює порядок розгляду справ ВС (пункт 6); існуючий ВСУ та три суди касаційної інстанції припинять свою діяльність та ліквідуються у встановленому законом порядку (пункт 7); а судді судів, що підлягають ліквідації (включаючи ВСУ), до припинення діяльності матимуть статус, права та гарантії, визначені попереднім Законом України "Про судоустрій і статус суддів" (пункт 7) та право брати участь у конкурсі на посади суддів ВС (пункт 14).

12. 03 жовтня 2016 року Пленум ВСУ звернувся з конституційним поданням до Конституційного Суду України щодо Закону України "Про судоустрій" 2016 року у частині про припинення діяльності ВСУ та утворення нового ВС. ВСУ стверджував, серед іншого, що перешкоджання суддям у виконанні їхніх суддівських функцій шляхом ліквідації ВСУ суперечитиме Конституції України.

13. 07 листопада 2016 року Вища кваліфікаційна комісія суддів (далі - ВККС) оголосила конкурс на 120 посад суддів ВС. У конкурсі взяли участь 846 кандидатів. Серед кандидатів було 17 суддів ВСУ (на той момент у ВСУ працював 21 суддя). Усі заявники, окрім другої заявниці, брали участь у конкурсі, проте жоден з них не переміг.

14. За результатами конкурсу були обрані та призначені до ВС нові судді. 15 грудня 2017 року ВС розпочав роботу.

15. 21 червня 2018 року державний реєстратор вніс до Державного реєстру юридичних осіб інформацію, що ВСУ перебуває у процесі припинення. Перший заявник, діючи від імені ВСУ, оскаржив цю дію, але 08 листопада 2018 року Окружний адміністративний суд міста Києва повернув позовну заяву у зв’язку з відсутністю у першого заявника повноважень вести справу від імені ВСУ та рекомендував йому звернутися до суду в якості фізичної особи. 11 березня 2019 року та 30 березня 2020 року відповідно Шостий апеляційний адміністративний суд і ВС залишили цю ухвалу без змін.

16. 02 серпня 2018 року ВККС оголосила другий конкурс на ще сімдесят вісім посад суддів ВС. Конкурс закінчився у 2019 році. П’ятеро членів Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) взяли участь у конкурсі, і четверо з них зрештою пройшли конкурс успішно.

17. 18 лютого 2020 року Конституційний Суд України розглянув справу, ініційовану 03 жовтня 2016 року Пленумом ВСУ. Конституційний Суд України встановив, що згідно з Конституцією України існував лише один найвищий судовий орган і він був перейменований з "Верховного Суду України" на "Верховний Суд". Крім того, він встановив, що з огляду на принцип незмінності суддів судді "старого" ВСУ мали продовжити здійснювати свої повноваження як судді "нового" ВС. У відповідних витягах з рішення суду зазначено:

"7. Системний аналіз положень Конституції України "найвищий судовий орган у системі судів загальної юрисдикції" та "найвищий суд у системі судоустрою України" у взаємозв’язку з положеннями законів України з питань судоустрою та судочинства дає Конституційному Суду України підстави стверджувати, що вилучення слова "України" - власної назви держави - із словесної конструкції "Верховний Суд України" не вплинуло на конституційний статус цього органу державної влади.

...

Системний аналіз змін до Конституції України, внесених Законом № 1401, вказує на те, що вони не були спрямовані на припинення діяльності та ліквідацію Верховного Суду України як органу державної влади через вилучення слова "України" - власної назви держави - із словесної конструкції "Верховний Суд України".

Конституційний Суд України вважає, що Закон № 1401 не порушив принципу інституційної безперервності функціонування найвищого інституту судової влади, який після набрання чинності Законом № 1401 продовжує діяти під назвою "Верховний Суд".

...

13. Порівняльний аналіз положень Конституції України до та після внесення до неї змін Законом № 1401, приписів Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 07 липня 2010 року № 2453-VI зі змінами та Закону № 1402 дає Конституційному Суду України підстави для висновку, що немає відмінностей між юридичним статусом судді Верховного Суду України та судді Верховного Суду.

Конституційний Суд України зауважує, що перейменування закріпленого в Конституції України органу - Верховного Суду України - не може відбуватися без переведення суддів Верховного Суду України на посади суддів Верховного Суду, оскільки немає відмінностей між юридичним статусом судді Верховного Суду України та судді Верховного Суду, а вилучення слова "України" -власної назви держави - з словесної конструкції "Верховний Суд України" не може бути підставою для звільнення всіх суддів Верховного Суду України або їх переведення до іншого суду, тим більше суду нижчої інстанції.

Судді Верховного Суду України мають продовжувати здійснювати свої повноваження як судді Верховного Суду. Відтак фактична диференціація суддів Верховного Суду України та суддів Верховного Суду не узгоджується з принципом незмінюваності суддів, що є складовою конституційної гарантії незалежності суддів.

...

Отже,... Конституційний Суд України вирішив:

...

2. визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 02 червня 2016 року … пункту 7 "та ліквідуються" в частині Верховного Суду України, пункту 14 "судді Верховного Суду України"… )

..."

18. У червні 2020 року до Верховної Ради України було внесено законопроєкт № 3711 з пропозицією зарахувати суддів ВСУ до апарату ВС. Станом на червень 2021 року цей закон ще не був прийнятий, і заявники не могли здійснювати свої повноваження як судді Верховного Суду. Венеціанська комісія та Генеральний директорат з прав людини та верховенства права (ДПЛ) Ради Європи надали свої коментарі щодо цього законопроєкту (див. пункт 35).

19. Згідно з твердженнями Уряду ліквідаційна комісія ВСУ регулярно пропонувала виплатити заявникам усі заробітні плати відповідно до розмірів, визначених попереднім Законом України "Про правовий статус суддів", як це передбачалося перехідними положеннями Закону України "Про судоустрій" 2016 року. Ліквідаційна комісія підготувала звіти про розміри заробітної плати та повідомила про це заявників. Згідно з наявною у Суду інформацією заявники, як вбачається, ці суми не отримали.

20. 20 червня 2018 року ВККС видала рекомендації про переведення заявників до різних апеляційних судів.

21. Одна із заявників (пані Г. Канигіна) подала позов проти ВККС, оскарживши рекомендацію про її переведення. 27 серпня 2018 року ВС, діючи як суд першої інстанції, відхилив позовну заяву як неприйнятну, вважаючи, що пані Канигіна не мала права оскаржувати рекомендацію, оскільки Вища рада правосуддя (далі - ВРП) ще не ухвалила рішення стосовно цієї рекомендації. 06 лютого 2019 року Велика палата ВС залишила ухвалу без змін.

22. 20 та 29 листопада 2018 року ВРП залишила вказані рекомендації без розгляду по суті, зазначивши, що відповідні апеляційні суди у зв’язку із судовою реформою припинили свою діяльність. На момент ухвалення такого рішення п’ятеро членів ВРП брали участь у другому конкурсі до апарату нового ВС (див. пункт 16), а інший член ВРП був Головою нового ВС.

А. Конституція України 1996 року

23. Згідно з Конституцією України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя статті 22 ). Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується (частина перша статті 43 ). Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55 ).

24. Стаття 126 Конституції України (у редакції до внесення змін 2016 року) передбачала, що судді обіймали свої посади безстроково, крім суддів Конституційного Суду України та суддів, які призначалися на посаду судді вперше на строк п’ять років. Ця ж стаття передбачала такий вичерпний перелік підстав для звільнення суддів: (1) закінчення строку, на який суддя був обраний або призначений; (2) досягнення шістдесяти п’яти років; (3) неможливість виконувати свої повноваження за станом здоров’я; (4) порушення суддею вимог щодо несумісності; (5) порушення суддею присяги; (6) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; (7) припинення громадянства; (8) визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим; та (9) відставка.

25. Після внесених у 2016 році змін стаття 126 аналогічно проголошує принцип, згідно з яким судді обіймають свої посади безстроково (частина п’ята статті 126), та передбачає вичерпний перелік підстав для звільнення суддів і припинення їхніх повноважень, що включає незгоду на переведення до іншого суду у разі ліквідації чи реорганізації суду, в якому суддя обіймає посаду (пункт 5 частини шостої статті 126).

26. Згідно зі статтею 131 Конституції України (зі змінами, внесеними у 2016 році) ВРП складається з двадцяти одного члена, обраних або призначених таким чином: десять - з’їздом суддів з числа суддів або суддів у відставці, два - Президентом України, два - Верховною Радою України, два - з’їздом адвокатів України, два - всеукраїнською конференцією прокурорів і два - з’їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Голова ВС входить до складу ВРП за посадою (ex officio).

В. Кодекс адміністративного судочинства України 2005 року

27. Стаття 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

С. Закон України "Про судоустрій та статус судів" 2016 року (далі - Закон України "Про судоустрій" 2016 року)

28. Стаття 53 Закону України "Про судоустрій" 2016 року передбачає, що суддю не може бути переведено до іншого суду без його згоди, крім переведення (1) у разі реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду; (2) у порядку дисциплінарного стягнення.

D. Закон України "Про Вищу раду правосуддя" 2016 року

29. Згідно із Законом України "Про Вищу раду правосуддя" питання про переведення судді з одного суду до іншого вирішується ВРП: (1) на підставі та в межах рекомендації ВККС і доданих до неї матеріалів; або (2) на підставі подання Дисциплінарної палати про переведення судді до суду нижчого рівня (стаття 70). Питання про переведення судді з одного суду до іншого розглядається на засіданні ВПР (частина перша статті 71 ), на яке запрошується відповідний суддя. Однак неявка судді на засідання незалежно від причин не перешкоджає розгляду питання за його відсутності (частина друга статті 71 ). Розгляд питання починається з оголошення рекомендації ВККС чи подання Дисциплінарної палати ВРП (частина третя статті 71). ВРП ухвалює вмотивоване рішення (частина четверта статті 71), яке може бути оскаржене. Суд, який розглядає апеляційну скаргу, скасовує рішення ВРП, якщо, серед інших підстав, рішення ВРП не містить посилань на визначені законом підстави для переведення судді та мотивів, з яких ВРП дійшла відповідних висновків (стаття 72).

30. У Загальному коментарі № 32 до статті 14 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (право на рівність перед судами і трибуналами та на справедливий суд), опублікованому 23 серпня 2007 року, Комітет ООН з прав людини зазначив (посилання опущено):

"20. Судді можуть бути звільнені лише із серйозних підстав неналежної поведінки чи некомпетентності відповідно до справедливих, передбачених Конституцією чи законом процедур, що забезпечують об’єктивність та неупередженість. Звільнення суддів органами виконавчої влади, наприклад, до закінчення строку, на який вони були призначені, без яких-небудь конкретних підстав і без забезпечення ефективного судового захисту для оскарження звільнення несумісне з принципом незалежності судової влади. Те ж саме стосується, наприклад, звільнення органами виконавчої влади суддів, які підозрюються у корупції, без дотримання будь-яких процедур, передбачених законом".

31. У відповідних витягах з Європейської хартії про статут суддів (Департамент з питань правосуддя та правового співробітництва Ради Європи, 08-10 липня 1998 року DAJ/DOC (98)23) зазначено:

"1.1. Закон про статус суддів має на меті забезпечення компетентності, незалежності та неупередженості, яких кожна особа законно очікує від судів і від кожного судді, якому довірено захист її прав. Він не повинен містити положення та процедури, що можуть похитнути довіру до такої компетентності, такої незалежності і такої неупередженості. Ця Хартія містить такі положення, які можуть якнайкраще гарантувати реалізацію цих цілей. Її положення мають на меті підвищення рівня таких гарантій у різних європейських державах. Вони не можуть виправдати запровадження змін до національних нормативно-правових актів, що мають тенденцію до зниження рівня гарантій, вже досягнутого відповідними країнами.

1.2. У кожній європейській державі основоположні принципи закону про статус суддів викладено у національних нормах найвищого рівня, а його правила - у нормах не нижче законодавчого рівня.

1.3. Щодо кожного рішення стосовно підбору, відбору та призначення судді на посаду, підвищення по службі або припинення повноважень, законом має бути передбачено втручання органу, незалежного від виконавчої та законодавчої влади, у складі якого щонайменше половина членів - судді, обрані їхніми колегами, і в якому гарантовано якнайширше представництво суддів.

1.4. Закон надає кожному судді, який вважає, що його права за законом, або у більш загальному значенні - його незалежність чи незалежність правосуддя так чи інакше знаходиться під загрозою або ігнорується, можливість звернутися щодо цього до незалежного органу, у розпорядженні якого є ефективний засіб юридичного захисту або який може запропонувати такий засіб.

...

3.4. Суддя, який обіймає посаду в суді, не може бути призначений на іншу посаду або переведений до іншого місця, навіть якщо це відбувається з підвищенням по службі, без його згоди на це. Винятки з цього принципу дозволяються лише у випадках переведення, передбаченого дисциплінарним стягненням, законних змін у судовій системі або тимчасового переведення для допомоги в роботі сусіднього суду, при цьому максимальна тривалість такого переведення суворо обмежується законом і не виключається можливість застосування положень пункту 1.4".

32. У відповідному витягу з Пояснювальної записки до Європейської хартії про статус суддів (згаданої раніше) зазначено:

"3.4. Хартією закріплено неможливість усунення судді з посади, що означає, що суддю неможливо перевести до іншого суду або ж змінити його обов’язки без його згоди. Проте передбачаються винятки, коли переведення необхідне в межах дисциплінарного провадження або є потреба у тимчасовому переведенні для допомоги в роботі сусіднього суду. В останньому випадку тривалість такого тимчасового переведення має обмежуватися відповідним законом. Однак, оскільки переведення судді без його згоди є дуже чутливим питанням, нагадуємо, що згідно з умовами п. 1.4 він має загальне право на оскарження такого рішення у незалежному органі, який повинен з’ясувати, чи було переведення законним. Фактично це право оскарження може також виправити ситуації, які не були чітко передбачені положеннями Хартії, наприклад, коли суддя має надмірне навантаження, що практично не дає йому можливості нормально виконувати свої обов’язки".

33. У відповідних витягах з Додатку до Рекомендації № CM/Rec(2010)12 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо незалежності, ефективності та обов’язків суддів, прийнятого 17 листопада 2010 року, зазначено:

"Термін перебування на посаді та незмінюваність

...

49. Забезпечення терміну перебування на посаді та незмінюваності є ключовими елементами принципу незалежності суддів. Отже, судді повинні мати гарантований термін перебування на посаді до часу обов’язкового виходу у відставку, де такий існує.

...

52. Суддя не може бути призначений на нову посаду або переведений на іншу без його згоди на це, крім випадків застосування до нього дисциплінарних стягнень або здійснення реформування в організації судової системи.

...".

34. Далі наведено витяги з висновку Європейської комісії за демократію через право (Венеціанська комісія) щодо запропонованих змін до Конституції України стосовно судоустрою, затверджених Конституційною Комісією 04 вересня 2015 року, прийнятого Венеціанською комісією на її 104-му пленарному засіданні (Венеція, 23-24 жовтня 2015 року):

"36. У своєму спільному висновку "Щодо Закону України "Про судоустрій і статус суддів" і внесення змін до Закону України "Про Вищу раду юстиції" Венеціанська комісія й Директорат з прав людини Генерального директорату з прав людини та верховенства права, безумовно, врахували пояснення українських органів влади про те, що необхідно зробити вибір: або звільнити всіх суддів і запропонувати їм повторно подати свої кандидатури на зайняття посад, або оцінити їх у спосіб, запропонований в законі. Венеціанська комісія й Директорат висловили свою думку, що "може бути необхідним і виправданим вжити надзвичайних заходів" для подолання "корупції і некомпетентності працівників судових органів, які є результатом політичного впливу на призначення суддів у попередній період", але "звільнення кожного з представників судової влади, призначеного на посаду у відповідний період, не буде належним вирішенням проблем, наведених органами влади". Крім того, вони підкреслили, що навіть "такий захід, як кваліфікаційне оцінювання, передбачене статтею 6 Перехідних положень, слід розглядати як цілком винятковий і такий, що має підпадати під надзвичайно суворі гарантії захисту тих суддів, які відповідають зайнятій посаді", а також що "це питання має більш детально розглядатися в правовому положенні основної частини Закону та бути врегульованим в Конституції України". Зрештою, Венеціанська комісія й Директорат закликали до "узгодження з процедурою люстрації".

...

39. На думку Венеціанської комісії, остання версія змін до Конституції України, підготовлена Робочою групою з питань правосуддя Конституційної Комісії України, є дуже позитивною й добре підготовленою та заслуговує повної підтримки.

…".

35. Венеціанська комісія та Генеральний директорат з прав людини та верховенства права (ДПЛ) Ради Європи у спільному Висновку щодо проєкту змін до Закону України "Про судоустрій та статус суддів" і деяких законів України про діяльність Верховного Суду та судових органів (законопроєкт № 3711), прийнятому Венеціанською комісією на її 124-му пленарному засіданні, проведеному онлайн (08-09 жовтня 2020 року), зазначили:

"5. Включення суддів Верховного Суду України до складу Верховного Суду

58. Пунктом 7 Розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" проєкту Закону № 3711 передбачено зарахування восьми суддів "старого" Верховного Суду України до складу Верховного Суду.

59. З метою виконання рішення Конституційного Суду України № 2-р/2020 від 18 лютого 2020 року існує нагальна потреба у вирішенні питання щодо складу Верховного Суду. Конституційний Суд України вирішив, що в процесі реформи 2016 року "Верховний Суд України" попереднього складу був перейменований у "Верховний Суд", а жодного нового суду створено не було. Це є логічним аргументом, який дозволяє уникнути існування двох паралельних судів. Дійсно повинна існувати спадкоємність між "старим" і "новим" Судом, хоча б для того, щоб забезпечити можливість Верховному Суду посилатися на практику Верховного Суду України. Відсутність скасування реєстрації Верховного Суду України не можна вважати корисним кроком. Рішення Конституційного Суду України виправляє цю помилку. У цілому, має значення ситуація, яка передбачена законом, а не формальна реєстрація юридичної особи, яка, тим не менш, повинна бути виправлена. Органам влади України належить знайти вирішення в межах рішення Конституційного Суду України, згідно з яким існує єдиний верховний суд".

36. Інші відповідні міжнародні документи, у тому числі Основні принципи ООН щодо незалежності судових органів, рішення Комітету ООН з прав людини, висновки Консультативної ради європейських суддів, висновки Венеціанської комісії, судова практика Міжамериканського суду з прав людини, Загальна (універсальна) хартія судді, затверджена Міжнародною асоціацією суддів і Мінімальні стандарти незалежності суддів Міжнародної асоціації суддів наведені в рішенні у справі "Бака проти Угорщини" [ВП] (Baka v. Hungary) [GC], заява № 20261/12, пункти 72, 74-76, 79-87, від 23 червня 2016 року).

37. Заявники висунули дві скарги за цим положенням. По-перше, вони скаржилися на відсутність доступу до суду, аби оскаржити стверджуване незаконне перешкоджання у виконанні ними своїх суддівських функцій у результаті внесення змін до законодавства у 2016 році. По-друге, вони скаржилися на те, що у 2018 році під час розгляду питання про їхнє переведення на інші посади ВРП виступала не як "незалежний та безсторонній суд".

38. Заявники посилалися на пункт 1 статті 6 Конвенції, відповідна частина якого передбачає:

"Кожен має право на справедливий... розгляд його справи... незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру".

А. Стверджуване порушення права на доступ до суду у результаті законодавчих змін 2016 року

1. Прийнятність

(а) Доводи сторін

39. Уряд стверджував, що стаття 6 Конвенції не застосовувалася до скарги заявників на відсутність доступу до суду у зв’язку з відсутністю відповідного права з огляду на публічний характер їхньої трудової діяльності; до того ж відсутність судового засобу юридичного захисту для оскарження звільнення заявників від виконання їхніх суддівських обов’язків виправдовувалася підходом, встановленим в рішенні у справі "Вільхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії" (Vilho Eskelinen and Others v. Finland). У зв’язку з цим Уряд зазначив, що законодавчі зміни, якими передбачалася ліквідація ВСУ, були прийняті з метою проведення загальної судової реформи, і всі судді нового ВС мали бути відібрані у жорсткій конкуренції.

40. Уряд також доводив, що всі заявники не вичерпали національні засоби юридичного захисту у зв’язку з їхніми скаргами на відсутність доступу до суду, оскільки не оскаржили процедуру ліквідації ВСУ. Провадження, ініційоване першим заявником від імені ВСУ, а не в якості фізичної особи (див. пункт 15), було безперспективним і не стосувалося справи. Однак Уряд стверджував, що, оскільки скарги заявників були пов’язані із законодавством, вони не мали засобу юридичного захисту у зв’язку із законом, прийнятим Верховною Радою України.

41. Уряд також стверджував, що друга заявниця не дотрималася правила шестимісячного строку, передбаченого пунктом 1 статті 35 Конвенції. Він зауважив, що друга заявниця не брала участі в конкурсі під час формування суддівського корпусу нового ВС, який розпочав роботу 15 грудня 2017 року (див. пункт 14). Якби вона вважала, що створення нового ВС було порушенням її прав, їй слід було звернутися до Суду протягом шести місяців з дня, коли відбулося стверджуване порушення.

42. Заявники підтримали свої скарги та стверджували, що відповідна ситуація мала довгостроковий характер і вони не мали у своєму розпорядженні ефективного засобу юридичного захисту. Тому їхні скарги не могли бути відхилені на підставі недотримання правила шестимісячного строку або правила вичерпання національних засобів юридичного захисту.

(b) Оцінка Суду

43. Насамперед Суд хоче пояснити, що Конвенція не перешкоджає державам приймати законні та необхідні рішення стосовно реформування судоустрою. Суд усвідомлює складні передумови і контекст оскаржуваної судової реформи в Україні та вважає, що його завдання не полягає у висловленні міркувань стосовно її цілей, доцільності та обґрунтованості відповідно до Конституції України. Як підкреслила Венеціанська комісія (див. пункт 34), вжиття надзвичайних заходів може бути необхідним і виправданим для подолання корупції та некомпетентності працівників судових органів. Проте Суд має перевірити, чи вплинув фактичний процес реалізації реформи на гарантовані Конвенцією права заявників. У зв’язку з цим першим виникає питання, чи є стаття 6 Конвенції застосовною у цій справі.

(і) Застосування статті 6 Конвенції

(1) Існування права

44. Суд повторює, щоб цивільний аспект пункту 1 статті 6 Конвенції був застосовним, має існувати "спір" стосовно "права", яке принаймні небезпідставно можна назвати таким, що визнане національним законодавством, незалежно від того, чи захищене це право Конвенцією. Спір має бути "реальним" та "серйозним"; він може стосуватися не лише фактичного існування права, але і його обсягу та способу здійснення; і, насамкінець, результат провадження повинен мати "безпосереднє вирішальне значення" для відповідного права, при цьому самих лише опосередкованих зв’язків або непрямих наслідків для застосування пункту 1 статті 6 Конвенції недостатньо (див. згадане рішення у справі "Бака проти Угорщини" (Baka v. Hungary), пункт 100, та рішення у справі "Денісов проти України" [ВП] (Denisov v. Ukraine) [GC], заява № 76639/11, пункт 44, від 25 вересня 2018 року).

45. Пункт 1 статті 6 Конвенції не гарантує будь-якого конкретного змісту "прав та обов’язків" (цивільного характеру) в матеріальному праві Договірних держав: Суд не може створити шляхом тлумачення пункту 1 статті 6 Конвенції матеріальне право, яке не має правової підстави у відповідній державі (див., наприклад, рішення у справі "Рош проти Сполученого Королівства" [ВП] (Roche v. the United Kingdom) [GC], заява № 32555/96, пункт 117, ЄСПЛ 2005-X). Відправною точкою мають бути положення відповідного національного законодавства та їхнє тлумачення національними судами (там само, пункт 120; див. також рішення у справах "Карой Надь проти Угорщини" [ВП] (Karoly Nagy v. Hungary) [GC], заява № 56665/09, пункт 62, ЄСПЛ 2017, та "Регнер проти Чеської Республіки" (Regner v. the Czech Republic), заява № 35289/11, пункт 100, від 19 вересня 2017 року). Суду необхідні вагомі підстави для ухвалення рішення, яке відрізнятиметься від висновків вищих національних судів, і встановлення, всупереч їхнім висновкам, що вірогідно існувало право, визнане національним законодавством (див. згадане рішення у справі "Карой Надь проти Угорщини" (Karoly Nagy v. Hungary), пункт 62).

46. Традиційний підхід Суду до визначення того, чи існує "право", до якого застосовна стаття 6 Конвенції, ґрунтується на розмежуванні між матеріальним змістом згаданого права та можливими процесуальними перешкодами для отримання судового захисту такого права (див. згадане рішення у справі "Рош проти Сполученого Королівства" (Roche v. the United Kingdom), пункт 119). Наявність в особи можливості подати позов на національному рівні може залежати не лише від змісту, власне кажучи, відповідного, визнаного національним законодавством права цивільного характеру, але й від наявності процесуальних заборон, які перешкоджають або обмежують можливості подання потенційних позовів до суду (див. рішення у справі "Прихід греко-католицької церкви в м. Лупені та інші проти Румунії" [ВП] (Lupeni Greek Catholic Parish and Others v. Romania) [GC], заява № 76943/11, пункт 87, від 29 листопада 2016 року). В останній категорії справ може бути застосовний пункт 1 статті 6 Конвенції (див. рішення у справі "Петко Петков проти Болгарії" (Petko Petkov v. Bulgaria), заява № 2834/06, пункт 26, від 19 лютого 2013 року, з подальшим посиланням на рішення у справі "Аль-Адсані проти Сполученого Королівства" [ВП] (Al-Adsani v. the United Kingdom) [GC], заява № 35763/97, пункт 47, ЄСПЛ 2001-XII).

47. За своєю суттю стаття 6 Конвенції незастосовна, якщо відсутність відповідного права у національному законодавстві не викликає сумнівів (див. ухвалу щодо прийнятності у справі "Султана проти Мальти" (Sultana v. Malta), заява № 970/04, від 11 грудня 2007 року). Так відбувається, коли права особи згідно з національним законодавством обмежуються простою надією на отримання такого права, при цьому фактичне надання цього права цілком залежить від дискреційного та необґрунтованого рішення органів державної влади (див. рішення у справі "Реґнер проти Чеської Республіки" [ВП] (Regner v. the Czech Republic) [GC], заява № 35289/11, пункт 103, від 19 вересня 2017 року).

48. Визначаючи, чи існувало "право" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції, Суду слід з’ясувати лише, чи були аргументи заявників достатньо обґрунтованими, а не, чи досягли б вони обов’язково успіху, якби мали доступ до суду (див., inter alia, рішення у справі "Невеш е Сільва проти Португалії" (Neves e Silva v. Portugal), від 27 квітня 1989 року, пункт 37, Серія А, № 153-А). При цьому Суд має врахувати формулювання відповідних положень законодавства та їхнє тлумачення національними судами, якщо таке існує (див. рішення у справі "Янакієв проти Болгарії" (Yanakiev v. Bulgaria), заява № 40476/98, пункт 58, від 10 серпня 2006 року). Тим не менш, поняття "права та обов’язки цивільного характеру" є автономним поняттям, яке випливає з Конвенції, і не може тлумачитися виключно посиланням на національне законодавство держави-відповідача (див. рішення у справі "Наіт-Ліман проти Швейцарії" [ВП] (<...>) [GC], заява № 51357/07, пункт 106, від 15 березня 2018 року). У зв’язку з цим, оцінюючи, чи існувало "право", на яке заявник міг би небезпідставно послатися, Суд вважає положення національного законодавства усього лише відправною точкою (див., серед багатьох інших джерел, згадане рішення у справі "Денісов проти України" (Denisov v. Ukraine), пункт 45) та може посилатися на міжнародні норми для оцінки або кращого тлумачення існування права (див., наприклад, рішення у справах "Енеа проти Італії" [ВП] (Enea v. Italy) [GC], заява № 74912/01, пункт 101, ЄСПЛ 2009, "Булуа проти Люксембургу" [ВП] (Boulois v. Luxembourg) [GC], заява № 37575/04, пункт 102, ЄСПЛ 2012, та згадане рішення у справі "Наіт-Ліман проти Швейцарії" (<...>), пункт 108).

49. Суд повторює, що хоча за загальним правилом Конвенцією не передбачено право обіймати посаду державної служби, пов’язану із відправленням правосуддя (див. ухвали щодо прийнятності у справі "Джіджева-Трендафілова проти Болгарії" (Dzhidzheva-Trendafilova v. Bulgaria), заява № 12628/09, пункт 38, від 09 жовтня 2012 року, та стосовно терміну перебування на посаді судді згадані рішення у справах "Бака проти Угорщини" (Baka v. Hungary), пункт 107, "Денісов проти України" (Denisov v. Ukraine), пункт 47, та рішення у справі "Кьовесі проти Румунії" (<...>), № 3594/19, пункт 113, від 05 травня 2020 року), таке право може існувати на національному рівні.

50. У цій справі не оскаржується, що згідно з національним законодавством всі заявники мали право залишатися на посаді судді до досягнення пенсійного віку у випадку незастосування до них однієї з передбачених статтею 126 Конституції України виняткових підстав для дострокового припинення повноважень. Однак внаслідок прийняття "Прикінцевих та перехідних положень" Закону України "Про судоустрій" 2016 року, які передбачали ліквідацію ВСУ та створення нового ВС, а також внаслідок подальших заходів, вжитих для реалізації судової реформи, заявники, хоча вони й не були офіційно звільнені, фактично не могли виконувати свої суддівські функції, принаймні протягом певного періоду часу, незважаючи на підтвердження Конституційним Судом України правомірності їхнього перебування на посадах.

51. Формулювання положень національного законодавства щодо статусу заявників (див. пункти 23 і 24) могло призвести до появи різних тлумачень, у тому числі, що заявники мали право лише залишатися діючими суддями, а не обов’язково обіймати посади у визначеному суді. На момент оскаржуваних подій 2016 року була відсутня практика, яка б чітко визначала обсяг і суть відповідних конституційних гарантій. Однак не оскаржувалося, що відповідні конституційні принципи передбачали наявність у заявників принаймні небезпідставного підґрунтя, аби стверджувати про наявність у них права на захист від свавільного відсторонення від виконання суддівських обов’язків (див., matatis matandis, згадане рішення у справі "Більген проти Туреччини" (Bilgen v. Turkey), пункт 57 in fine).

52. Суд не вбачає підстав сумніватися в існуванні такого права на національному рівні. У зв’язку з цим Суд нагадує, що він неодноразово підкреслював особливу роль у суспільстві судової влади, яка, як гарант правосуддя та основоположної цінності у правовій державі, повинна користуватися довірою громадськості, якщо це необхідно для успішного виконання нею своїх обов’язків (див. згадане рішення у справі "Бака проти Угорщини" (Baka v. Hungary), пункт 165, з подальшими посиланнями). З огляду на важливе місце, яке посідає судова влада серед державних органів у демократичному суспільстві, та зростаюче значення, що надається принципу поділу влади й необхідності гарантувати незалежність судової влади (див. рішення у справі "Рамос Нунеш де Карвальо е Са проти Португалії" [ВП] (Ramos Nunes de Carvalho e Sa v. Portugal) [GC], заява № 55391/13 та 2 інших, пункт 196, від 06 листопада 2018 року), Суд повинен приділити особливу увагу захисту представників судової влади від заходів, що впливають на їхній статус або професійну діяльність і можуть загрожувати незалежності та автономії суддів.

53. У зв’язку з цим, аби покращити процес тлумачення національного законодавства щодо існування такого права, можна посилатися на принципи міжнародного права або загальні цінності Ради Європи (див. згадане рішення у справі "Більген проти Туреччини" (Bilgen v. Turkey), пункт 62). Суд повторює, що консенсус, який випливає зі спеціальних міжнародних документів і практики Договірних держав, може бути важливим фактором під час тлумачення положень Конвенції у конкретних справах (див. рішення у справі "Демір та Байкара проти Туреччини" [ВП] (Demir and Baykara v. Turkey) [GC], заява № 34503/97, пункт 85, ЄСПЛ 2008). Крім того, Суд зазначає, що у низці рішень для тлумачення Конвенції він використовував документи органів Ради Європи, які не мають обов’язкової сили, зокрема рекомендації та резолюції Комітету міністрів і Парламентської Асамблеї, а також норми, які витікають з рішень інших органів Ради Європи, незалежно від того, чи це наглядові механізми, чи експертні органи, які не виконують функції представництва держав - учасниць Конвенції (там само, пункти 74 і 75 та наведені в них рішення).

54. Беручи до уваги наведені у пунктах 31 і 33 документи Ради Європи, перелік яких не є вичерпним, немає сумнівів, що на підставі наявних у них професійних гарантій ці судді можуть стверджувати про необхідність повною мірою дотримуватися принципів незалежності судової влади та забезпечення терміну перебування судді на посаді під час вжиття заходів, які впливають на їхній статус або професійну діяльність. Крім того, Європейська хартія про статут суддів, хоча вона й не є обов’язковою для держав-членів, передбачає право на оскарження для кожного судді, який вважає, що його права за хартією, або загалом його незалежність чи незалежність правосуддя знаходяться під загрозою або порушуються.

55. Суд також зазначає, що після ухвалення рішення Конституційного Суду України від 18 лютого 2020 року у національному законодавстві достатньою мірою був встановлений та сформульований точний обсяг "права" заявників у цьому контексті. Згідно з твердженнями Конституційного Суду України спірні законодавчі заходи "[не могли] бути підставою для звільнення всіх суддів Верховного Суду України або їх переведення до іншого суду, тим більше до суду нижчої інстанції"; він постановив, що "судді Верховного Суду України [мали] продовжувати здійснювати свої повноваження як судді Верховного Суду" (див. пункт 17). Надавши таке конкретне тлумачення конституційних гарантій, Конституційний Суд України чітко встановив, що заявники мали право залишатися суддями найвищого судового органу.

56. За таких обставин Суд вважає, що спір заявників стосувався "права" у розумінні статті 6 Конвенції. Крім того, спір заявників був "реальним" і "серйозним" з огляду на роль суддівських функцій, у виконанні яких заявникам перешкодили. Аналогічно спір мав "безпосереднє вирішальне значення" для прав заявників, оскільки стосувався саме відсутності у заявників можливості здійснювати свою суддівську діяльність.

(2) Цивільний характер права

- Узагальнення практики

57. Обсяг поняття "цивільного характеру" у статті 6 Конвенції не обмежується безпосереднім предметом спору. Натомість Суд розвинув ширший підхід, згідно з яким "цивільний" аспект охоплював справи, які спочатку могли здаватися такими, що не стосуються права цивільного характеру, але можуть мати прямі та суттєві наслідки для майнового та немайнового права особи. За допомогою цього підходу цивільний аспект статті 6 Конвенції застосовується у різних спорах, які можуть бути класифіковані згідно з національним законодавством, як публічно-правові спори (див. згадане рішення у справі "Денісов проти України" (Denisov v. Ukraine), пункт 51).

58. У справах стосовно трудових спорів державних службовців Суд застосовує принципи дворівневого підходу, встановленого в згаданому рішенні Великої палати у справі "Вільхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії" (Vilho Eskelinen and Others v. Finland) (далі - підхід у справі "Вільхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії" (Vilho Eskelinen and Others v. Finland). Щоб Уряд держави-відповідача міг посилатися у Суді на статус заявника як державного службовця, позбавленого гарантій, передбачених статтею 6 Конвенції, мають виконуватися дві умови. По-перше, у національному законодавстві держава повинна чітко позбавити особу, яка обіймає відповідну посаду, або категорію працівників доступу до суду. По-друге, позбавлення має бути виправданим об’єктивними підставами в інтересах держави. Перебування заявника у секторі чи відділі, який бере участь у реалізації повноважень, передбачених публічним правом, саме собою не є вирішальним. Аби таке позбавлення було виправданим, держава не може просто встановити, що відповідний державний службовець реалізує повноваження у сфері державної влади або що між державним службовцем і державою як роботодавцем існує "особливий обов’язок проявляти лояльність та довіру". Держава також повинна довести, що предмет спору пов’язаний зі здійсненням державної влади або що він поставив під сумнів існування особливого обов’язку. Таким чином, в принципі може не існувати виправдання для позбавлення гарантій статті 6 Конвенції у зв’язку зі звичайними трудовими спорами, зокрема пов’язаними із заробітною платою, надбавками чи подібними правами, на підставі особливого характеру відносин між конкретним державним службовцем і відповідною державою. Фактично існуватиме презумпція застосування статті 6 Конвенції. Саме Уряд держави-відповідача має продемонструвати, по-перше, що згідно з національним законодавством заявник - державний службовець позбавлений права на доступ до суду, а по-друге, що позбавлення державного службовця прав, передбачених статтею 6 Конвенції, є виправданим (там само, пункт 62).

59. Суд повторює, що заявник не може бути позбавлений гарантій захисту за статтею 6 Конвенції виключно у зв’язку з його статусом судді. Суд нагадує, що в згаданому рішенні у справі "Бака проти Угорщини" (Baka v. Hungary) він підтвердив, що підхід, встановлений у низці рішень Палати та у справі "Вільхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії" (Vilho Eskelinen and Others v. Finland), застосовувався й до спорів щодо суддів (там само, пункт 104). Такий підхід охоплював всі види спорів, у тому числі стосовно найму / призначення на роботу, професійної діяльності / просування по службі, переведення по службі та припинення служби / звільнення (там само, пункт 105).

- Застосування зазначених принципів у цій справі

60. У цій справі Уряд оскаржив кваліфікацію спору заявників як спору "цивільного" характеру у розумінні статті 6 Конвенції. Уряд стверджував, що ліквідаційна комісія ВСУ запропонувала заявникам їхню звичайну заробітну плату після їхнього відсторонення від виконання суддівських обов’язків, однак заявники її не забрали. Для Суду ці факти не є вирішальними. Спір заявників полягав не в отриманні винагороди, а у відсутності в них можливості виконувати свої суддівські повноваження, що мало прямий вплив на професійний та особистий розвиток заявників і їхню можливість налагодити стосунки з іншими, понять, які згідно з Конвенцією значною мірою належать до сфери приватного життя (див. стосовно походження цієї позиції рішення у справах "Прітті проти Сполученого Королівства" (Pretty v. the United Kingdom), заява № 2346/02, пункт 61, ЄСПЛ 2002-III, та "Німіць проти Німеччини" (Niemietz v. Germany) від 16 грудня 1992 року, пункт 29, Серія А № 251-B). Такі приватно-правові аспекти питання є суттєвими і не можуть бути переоцінені у зв’язку з публічним характером роботи заявників (див. згадані рішення у справах "Денісов проти України" (Denisov v. Ukraine), пункт 53, та "Більген проти Туреччини" (Bilgen v. Turkey), заява № 1571/07, пункт 69, від 09 березня 2021 року). До того ж, з огляду на значний вплив оскаржуваного заходу на професійне життя заявників і виконання ними суддівських функцій та односторонній характер такого заходу, який не був несуттєвим чи звичайною формальністю, Суд вважає, що виключення відповідного спору з-під захисту статті 6 Конвенції було би не лише штучним, але також підірвало би гарантії щодо захисту особливої ролі судової влади у суспільстві.