ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СУД З ПРАВ ЛЮДИНИ
П'ята секція
РІШЕННЯ
Справа "Вєренцов проти України"
(Заява № 20372/11)
| СТРАСБУРГ 11 квітня 2013 року ОСТАТОЧНЕ 11/07/2013 |
Офіційний переклад
Рішення набуло статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції . Текст рішення може підлягати редакційним виправленням.
У справі "Вєренцов проти України"
Європейський суд з прав людини (п’ята секція), засідаючи палатою, до складу якої увійшли:
Марк Віллігер (<…>), Голова,
Ангеліка Нуссбергер (<…>),
Боштьян М. Зупанчіч (<…>),
Ганна Юдківська (<…>),
Андре Потоцький (<…>),
Поль Лемменс (<…>),
Алеш Пейхал (<…>), судді,
а також Клаудія Вестердік (<…>), Секретар секції,
після обговорення за зачиненими дверима 19 березня 2013 року
виносить таке рішення, що було ухвалене в той день:
ПРОЦЕДУРА
1. Справу було розпочато за заявою (№ 20372/11), яку 21 березня 2011 року подав до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) громадянин України п. Олексій Олександрович Вєренцов (далі - заявник).
2. Заявника представляв пан В.М. Яворський - юрист, що практикує у м. Києві. Уряд України (далі - Уряд) представляв його Уповноважений - п. Н. Кульчицький з Міністерства юстиції України.
3. Заявник стверджував, зокрема, що національні органи порушили його права, гарантовані пунктами 1 та 3 статті 6, статтями 7 та 11 Конвенції .
4. 9 лютого 2012 року Уряд було повідомлено про заяву.
ФАКТИ
I. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Заявник, 1973 року народження, проживає у м. Львові.
6. 17 серпня 2010 року заявник від імені місцевої громадської правозахисної організації "Вартові закону" повідомив міського голову Львова про свій намір проводити щовівторка з 10:30 до 13:00 пікетування перед приміщенням прокуратури Львівської області протягом періоду між 17 серпня 2010 року та 1 січня 2011 року. Метою пікетування було привернути увагу до питання корупції в органах прокуратури. Передбачалося, що кількість можливих учасників акції становитиме до п’ятдесяти осіб. Відомостей про проведення подібного пікетування до 12 жовтня 2010 року немає (див. нижче).
7. 5 жовтня 2010 року виконавчий комітет Львівської міської ради звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовною заявою про заборону пікетування, оголошеного заявником. 6 жовтня 2010 року суд залишив вищезазначену позовну заяву без розгляду як подану з порушенням строку звернення до суду. 11 жовтня виконавчий комітет повторно подав позовну заяву разом з клопотанням поновити відповідний строк. Того ж дня суд задовольнив клопотання та прийняв позовну заяву до розгляду.
8. У вівторок 12 жовтня 2010 року, на підставі свого попереднього повідомлення від 17 серпня 2010 року, заявник повідомив міську раду про те, що у цей день буде проведено пікетування. Відповідно пізніше того дня - між 11:30 та 12:40 він організував мирне пікетування поблизу приміщення прокуратури Львівської області. У пікетуванні взяли участь приблизно двадцять п’ять осіб. Вони стояли на тротуарі перед приміщенням прокуратури Львівської області, коли працівники міліції наказали їм не наближатися до приміщення ближче ніж на п’ять метрів від будинку. Такий наказ змусив би демонстрантів стояти на дорозі та перешкоджати руху транспорту. Після обговорення з працівниками міліції вони перетнули дорогу та розмістились на газоні на протилежній стороні. Проте працівники міліції сказали демонстрантам, що на газоні стояти не можна, що вони повинні зійти з нього - тобто знову встати на дорогу, перешкоджаючи руху транспорту, та спричинити тимчасовий затор.
9. Відразу після цього двоє працівників міліції закликали заявника відійти в сторону. Схопивши його за руки, вони потягнули його у напрямку найближчого відділу міліції. Деякі з демонстрантів стали вимагати від працівників міліції їхні посвідчення та почали відеозйомку події. Тоді працівники міліції відпустили заявника.
10. 13 жовтня 2010 року Львівський окружний адміністративний суд задовольнив позов виконавчого комітету Львівської міської ради про заборону проведення громадською організацією, членом якої був заявник, оголошеного пікетування починаючи з 19 жовтня 2010 року. Постанову було оскаржено.
11. Згідно з твердженнями заявника, того ж дня його викликали до відділу міліції на тій підставі, що він не з’явився в судове засідання, куди його було викликано. Після його прибуття до Галицького районного відділу міліції м. Львова приблизно о 17:00 працівники міліції звинуватили його у вчиненні адміністративних правопорушень, а саме - у злісній непокорі законним вимогам працівників міліції та порушенні порядку організації та проведення пікетування 12 жовтня. Між 22:00 та 23:00 працівниками міліції було складено протоколи про адміністративні правопорушення. Заявник зателефонував своєму адвокату, але останній не був допущений у приміщення відділу міліції. О 23:00 заявника було поміщено до камери, в якій він залишався без їжі до 15:00 наступного дня, 14 жовтня 2010 року.
12. 14 жовтня 2010 року, перед допровадженням його до суду, працівники міліції склали нові протоколи про адміністративні правопорушення, а саме - злісну непокору законним вимогам працівників міліції та порушення порядку організації та проведення пікетування. У цих протоколах містилися посилання на положення Кодексу України про адміністративні правопорушення та на Положення про порядок організації у м. Львові зборів, мітингів, пікетувань, вуличних походів і демонстрацій (див. пункти 21 та з 28 до 30 нижче). Протоколи були підписані заявником.
13. О 15:00 заявник був доправлений до Галицького районного суду м. Львова. До судового засідання він не мав можливості ознайомитися з матеріалами справи. Під час судового засідання суд відхилив клопотання заявника щодо представництва його інтересів захисником за його вибором на тій підставі, що заявник є правозахисником та може захищати себе самостійно. Клопотання заявника щодо виклику та допиту свідків і перегляду відеозапису, зробленого під час подій 12 жовтня 2010 року, було також відхилене судом.
14. Своєю постановою від тієї ж дати суд визнав заявника винним у вчиненні таких адміністративних правопорушень, як злісна непокора законним вимогам працівників міліції та порушення порядку організації та проведення пікетування. Суд зазначив, що заявник провів вуличний похід без відповідного дозволу Львівської міської ради та не реагував на законні вимоги працівників міліції щодо припинення порушення громадського порядку. Він також відмовився пройти до відділу міліції, а навпаки, скликав учасників акції, які кричали та погрожували працівникам міліції. Заявник заперечив усі обвинувачення. Заслухавши заявника та вивчивши матеріали справи, суд дійшов висновку, що показання заявника спростовувались рапортами працівників міліції та Державної автомобільної інспекції. Суд зауважив, що зазначені рапорти були оформлені належним чином, а тому мали бути взяті до уваги. На підставі відповідних положень Кодексу України про адміністративні правопорушення суд призначив заявникові покарання у вигляді трьох діб адміністративного арешту, строк якого починався з 18:00 14 жовтня 2010 року.
15. Приблизно о 18:00 17 жовтня 2010 року заявник був звільнений з-під варти.
16. 18 жовтня 2010 року заявник оскаржив постанову суду від 14 жовтня 2010 року. У своїй апеляційній скарзі він зазначав, що його було визнано винним незважаючи на те, що він не вчиняв зазначених правопорушень. Заявник зауважив, що за статтею 39 Конституції України демонстрації можуть проводитись за умови сповіщення державних органів, а обмеження реалізації цього права можуть встановлюватись тільки судом. Отже, для цих заходів дозволу не вимагається. Він також зауважив, що двічі повідомляв міську раду про зазначені збори та на час їх проведення не було судового рішення про їх заборону. Отже, заявник вважав, що організував збори 12 жовтня 2010 року на законній підставі, а висновок суду першої інстанції про те, що він "проводив мітинг (вуличний похід) без відповідного дозволу Львівської міської ради" не мав законних підстав, оскільки національне законодавство такого дозволу не вимагає. Заявник також оскаржив висновок працівників міліції про те, що він повідомив місцеві органи про пікетування тільки за кілька годин, зазначаючи, що зробив це ще 17 серпня 2010 року. Крім того, на його думку, навіть вимога щодо повідомлення про захід за два дні, яка встановлювалася Положенням про порядок організації у м. Львові зборів, мітингів, пікетувань, вуличних походів і демонстрацій, на яке посилалися працівники міліції у своїх протоколах про адміністративні порушення, не мала законних підстав, оскільки Конституційний Суд України у своєму рішенні від 19 квітня 2001 року зазначив, що порядок такого сповіщення мав бути предметом законодавчого регулювання.
17. Заявник у своїй апеляційній скарзі також стверджував, що за відсутності законодавчих обмежень права на проведення демонстрації вимоги працівників міліції припинити такий захід не можуть вважатися законними, а адміністративної відповідальності за злісну непокору незаконному розпорядженню або вимозі працівника міліції законом не передбачено. Насамкінець він скаржився на те, що суд першої інстанції порушив його право на захист, оскільки не дозволив його захиснику взяти участь у розгляді справи на тій підставі, що заявник є правозахисником, а, відтак, здатен захищати себе сам.
18. У додатку до своєї апеляційної скарги від 27 жовтня 2010 року заявник скаржився на те, що обране йому покарання порушує статтю 11 Конвенції . Посилаючись на положення пункту 1 та підпунктів "b"-"d" пункту 3 статті 6 Конвенції , він також скаржився на те, що було порушено його право на захист та що суд першої інстанції відхилив клопотання про допит свідків та перегляд відеозапису мирного пікетування.
19. 27 жовтня 2010 року апеляційний суд Львівської області розглянув апеляційну скаргу заявника у присутності його захисника та відхилив її. Суд узагальнив висновки суду першої інстанції та доводи, викладені в апеляційній скарзі заявника, і зазначив, що висновки суду першої інстанції щодо винуватості заявника були обґрунтовані та відповідають фактичним обставинам справи. На думку суду, зазначені висновки підтверджувалися протоколами працівників міліції, а також іншими поясненнями та доказами. У відповідь на доводи заявника щодо відсутності в його діях складу адміністративного правопорушення апеляційний суд зазначив, що вони не беруться до уваги, оскільки спростовуються сукупністю доказів у справі, не навівши подальших пояснень з цього питання. Своє рішення суд ґрунтував на відповідних положеннях Кодексу України про адміністративні правопорушення.
II. ВІДПОВІДНЕ НАЦІОНАЛЬНЕ ЗАКОНОДАВСТВО ТА ПРАКТИКА
20. Відповідні положення Конституції у відповідних частинах зазначають таке:
"Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.
Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.
При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.".
"Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.
Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.".
"Виключно законами України визначаються:
(1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина...".
Розділ XV
ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ
"1. Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України...".
21. Відповідні положення Кодексу у відповідних частинах зазначають таке:
Злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця
"Злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції при виконанні ним службових обов’язків, ... тягне за собою накладення штрафу від восьми до п’ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправні роботи на строк від одного до двох місяців з відрахуванням двадцяти процентів заробітку, а в разі, якщо за обставинами справи, з урахуванням особи порушника, застосування цих заходів буде визнано недостатнім, - адміністративний арешт на строк до п'ятнадцяти діб.".
Порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій
"Порушення встановленого порядку організації або проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій тягне за собою попередження або накладення штрафу від десяти до двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Ті самі дії, вчинені повторно протягом року після застосування заходів адміністративного стягнення або організатором зборів, мітингу, вуличного походу, демонстрації, тягнуть за собою накладення штрафу від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправні роботи на строк від одного до двох місяців з відрахуванням двадцяти процентів заробітку або адміністративний арешт на строк до п’ятнадцяти діб.".
Створення умов для організації і проведення з порушенням установленого порядку зборів, мітингів, вуличних походів або демонстрацій
"Надання посадовими особами для проведення з порушенням установленого порядку зборів, мітингів, вуличних походів або демонстрацій приміщень, транспорту, технічних засобів або створення інших умов для організації і проведення зазначених заходів тягне за собою накладення штрафу від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.".
22. Частина 1 статті 268 Кодексу передбачає, inter alia, такі права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності:
"Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката. ...".
23. Право на адвоката у ході провадження у справі про адміністративне правопорушення також гарантується статтею 271 Кодексу.
24. Згідно зі статтею 294 Кодексу рішення суду щодо адміністративного правопорушення може бути оскаржено до суду. Відповідна частина статті щодо компетенції суду передбачає таке:
"Апеляційний суд переглядає справу в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Апеляційний суд може дослідити нові докази, які не досліджувалися раніше, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до місцевого суду або необґрунтованим відхилення їх місцевим судом.".
C. Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР (далі - Указ 1988 року)
25. Указ передбачає порядок подання заяви та надання дозволу на організацію та проведення мітингів, зборів, вуличних походів та демонстрацій. Указ, inter alia, передбачає таке:
" Конституція СРСР відповідно до інтересів народу і з метою зміцнення та розвитку соціалістичного ладу гарантує громадянам СРСР свободи зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій. Здійснення цих політичних свобод забезпечується наданням трудящим та їх організаціям громадських будинків, вулиць, площ та інших місць...
1. Про проведення зборів, мітингу, вуличного походу або демонстрації робиться заява у виконавчий комітет відповідної місцевої Ради народних депутатів...
2. Заява про проведення зборів, мітингу, вуличного походу або демонстрації подається в письмовій формі не пізніш як за десять днів до намічуваної дати їх проведення...
3. Виконавчий комітет Ради народних депутатів розглядає заяву і повідомляє уповноваженим (організаторам) про прийняте рішення не пізніш як за п’ять днів до часу проведення заходу, зазначеного в заяві...
…
6. Виконавчий комітет Ради народних депутатів забороняє збори, мітинг, вуличний похід або демонстрацію, якщо мета їх проведення суперечить Конституції СРСР, конституціям союзних і автономних республік або загрожує громадському порядку і безпеці громадян.".
D. Закон СРСР "Про затвердження указів Президії Верховної Ради СРСР про внесення змін та доповнень до деяких законодавчих актів СРСР" (28 жовтня 1988 року)
26. Затверджуючи цей закон, Верховна Рада СРСР ухвалила низку указів Президії, включаючи вищевказаний Указ від 28 липня 1988 року.
E. Постанова Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР"
27. Постанова, зокрема, передбачає, що:
"... до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.".
F. Рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 16 квітня 2004 року "Про порядок організації та проведення у м. Львові зборів, мітингів, пікетувань, вуличних походів і демонстрацій"
28. Цим рішенням запроваджувався порядок організації мирних зібрань у місті Львові. Згідно з цим рішенням гарантувалася свобода зібрання, але вона могла бути обмежена судом з міркувань захисту здоров’я населення, запобігання злочинам, заворушенням та захисту прав інших осіб. З метою заборони таких зборів виконавчий комітет Львівської міської ради міг звернутися до суду. Пункт 7 порядку передбачав, що повідомлення про заплановане зібрання має подаватися принаймні за два робочі дні до запланованої дати проведення.
29. Пункт 14 порядку визначав, що зібрання не може проводитися на проїжджій частині дороги (окрім походів та демонстрацій), на газонах та квітниках або навпроти центрального входу (не ближче, ніж за сім метрів) чи інших входів до адміністративних будинків. Вони також не можуть проводитися у випадку недотримання санітарних норм. Пункт 16 порядку визначав, що проведення зібрання всупереч будь-якому з обмежень, встановлених пунктом 14, вважається порушенням громадського порядку та тягне за собою відповідальність за законом. Пункт 15 також передбачав, що організатори несуть відповідальність за дотримання громадського порядку під час зборів. Пункт 20 також передбачав, що органи влади можуть звертатися до суду з метою притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні цього порядку.
30. 1 червня 2011 року Львівська міська рада скасувала рішення виконавчого комітету від 16 квітня 2004 року та зобов’язала розробити новий порядок проведення таких зборів.
G. Національна практика
31. У своєму рішенні Конституційний Суд, inter alia, постановив:
"1. ... Міністерство внутрішніх справ України звернулося до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій.
У конституційному поданні зазначається, що відповідно до статті 39 Конституції України громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Разом з тим наголошується, що конкретного строку, протягом якого необхідно сповістити органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування про проведення зазначених акцій, чинним законодавством України не встановлено. У конституційному поданні стверджується, що деякі організатори таких акцій...
... Конституційний Суд України вирішив:
1. Положення частини першої статті 39 Конституції України щодо завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян, а мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.
Визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання...".
2. Лист Верховного Суду України від 1 березня 2006 року "Практика розгляду судами справ про адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління (статті 185 - 185-2 Кодексу про адміністративні правопорушення)"
32. В огляді Верховний Суд, inter alia, зазначив таке:
"... В Україні так і не було прийнято закон, в якому було б визначено механізм реалізації права на свободу мирних зборів. Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 p. № 1545-ХІІ "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" залишаються чинними нормативно-правові акти СРСР, які застосовуються у порядку правонаступництва, зокрема Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 p. № 9306-ХІ "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР...".
3. Довідка за квітень 2012 року Вищого Адміністративного Суду України щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства та під час розгляду та вирішення впродовж 2010-2011 років справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо)
33. У довідці йдеться, inter alia, про таке:
"... Спеціального закону, який регулював би суспільні відносини у сфері мирних зібрань, законодавство України на сьогодні не має. Однією з нагальних проблем, яка повинна бути розв’язана таким законом, є строки сповіщення органів влади про проведення мирного зібрання з метою належного забезпечення безпеки їх проведення. Стаття 39 Конституції України хоча і передбачає завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення мирного зібрання, однак не встановлює конкретних строків такого сповіщення. Невизначеність цього питання викликає різне застосування зазначеної норми Конституції та вказує на необхідність його законодавчого врегулювання...
... У судовій практиці під час вирішення справ щодо обмеження права на мирні зібрання мають місце випадки застосування Порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, встановленого Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року № 9306-ХІ "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР". Такий підхід судів є помилковим.
Оскільки норми цього Указу встановлюють дозвільний (реєстраційний) порядок проведення мирних зібрань та надають право органам влади і місцевого самоврядування заборонити їх проведення, у той час як норми Конституції України передбачають повідомний порядок проведення зібрань (шляхом сповіщення органів влади) та надають повноваження заборонити проведення мирного зібрання тільки суду, зазначений акт не підлягає застосуванню судами під час вирішення судами справ...".
4. Рішення адміністративних судів
34. У рішенні Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 30 березня 2007 року у справі за позовом С. до виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради щодо ухвалення правил проведення масових заходів у місті Дніпропетровську, суд, inter alia, постановив, що порядок реалізації права на свободу зібрання та порядок і підстави для обмеження цього права не були врегульовані законодавством України, а тому рада не мала підстав для ухвалення оскаржених правил, які порушують права громадян.
35. В іншій справі окружний адміністративний суд м. Києва у своєму рішенні від 29 листопада 2011 року обмежив право кількох неурядових громадських організацій та приватних осіб на проведення демонстрації, зокрема, у зв’язку неінформуванням ними за десять днів Київської міської державної адміністрації про свій намір. Суд посилався на Указ 1988 року. Учасники оскаржили це рішення.
16 травня 2012 року Київський апеляційний адміністративний суд скасував рішення суду першої інстанції. У своєму рішенні апеляційний суд зазначив, що Указ 1988 року суперечив Конституції України, оскільки він вимагав від організаторів отримання дозволу на проведення демонстрації та дозволяв органам виконавчої влади забороняти такий захід, натомість стаття 39 Конституції України передбачає, що органи влади лише повідомляються про заплановану демонстрацію, і лише судові органи мають право встановлювати обмеження на її організацію. Він також зазначив, що у своєму рішенні від 19 квітня 2001 року (див. пункт 31 вище) Конституційний Суд України не посилався на Указ 1988 року як на нормативний акт, який має застосовуватися в Україні до правовідносин, про які йдеться. Суд також зазначив, що у матеріалах справи не було жодних документів, які б свідчили, що повідомлення про демонстрацію було подано менше, ніж за 10 днів, і не дозволяло міліції забезпечити громадський порядок під час демонстрації, і що проведення такого заходу могло створити реальну небезпеку виникнення порушень громадського порядку або злочинів чи поставити під загрозу здоров’я населення та наразити на небезпеку права та свободи інших людей. Він дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції було несумісним зі статтею 39 Конституції та статтею 11 Конвенції .
36. В іншій справі Київський апеляційний адміністративний суд за позовною заявою Київської міської державної адміністрації своїм рішенням від 11 жовтня 2012 року скасував ухвалу окружного адміністративного суду м. Києва, якою обмежувалася свобода мирних зібрань низки політичних та неурядових громадських організацій. У своєму рішенні Київський апеляційний адміністративний суд зазначив, що при вирішенні справи суд першої інстанції брав до уваги положення Указу 1988 року, тоді як з 1996 року питання проведення мирних зібрань регулювалося Конституцією. Суд також стверджував, що Указ 1988 року суперечив Конституції, оскільки ним передбачалася процедура отримання дозволу на проведення демонстрації, і що указ стосувався проведення таких заходів у країні, що припинила своє існування (СРСР), регулював відносини між громадянами СРСР та виконавчими комітетами Рад народних депутатів, а також розглядав демонстрації на основі їхньої сумісності з Конституцією СРСР, конституціями союзних та автономних республік - тобто, неіснуючими конституціями неіснуючих суб’єктів. Суд також зазначив, що згідно з Конституцією України права та свободи людини, а також відповідні гарантії, можуть визначатися лише законами України.
37. Як стверджує Українська Гельсінська спілка з прав людини, у 2012 році органи влади України у 358 випадках вимагали обмеження мирних зібрань та 90 % таких вимог були задоволені.
38. На запит народного депутата України Міністерство юстиції надіслало інформаційний лист до неурядової громадської організації у м. Києві. Текст цього листа можна знайти на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.
39. У відповідній частині листа йдеться про таке:
"... Слід констатувати, що чинне законодавство з питань організації і проведення мирних заходів є недосконалим. Так, на сьогодні питання організації і проведення мирних заходів регулюються Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року № 9306 "Про порядок організації проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР" (далі - Указ), який згідно з пунктом 1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України є чинним у частині, що не суперечить Конституції України. Зазначеним Указом визначено, зокрема, осіб, повноважних звертатися до виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з повідомленням про проведення мирного заходу, вимоги до змісту такого повідомлення, вимоги щодо забезпечення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад умов проведення мирного заходу тощо.
Таким чином, вимоги щодо порядку організації і проведення мирних заходів, строків завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, документів, які мають бути долучені до заяви про проведення мирного заходу, тощо на даний час законом не врегульовано...
... Враховуючи недосконалість сучасного стану правового регулювання порядку організації і проведення мирних заходів, яке має наслідком негативну практику правозастосування, оскільки правові норми не сформульовані з достатньою чіткістю і неоднозначно тлумачаться суб’єктами відповідних правовідносин (в тому числі органами місцевого самоврядування), лише законодавче врегулювання порядку організації і проведення мирних заходів зможе усунути негативну практику, що склалася.
У зв’язку з необхідністю законодавчого забезпечення реалізації права, встановленого статтею 39 Конституції України, - збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, демонстрації, пікетування, походи, - Міністерством юстиції розроблено проект Закону України "Про порядок організації і проведення мирних заходів", який на даний час внесений Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України (реєстр. № 2450 від 6 травня 2008 року) та 3 червня 2009 року прийнятий парламентом у першому читанні...".
40. Проект закону, зазначений у листі, наразі чекає на друге читання у парламенті.
III. МІЖНАРОДНІ ДОКУМЕНТИ
А. Керівні принципи ОБСЄ щодо свободи мирних зібрань (2007)
41. Керівні принципи у відповідній частині передбачають таке:
Розділ А
Процесуальні питання
"1. Завчасне повідомлення. Законодавчі положення щодо завчасного повідомлення мають передбачити вимогу повідомлення про наміри, а не заяви про надання дозволу на проведення зібрання. Процес повідомлення не повинен бути обтяжливим або бюрократизованим. Строк подання повідомлення не повинен бути надто тривалим, але повинен передбачати адекватний час до заявленої дати проведення зібрання для того, щоб відповідні державні органи мали можливість спланувати та підготуватись до заходу, або для забезпечення можливості завершити розгляд термінової апеляції до будь-якого трибуналу або суду у разі оспорювання законності будь-якого з накладених обмежень. Якщо органи влади не висувають одразу жодних заперечень щодо повідомлення, то організаторам публічного зібрання слід надати можливість провести заявлений захід відповідно до вказаних у повідомленні умов та без будь-яких обмежень.".
Розділ В
ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
1. Регулювання свободи мирних зібрань
"…
Законодавча база
7. Регулювання свободи мирних зібрань в національному законодавстві. Свободу мирних зборів слід забезпечити конституційними гарантіями, які мають передбачати, щонайменше, саме право та обов’язок щодо його захисту. Крім того, у Конституції слід передбачити положення, яке гарантуватиме справедливі процедури при визначенні встановлених у них прав. Разом з тим, положення Конституції не можуть передбачити конкретні деталі або процедури. Самі по собі загальні положення Конституції можуть бути порушені, вони також надають органам влади невиправдано широку свободу дій. ...
9. Національне законодавство у сфері свободи зібрань має відповідати міжнародним документам, ратифікованим цією державою; визначення законності національних законів теж здійснюватиметься у їхньому контексті. Тлумачення та виконання національного законодавства також має узгоджуватися з відповідними міжнародним та регіональним правом.
2. Загальні принципи
"...
Законність
30. Будь-які обмеження, що накладаються, мають базуватися на положеннях основного законодавства. Саме законодавство має бути сформульованим з достатньою чіткістю, щоб надати особі можливість визначити, чи буде її поведінка суперечити закону, та якими можуть бути вірогідні наслідки порушень. Передбачення у національному законодавстві чітких визначень є істотною умовою для того, щоб закон залишався нескладним для розуміння та застосування, а також для запобігання спробам регулювати діяльність, яка не підлягає регулюванню. Отже, визначення мають бути не надто деталізованими і не надто широкими.".
4. Процесуальні питання
"...
Завчасне повідомлення
91. Практика, коли регуляторний орган вимагає завчасного письмового повідомлення про проведення публічних зібрань, є загальноприйнятою. Така вимога є виправданою з огляду на позитивний обов’язок держави щодо створення необхідних умов для сприяння реалізації свободи зібрань та охорони громадського порядку, громадської безпеки та захисту прав і свобод інших осіб. Комітет ООН з прав людини постановляв, що, хоча вимога завчасного повідомлення de facto становить обмеження свободи зібрань, вона відповідає положенням про допустимі обмеження, передбаченим статтею 21 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права. Європейська комісія з прав людини у справі "Об’єднання жителів Юри" (1979 рік) також дійшла висновку про те, що "така процедура відповідає вимогам пункту 1 статті 11 лише у тому випадку, якщо вона сприяє тому, щоб органи влади могли забезпечити мирний характер зібрання, та як така не становить втручання у реалізацію цього права".
92. Процес повідомлення не повинен бути обтяжливим або бюрократизованим, оскільки це поставить під загрозу право на свободу зібрань, відлякуючи тих, хто бажав би провести зібрання. Крім того, не слід вимагати, щоб демонстранти, які здійснюють акцію протесту в індивідуальному порядку, надсилали органам влади завчасні повідомлення про намір провести демонстрацію. У разі, якщо до особи, яка проводить індивідуальну акцію, приєднується інша особа або особи, такий захід слід розглядати як стихійне зібрання...
93. Термін завчасного повідомлення не повинен бути надто тривалим (зазвичай не більше кількох днів), але при цьому слід передбачити достатньо часу до заявленої дати проведення зібрання для того, щоб відповідні державні органи могли спланувати та підготуватись до заходу (залучати працівників поліції, обладнання тощо), а також для того, щоб регуляторний орган міг надати офіційну відповідь на повідомлення або подати термінову апеляцію до будь-якого трибуналу або суду у разі оспорювання в суді законності будь-якого з накладених обмежень.
94. Посадова особа, яка отримує повідомлення, повинна видати письмове підтвердження про його отримання, що недвозначно підтверджує те, що організатори зібрання дотримались відповідних вимог, що висуваються до повідомлень. Повідомлення слід також невідкладно передати до усіх державних органів, що беруть участь у процесі регулювання, включно з відповідними правоохоронними органами.
Повідомлення, а не клопотання про дозвіл
95. Законодавчі положення щодо завчасного повідомлення мають передбачати лише вимогу подання повідомлення про наміри провести зібрання, а не заяви про надання дозволу на його проведення. Хоча в деяких правових системах це передбачено законом, положення, що передбачають отримання дозволу, недостатньою мірою враховують важливість як основоположного права на свободу зібрання, так і відповідного принципу, що будь-які дії, які не є предметом законодавчого регулювання, слід вважати законними. Тим країнам, в яких для проведення зібрання потрібно отримати дозвіл, рекомендується змінити національне законодавство таким чином, щоб воно передбачало лише надання завчасного повідомлення. Показово, що у низці країн дозвільний порядок було визнано неконституційним. Будь-яка процедура отримання дозволу повинна містити чітко передбачені законом критерії надання дозволу. Крім того, ці критерії слід обмежити лише такими вимогами, як час, місце та порядок проведення зібрання; у них не слід передбачати можливість регулювання ідейного змісту зібрання.
96. Якщо державні органи не надають швидкої відповіді на повідомлення, організатори публічного зібрання можуть продовжувати заплановану діяльність відповідно до умов, вказаних у повідомленні, без жодного обмеження. Навіть у тих країнах, де все ще передбачається дозвільна, а не сповіщувальна процедура, дозвіл слід вважати наданим, якщо протягом розумного періоду часу не надійшло жодної відповіді.".
В. Висновок Венеціанської комісії
42. На своєму 64-му пленарному засіданні (21-22 жовтня 2005 року) Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) ухвалила висновок щодо тлумачення Керівних принципів ОБСЄ/БДІПЛ стосовно розробки законів про свободу зібрань у розрізі регулювання громадських зібрань, включно з вимогою завчасного повідомлення про демонстрації у громадських місцях:
"29. Запровадження процедури завчасного повідомлення про мирні зібрання не обов’язково призводить до порушення цього права. Насправді, у кількох європейських країнах такі режими існують. Як правило, потреба у завчасному повідомленні постає стосовно деяких мітингів або зібрань, наприклад, коли похід планується провести на автомагістралі або коли статичне зібрання планується провести у громадському місці, що вимагає від поліції або інших органів забезпечення можливості для його проведення, а не використання повноважень, які вони можуть мати у встановленому порядку (наприклад, регулювати дорожній рух), для того, щоб завадити заходу.".
43. Венеціанська комісія також наголосила на тому, що процедура завчасного повідомлення не повинна бути такою, що зводить нанівець наміри організаторів провести мирну демонстрацію, а отже, опосередковано обмежувати їхні права.
ПРАВО
44. 18 вересня 2012 року Уряд подав до Суду односторонню декларацію з клопотанням про вилучення заяви з реєстру справ.
Заявник заперечив проти такої пропозиції.
45. Розглянувши умови односторонньої декларації Уряду, Суд вважає, що з огляду на особливі обставини справи заявника вона не дає достатньої підстави вважати, що повага до прав людини, закріплена у Конвенції та протоколах до неї, не вимагає продовження розгляду ним справи (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Ранцев проти Кіпру та Росії" (Rantsev v. Cyprus and Russia), заява № 25965/04, пп. 194-202, ECHR 2010 (витяги). Вирішуючи таким чином, Суд також враховує те, що питання, порушені у цій заяві за статтями 7 та 11 Конвенції , до цього часу не розглядалися Судом у справах щодо України.
46. За таких умов Суд відхиляє клопотання Уряду щодо вилучення заяви з реєстру справ відповідно до статті 37 Конвенції та, відповідно, продовжить розгляд питання прийнятності та суті справи.
47. За статтею 11 Конвенції заявник скаржився на те, що втручання у його право на свободу мирних зібрань не було встановлено законом та не було необхідним у демократичному суспільстві. Положення, на яке він посилався, передбачає таке:
"1. Кожен має право на свободу мирних зібрань і свободу об’єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів.
2. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави.".
A. Прийнятність
48. Суд зазначає, що ця скарга не є явно необґрунтованою у розумінні підпункту "а" пункту 3 статті 35 Конвенції . Він також вважає, що вона не є неприйнятною з будь-яких інших підстав. Тому вона повинна бути визнана прийнятною.
B. Суть
49. Уряд у загальних термінах стверджував, що справа заявника розглядалася національними судами двох інстанцій і вони не встановили жодних порушень прав заявника. Тому він стверджував, що не було жодних порушень прав заявника у цьому зв’язку.
50. Заявник підтримував свою первинну скаргу.
51. Суд вважає, що покарання заявника за організацію та проведення мирної демонстрації становило втручання у його право на свободу мирних зібрань. Втручання становитиме порушення статті 11 Конвенції , якщо воно не "встановлено законом", не переслідує одну або кілька легітимних цілей, зазначених у пункті 2, та не є "необхідним у демократичному суспільстві" для досягнення такої цілі або цілей.
52. Суд повторює, що вислів "встановлено законом" у статті 11 Конвенції вимагає не лише того, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йдеться. Закон має бути доступним для зацікавлених осіб та сформульованим з достатньою точністю для того, щоб надати їм можливість регулювати свою поведінку аби бути здатними - за потреби, за відповідної консультації - передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може потягнути за собою його дія (див., наприклад, рішення у справах "Газета "The Sunday Times" проти Сполученого Королівства (№ 1)" (The Sunday Times v. the United Kingdom (no. 1)), від 26 квітня 1979 року, п. 49, Series А № 30; "Реквеньї проти Угорщини" (Rekvenyi v. Hungary) [ВП], заява № 25390/94, п. 34, ECHR 1999-III; "Ротару проти Румунії" (Rotaru v. Romania) [ВП], заява № 28341/95, п. 55, ECHR 2000-V; та "Маестрі проти Італії" (Maestri v. Italy) [ВП], заява № 39748/98, п. 30, ECHR 2004-І).
53. Суд зазначає, що заявника було засуджено до адміністративного арешту строком на три доби за статтями 185 та 185-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Положення останньої статті передбачають покарання за порушення порядку організації та проведення демонстрацій. Тому втручання мало основу в національному законодавстві. Суд не має підстав сумніватися в тому, що Кодекс був доступним. Тому залишається визначити, чи було застосування цього положення передбачуваним.
54. Суд повторює, що його повноваження перевіряти дотримання національного законодавства є обмеженим, та саме національні органи повинні тлумачити і застосовувати національний закон (див. рішення від 11 січня 2007 року у справі "Мкртчян проти Вірменії" (Mkrtchyan v. Armenia), заява № 6562/03, п. 43]. З матеріалів справи та доводів заявника вбачається, що немає єдиної точки зору щодо застосовності Указу 1988 року та існування чіткого й передбачуваного порядку організації та проведення мирних демонстрацій. Практика національних судів також свідчить про неузгодженість позицій з цього питання (див. пункт 33 вище). Дійсно, Конституція України передбачає певні загальні правила щодо можливих обмежень свободи зібрань, але ці правила вимагають подальшого розвитку у національному законодавстві. Єдиним існуючим документом, що визначає такий порядок, є Указ 1988 року, положення якого не є загальноприйнятними в якості належної процедури проведення демонстрацій, яка передбачає, як це підтверджується практикою національних судів (див. пункти 34-36 вище), інший порядок, ніж той, що визначений у Конституції України. Насправді, тоді як Конституція України вимагає завчасного повідомлення органів влади про намір провести демонстрацію та закріплює, що будь-яке його обмеження може встановлюватися лише судом, Указ 1988 року, розроблений відповідно до Конституції СРСР 1978 року, передбачає, що особи, які бажають провести мирну демонстрацію, повинні отримати дозвіл від місцевих органів влади, які також мають право заборонити будь-яку таку демонстрацію. З преамбули Указу зрозуміло, що він був призначений для абсолютно інших цілей, а саме - надання органами влади засобів для висловлення своїх поглядів на користь певної ідеології лише деяким категоріям осіб, що саме по собі є несумісним з самою суттю свободи зібрань, що гарантується Конституцією України. Як встановив національний суд (див. пункт 36 вище), демонстрації за Указом 1988 року розглядалися на предмет їхньої відповідності "неіснуючим конституціям неіснуючих суб’єктів". Тому неможливо дійти висновку про те, що "порядок", зазначений у статті 185-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, був визначений достатньо точно для того, щоб надати заявникові можливість передбачити, тією мірою, якою це було обґрунтовано обставинами, наслідки його дій (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Мкртчян проти Вірменії" (Mkrtchyan v. Armenia, ibid.). Процедури, запроваджені місцевими органами влади для регулювання організації та проведення демонстрацій у їхніх конкретних регіонах, здається, так само не забезпечують достатніх правових підстав з тієї ж причини - відсутності загального акту парламенту, на основі якого можна було б розробляти документи місцевих органів влади. Крім того, національні суди мали сумніви щодо дійсності таких рішень місцевого значення (див. пункт 34 вище).