Щодо правового регулювання проведення мирних заходів

У зв'язку з листом Голови Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції Б.І.Тарасюка від 17.11.2009 р. N 04-18/13-718 (248270) у Міністерстві юстиції розглянуто Ваш лист щодо правового регулювання проведення мирних заходів та, в межах компетенції, повідомляється наступне.

Відповідно до статті 39 Конституції України громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.

Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Згідно з частинами другою та третьою статті 8 Основного Закону Конституція України має найвищу юридичну силу, норми Конституції України є нормами прямої дії. Тобто, вони застосовуються безпосередньо незалежно від того чи прийнято на їх розвиток відповідні закони або інші нормативно правові акти.

Право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, закріплене в статті 39 Конституції України, є однією з конституційних гарантій права громадянина на свободу свого світогляду і віросповідання, думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, на використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб на свій вибір, права на вільний розвиток своєї особистості тощо. При здійсненні цих прав і свобод не повинно бути посягань на права і свободи, честь і гідність інших людей. За Конституцією України (частина перша статті 68) кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції та законів України.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

На основі конституційних положень частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон) передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Згідно з підпунктом 3 пункту "б" частини першої статті 38 Закону вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку віднесено до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Отже, реалізація органами місцевого самоврядування повноважень щодо забезпечення проведення, зокрема, мирних заходів - зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій - має здійснюватися виключно у межах повноважень, на підставі і у спосіб, визначений законом.

Слід констатувати, що чинне законодавство з питань організації і проведення мирних заходів є недосконалим. Так, на сьогодні питання організації і проведення мирних заходів регулюються Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року N 9306 "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР" (далі - Указ), який згідно з пунктом 1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України є чинним у частині, що не суперечить Конституції України. Зазначеним Указом визначено, зокрема, осіб, повноважних звертатися до виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з повідомленням про проведення мирного заходу, вимоги до змісту такого повідомлення, вимоги щодо забезпечення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад умов проведення мирного заходу тощо.

Таким чином, вимоги щодо порядку організації і проведення мирних заходів, строків завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, документів, які мають бути долучені до заяви про проведення мирного заходу, тощо на даний час законом не врегульовано.

При вирішенні порушених питань щодо порядку організації і проведення мирних заходів необхідно враховувати правову позицію, яку Конституційний Суд України висловив у своєму Рішенні від 19 квітня 2001 року N 4-рп (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання), у пункті 2 мотивувальної частини якого, розглядаючи питання щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій - масових мирних зібрань, - зазначив, зокрема, що проводити збори, мітинги, походи і демонстрації громадяни можуть за умови обов'язкового завчасного сповіщення про це органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування. Таке сповіщення має здійснюватись громадянами через організаторів масових зібрань. Завчасне сповіщення відповідних органів про проведення тих чи інших масових зібрань - це строк від дня такого сповіщення до дати проведення масового зібрання.

Тривалість строків завчасного сповіщення має бути у розумних межах і не повинна обмежувати передбаченого статтею 39 Конституції України права громадян на проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій. Такі строки мають слугувати гарантією реалізації цього права громадян. Упродовж цього строку зазначені органи мають здійснити і ряд підготовчих заходів, зокрема, для забезпечення безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингу, походу чи демонстрації, підтримання громадського порядку, охорони прав і свобод інших людей. У разі необхідності органи виконавчої влади чи місцевого самоврядування можуть погоджувати з організаторами масових зібрань дату, час, місце, маршрут, умови, тривалість їх проведення тощо.

Строк завчасного сповіщення має бути достатнім і для того, щоб органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування могли визначитися, наскільки проведення таких зібрань відповідає закону, та в разі потреби, згідно з частиною другою статті 39 Конституції України, звернутися до суду для вирішення спірних питань.

Виходячи з положень пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України про те, що виключно законами визначаються права і свободи людини і громадянина та гарантії цих прав і свобод і що лише судом відповідно до закону може встановлюватись обмеження щодо реалізації права громадян на проведення масових зібрань (частина друга статті 39), Конституційний Суд України дійшов висновку, що визначення строків завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування з урахуванням особливостей мирних зібрань, їх форм, масовості, місця і часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання.

Також слід зазначити, що окремі аспекти щодо організації та проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій врегульовано статтями 182, 183 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - Кодекс), якими визначено особливості провадження у справах за адміністративними позовами суб'єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання.

Зокрема, частинами першою, п'ятою статті 182 Кодексу передбачено, що органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування негайно після одержання повідомлення про проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо мають право звернутися до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням із позовною заявою про заборону таких заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо).

Суд задовольняє вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку в разі, якщо визнає, що проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров'ю населення або правам і свободам інших людей. У постанові суду зазначається спосіб обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання.

Згідно з частиною першою статті 183 Кодексу організатор (організатори) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань мають право звернутися до адміністративного суду за місцем проведення цих заходів із позовною заявою про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, повідомлених про проведення таких заходів.

Враховуючи недосконалість сучасного стану правового регулювання порядку організації і проведення мирних заходів, яке має наслідком негативну практику правозастосування, оскільки правові норми не сформульовані з достатньою чіткістю і неоднозначно тлумачаться суб'єктами відповідних правовідносин (в тому числі органами місцевого самоврядування), лише законодавче врегулювання порядку організації і проведення мирних заходів зможе усунути негативну практику, що склалася.

У зв'язку з необхідністю законодавчого забезпечення реалізації права, встановленого статтею 39 Конституції України, - збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, демонстрації, пікетування, походи, - Міністерством юстиції розроблено проект Закону України "Про порядок організації і проведення мирних заходів", який на даний час внесений Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України (реєстр. N 2450 від 6 травня 2008 року) та 3 червня 2009 року прийнятий парламентом у першому читанні.

Положення законопроекту спрямовані на забезпечення державою права людей збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи, демонстрації та гарантування такої свободи, що передбачає встановлення законом чіткого порядку можливого обмеження цієї свободи з боку органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, спрямованого на захист прав і свобод інших осіб, що є необхідним в демократичному суспільстві.

З огляду на сучасний стан правового регулювання порядку організації і проведення мирних заходів, прийняття Закону України "Про порядок організації проведення мирних заходів" дозволить у визначений Конституцією України спосіб, тобто законом, регламентувати правові механізми для забезпечення реалізації громадянами України своїх невід'ємних прав і свобод, зокрема, на проведення мирних заходів та вільне вираження своїх поглядів і переконань.

На сьогоднішній день у Комітеті Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин утворено робочу групу з доопрацювання проекту Закону України "Про порядок організації і проведення мирних заходів" (реєстр. N 2450 від 6 травня 2008 року) з урахуванням зауважень та пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи, громадських організацій та інших заінтересованих осіб з метою внесення його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.