Про схвалення Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки

1. Схвалити Стратегію реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки, що додається.

2. Міністерству фінансів разом з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади розробити та подати у місячний строк Кабінетові Міністрів України проект плану заходів з реалізації Стратегії, схваленої цим розпорядженням.

3. Визнати таким, що втратило чинність, розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 774 "Про Стратегію розвитку системи управління державними фінансами" (Офіційний вісник України, 2013 р., № 82, ст. 3052).

Несприятливе зовнішнє середовище, зволікання з проведенням структурних реформ, окупація Автономної Республіки Крим та збройний конфлікт на сході країни зумовили виникнення економічної кризи, зокрема у 2015 році, та падіння реального валового внутрішнього продукту до 9,9 відсотка. Робота Кабінету Міністрів України, спрямована на бюджетну консолідацію, зокрема в частині виконання спільної з МВФ програми в рамках механізму розширеного фінансування (EFF), дала змогу стабілізувати макроекономічну ситуацію і, як наслідок, у I кварталі 2016 р. вперше з кінця 2013 року відбулося зростання реального валового внутрішнього продукту, яке за підсумками року прогнозується на рівні 2 відсотки. Інфляція сповільнилася з 60,9 відсотка у квітні 2015 р. після підвищення тарифів на газ та девальвації національної валюти до 12,4 відсотка у грудні 2016 року. Міжнародні резерви подвоїлися порівняно з кінцем 2014 року і становлять на 31 грудня 2016 р. 15,5 млрд. доларів США.

Посилення контролю за державними видатками дало змогу скоротити дефіцит державного бюджету з 4,9 відсотка валового внутрішнього продукту у 2014 році до 2,3 відсотка валового внутрішнього продукту у 2015 році. Дефіцит державного бюджету у 2016 році становив 3,1 відсотка прогнозного валового внутрішнього продукту. Для досягнення цього показника Кабінетом Міністрів України вжито заходів до збалансування бюджету для забезпечення компенсації тимчасових надходжень, що були доступні у 2015 році, збільшення обсягу субсидій для зниження негативного впливу зростання тарифів на газ на домогосподарства, а також компенсації зменшення надходжень до бюджету внаслідок зниження ставок єдиного соціального внеску. Відповідні заходи сприяли насамперед оптимізації видатків у сферах охорони здоров’я (коригування нормативів щодо кількості ліжок та персоналу лікарень), освіти (утворення опорних шкіл та подальша оптимізація мережі закладів), соціальної допомоги (підвищення адресності допомоги та проведення заходів з верифікації виплат), публічних закупівель (запровадження обов’язкового використання електронних систем) та зменшення обсягу субсидій державним підприємствам.

Досягнення довгострокової макроекономічної стабільності є одним з пріоритетів Кабінету Міністрів України, що визначено планом пріоритетних дій Уряду на 2016 рік, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2016 р. № 418 (Офіційний вісник України, 2016 р., № 47, ст. 1709). У середньостроковій перспективі сувора бюджетна дисципліна повинна супроводжуватися також підвищенням ефективності державних видатків та їх стратегічного розподілу. Кабінет Міністрів України усвідомлює, що це передбачає зміну підходів до управління державними фінансами, яке є одним із пріоритетів реформ.

Побудова ефективної та конкурентоспроможної національної економіки передбачає проведення системної реформи управління державними фінансами у складі системи державного управління загалом, проблеми та неузгодженості якого становлять серйозний ризик для відновлення економічного зростання. Ефективна система управління державними фінансами є основою для реалізації державної політики і досягнення стратегічних цілей розвитку шляхом забезпечення дотримання загальної бюджетної дисципліни, стратегічного розподілу бюджетних коштів та ефективного надання державних послуг. На сьогодні система управління державними фінансами не повною мірою відповідає вимогам часу. Проявом її недостатньої ефективності є низький рівень задоволення потреб населення у державних послугах та слабкість державних інституцій з огляду на великий розмір видатків сектору загального державного управління, що, за оцінками МВФ, становив на кінець 2015 року близько 43,2 відсотка валового внутрішнього продукту.

Відповідно до Звіту про ефективність управління державними фінансами (PEFA), підготовленого Світовим банком у 2015 році, рівень передбачуваності державного бюджету був нижчим за середній рівень для країн Східної Європи та Центральної Азії з рівнем доходу вище середнього. Обсягу отриманих доходів порівняно з прогнозованим обсягом у 2012 році зменшився на 4 відсотки, в 2013 і 2014 роках - відповідно на 7 і 10 відсотків. Значними також є розбіжності між плановими та фактичними видатками за окремими категоріями функціональної та економічної класифікації.

Бюджетно-податкова політика є непередбачуваною у середньостроковій перспективі. Як наслідок, платники податків не знають, які податки будуть запроваджені найближчим часом, державні установи не знають, який обсяг коштів буде їм доступний у середньостроковій перспективі, а громадяни не знають, на які цілі будуть виділятися бюджетні кошти та які послуги вони можуть отримати.

Відсутність цілісної системи стратегічного планування не дає змоги забезпечити бюджетне планування на належному рівні та призводить до послаблення зв’язків між бюджетними програмами та пріоритетами розвитку держави. Розвиток програмно-цільового методу у бюджетному процесі в Україні та покращення управління державними інвестиціями стримуються у зв’язку з неузгодженістю державної політики у середньостроковій перспективі.

Система управління державними фінансами в Україні спрямована насамперед на здійснення контролю за витратами, що змушує осіб, відповідальних за надання державних послуг, зосереджувати свої зусилля на дотриманні вимог, приділяючи меншу увагу підвищенню ефективності надання послуг.

Таким чином, впровадження середньострокового бюджетного планування, забезпечення його чітких зв’язків з галузевими планами та підвищення ефективності державних видатків сприяють стійкості та ефективності системи державних фінансів, що є основою для макроекономічної стабільності та стійкого економічного розвитку.

Стратегією розвитку системи управління державними фінансами, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 774 (Офіційний вісник України, 2013 р., № 82, ст. 3052), та відповідним планом заходів на 2013-2017 роки передбачається внесення відповідних змін до нормативно-правових актів щодо всіх компонентів системи управління державними фінансами, проте питанню імплементації зазначеної Стратегії приділяється значно менша увага. Реалізація зазначеної Стратегії сприяла:

розвитку системи державних закупівель (прийняття Закону України "Про публічні закупівлі" з метою наближення до законодавства та стандартів ЄС, суттєве скорочення випадків, що не підпадають під дію конкурентних процедур, та запровадження обов’язкових електронних закупівель);

розвитку системи незалежного зовнішнього фінансового контролю (прийняття Закону України "Про Рахункову палату" , що посилив незалежність Рахункової палати та розширив її повноваження, у тому числі щодо аудиту дохідної частини державного бюджету);

забезпеченню доступу громадськості до інформації з питань бюджету (прийняття Закону України "Про відкритість використання публічних коштів" та подальше створення єдиного веб-порталу використання публічних коштів розпорядниками коштів державного та місцевих бюджетів, державними та комунальними підприємствами, фондами обов’язкового соціального страхування та Пенсійним фондом України);

удосконаленню податкової системи (внесення змін до Податкового кодексу України щодо скасування ряду податкових пільг, запровадження електронного адміністрування податку на додану вартість з метою зменшення випадків шахрайства з відшкодування такого податку, удосконалення правил контролю за трансфертним ціноутворенням);

розвитку системи управління державними інвестиціями (внесення змін до Бюджетного кодексу України з метою інтеграції державних інвестицій у бюджетний процес, покращення рівня проектних пропозицій, запровадження їх економічного аналізу та більш прозорої процедури прийняття рішень, утворення міжвідомчої комісії для відбору проектів, до складу якої включені представники Кабінету Міністрів України та Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, гарантування послідовності фінансування розпочатих проектів).

Також позитивні зрушення відбулися у розвитку програмно-цільового методу у бюджетному процесі (починаючи з 2015 року головні розпорядники бюджетних коштів зобов’язані чітко визначати зв’язки між бюджетними програмами та стратегічними цілями, яким вони підпорядковані), покращилася бюджетна дисципліна, зокрема скорочено перелік підстав для внесення змін до закону про Державний бюджет України в процесі його виконання (внесено зміни до статті 52 Бюджетного кодексу України).

Водночас лише незначний прогрес відбувся у реформуванні таких фундаментальних компонентів системи управління державними фінансами, як середньострокове бюджетне планування та стратегічне планування. У бюджетному плануванні все ще використовується однорічний період, незважаючи на те, що головні розпорядники бюджетних коштів готують свої запити на плановий та два наступні періоди, індикативні показники у цих бюджетних запитах мають обмежене використання під час планування видатків у наступних періодах. Питання результативності процесу визначення зв’язків між бюджетними програмами головних розпорядників бюджетних коштів та їх стратегічними цілями залишається неврегульованим у зв’язку з відсутністю цілісної системи стратегічного планування та ієрархії стратегічних документів, запровадження яких планувалося у 2013 році. Низький рівень використання регламентів і процедур внутрішнього контролю та аудиту в органах державної влади негативно впливає на ефективність їх діяльності.

Крім того, ряд важливих ініціатив, що не були враховані у положеннях Стратегії розвитку системи управління державними фінансами, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 774, реалізовувалися паралельно. Це стосується насамперед заходів щодо бюджетної консолідації (підвищення бюджетної дисципліни та оптимізація видатків), реформування системи адміністрування податків і зборів (проведення системної реформи ДФС) та бюджетної децентралізації (розширення повноважень та ресурсної бази органів місцевого самоврядування). Всі ці реформи мають вплив на загальний стан державних фінансів та повинні проводитися у скоординований спосіб для забезпечення максимального ефекту від їх реалізації.

Наявність потужної та ефективної системи управління державними фінансами є невід’ємною умовою для забезпечення стійкого економічного зростання і ефективного надання державних послуг, а також створення підґрунтя і стимулів для проведення реформ в інших сферах. Наявність консолідованої та гармонізованої програми реформ на середньострокову перспективу разом з дієвими механізмами імплементації є необхідною умовою для забезпечення макроекономічної стабільності.

Ця Стратегія базується на таких стратегічних документах, як Порядок денний сталого розвитку на період до 2030 року, ухвалений на саміті сталого розвитку, що проходив 25 вересня 2015 р. у м. Нью-Йорку, Стратегія сталого розвитку "Україна-2020", схвалена Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5, Коаліційна угода, план пріоритетних дій Уряду на 2016 рік та Стратегія реформування державного управління України на 2016-2020 роки, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474 "Деякі питання реформування державного управління України" (Офіційний вісник України, 2016 р., № 55, ст. 1919), і відображає міжнародні зобов’язання України відповідно до Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, спільної з МВФ програми в рамках механізму розширеного фінансування (EFF), умов бюджетної підтримки та макрофінансової допомоги ЄС. До розроблення цієї Стратегії Мінфіном залучені експерти Світового банку, Програми підтримки вдосконалення врядування та менеджменту (SIGMA) та інші експерти ЄС, Міністерства фінансів США, а також експерти Асоціації міст України та Реанімаційного пакета реформ. Проект обговорювався з представниками усіх заінтересованих державних органів, міжнародними експертами, а також представниками громадянського суспільства.

Метою цієї Стратегії є побудова сучасної та ефективної системи управління державними фінансами, яка здатна надавати якісні державні послуги, ефективно акумулюючи ресурси та розподіляючи їх відповідно до пріоритетів розвитку держави у середньо- та довгостроковій перспективі.

Для досягнення цієї мети необхідно виконати завдання за такими пріоритетними напрямами:

дотримання загальної бюджетно-податкової дисципліни у середньостроковій перспективі;

підвищення ефективності розподілу ресурсів на рівні формування державної політики;

забезпечення ефективного виконання державного бюджету;

підвищення рівня прозорості та підзвітності в управлінні державними фінансами.

Основними завданнями цієї Стратегії є:

повноцінне впровадження стратегічного та середньострокового бюджетного планування, що забезпечить розподіл ресурсів відповідно до визначених пріоритетів держави та посилення загальної бюджетно-податкової дисципліни;

запровадження дієвої системи планування і оцінювання виконання державного бюджету, підвищення ролі і відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів щодо визначення пріоритетів своєї діяльності та ефективного використання таких коштів для їх досягнення;

підвищення ефективності державних видатків завдяки проведенню комплексного аналізу доцільності та ефективності видатків і зміни підходів до їх здійснення шляхом переходу від утримання установ до надання якісних державних послуг;

підвищення якості та ефективності адміністрування податків і зборів та рівня дотримання вимог податкового законодавства;

посилення контролю за фіскальними ризиками та здійснення заходів для їх мінімізації, зокрема щодо державних підприємств, державних гарантій та інших умовних боргових зобов’язань;

забезпечення стратегічного розподілу та проведення моніторингу державних інвестицій;

підтримка процесу бюджетної децентралізації шляхом забезпечення чіткого розподілу відповідних повноважень і ресурсів, а також забезпечення підзвітності місцевих бюджетів;

підвищення рівня управлінської підзвітності та ефективності внутрішнього контролю та аудиту в органах влади на центральному та місцевому рівні.

Очікуваними результатами реалізації цієї Стратегії є:

скорочення дефіциту операцій сектору загальнодержавного управління і зниження темпів приросту державного боргу у середньостроковій перспективі та їх утримання на прийнятному рівні;

забезпечення послідовності та передбачуваності бюджетної та податкової політики;

підвищення якості надання державних послуг та ефективності державних інвестицій під час забезпечення більш раціонального використання ресурсів.

Відповідно до цієї Стратегії забезпечуватиметься розвиток таких складових частин системи управління державними фінансами:

за напрямом дотримання загальної бюджетно-податкової дисципліни у середньостроковій перспективі

податкова система;

макроекономічне та бюджетне прогнозування;

середньострокове бюджетне планування;

управління фіскальними ризиками;

управління державним боргом;

управління ліквідністю;

за напрямом підвищення ефективності розподілу ресурсів на рівні формування державної політики

стратегічне планування;

програмно-цільовий метод;

міжбюджетні відносини та фіскальна децентралізація;

за напрямом забезпечення ефективного виконання бюджету

система публічних закупівель;

управління державними інвестиціями;

бухгалтерський облік у державному секторі;

державний внутрішній фінансовий контроль;

державний фінансовий контроль;

незалежний зовнішній фінансовий контроль;

підвищення рівня прозорості та підзвітності в управлінні державними фінансами;

прозорість бюджету та участь громадян у бюджетному процесі;

застосування інформаційних технологій в управлінні державними фінансами.

Для забезпечення ефективної реалізації цієї Стратегії особлива увага буде приділена постійному розвитку кадрового потенціалу та широкому застосуванню інформаційних технологій.

Координацію дій з реалізації цієї Стратегії здійснює Мінфін. Для забезпечення ефективної реалізації цієї Стратегії необхідно утворити трирівневий координаційний механізм:

міжвідомчу робочу групу з питань розвитку системи управління державними фінансами під головуванням заступника Міністра фінансів, яка проводитиме моніторинг і оцінку стану здійснення заходів, передбачених цією Стратегією, та готуватиме відповідні звіти (квартальні та річні);

спеціальну робочу групу з питань реформування державного управління в межах реформи державних фінансів під головуванням державного секретаря Мінфіну, яка забезпечуватиме координацію дій із здійснення заходів, передбачених цією Стратегією, пов’язаних з інституційними змінами, розгляд звітів про стан реалізації цієї Стратегії та у разі потреби підготовку пропозицій щодо його поліпшення та проектів відповідних рішень координаційної ради з питань реформування державного управління;

координаційну раду з питань реформування державного управління, яка здійснюватиме загальну координацію дій та проводитиме моніторинг стану реалізації цієї Стратегії.

Реалізація цієї Стратегії здійснюється відповідно до плану заходів на 2017-2020 роки, який може уточнюватися в частині визначення органів, відповідальних за здійснення конкретних заходів, обсягу фінансових ресурсів і строків виконання. Завдання цієї Стратегії можуть бути переглянуті після проведення на початку 2019 року комплексної оцінки стану системи управління державними фінансами.

Податкові реформи, які проводилися протягом останніх років з метою побудови справедливої, прозорої та передбачуваної податкової системи, частково покращили ситуацію щодо податкового навантаження на бізнес та адміністрування податків. Зокрема, продовжується реформа ДФС, яка передбачає проведення організаційної реструктуризації (оптимізації) органів, оптимізації витрат, модернізації та автоматизації процесів діяльності. Для моніторингу стану проведення зазначеної реформи затверджені ключові показники ефективності ДФС, що є у відкритому доступі. На митницях запроваджено електронний інформаційний обмін за принципом "єдиного вікна". Наприкінці 2016 року внесені зміни до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні, які передбачають, зокрема, запровадження Реєстру заяв про повернення суми бюджетного відшкодування податку на додану вартість, що дасть змогу в автоматичному режимі перераховувати кошти, які підлягають відшкодуванню з державного бюджету, і Єдиного реєстру податкових консультацій, що мінімізує кількість податкових спорів шляхом якісного роз’яснення законодавства, а також ліквідацію податкової міліції та утворення нового органу з питань боротьби з фінансовими злочинами. Разом з тим потреба у подальших ефективних заходах для усунення системних недоліків у податковій системі є актуальною.

Робота податкових органів із здійснення контролю суттєво впливає на умови ведення бізнесу в Україні. Часті перевірки, необґрунтовані вимоги до платників податків перешкоджають виконанню господарських функцій, створюють атмосферу невизначеності. Багато податкових норм мають неоднозначне тлумачення під час їх застосування, що негативно впливає на діяльність вітчизняних бізнесових структур та знижує привабливість національної економіки для іноземних інвесторів. Неефективність заходів податкового контролю призводить до низького рівня дотримання вимог податкового законодавства та відсутності лояльності платників до сплати податків.

Відсутність стратегії розвитку податкової системи України на середньострокову перспективу суттєво ускладнює планування підприємницької діяльності, створює ризики для бізнесу та погіршує інвестиційний клімат. Непослідовність податкової політики, її формування без урахування взаємозв’язку з реформуванням бюджетної політики, системи пенсійного забезпечення та інших сфер суспільного життя, відсутність належного прогнозування бюджетних, економічних та соціальних наслідків змін у системі оподаткування унеможливило виконання всіх поставлених цілей і завдань щодо проведених податкових реформ та призвело до негативного впливу на стан державних фінансів. Нерівномірний розподіл податкового навантаження заважає конкуренції та створює умови для тінізації економіки, що призводить до проблем з наповненням бюджетів усіх рівнів.

Метою є побудова сучасної справедливої податкової системи, що забезпечує рівність усіх платників податків перед законом та досягнення стратегічних цілей сталого економічного розвитку.

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є:

підвищення місця у рейтингу Doing Business за показником "Оподаткування";

підвищення рівня добровільного подання податкових декларацій, відсотків;

збільшення частки податкових декларацій, поданих за допомогою електронних сервісів ДФС, відсотків;

підвищення рівня задоволеності платників податків послугами ДФС за результатами періодичних опитувань, відсотків;

зниження податкового навантаження, відсотків.

Мінфіном буде розроблено Стратегію розвитку податкової системи на середньострокову перспективу, яка повинна узгоджуватися із стратегією економічного розвитку, реформуванням бюджетного процесу та пенсійної системи. Буде посилено контроль за дотриманням вимоги щодо передбачення компенсаторів податкових надходжень або зменшення видатків державного бюджету у разі зменшення таких надходжень внаслідок внесення змін до податкового законодавства, а також за тим, щоб зміни до будь-яких елементів податків та зборів не вносилися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду.

Виконання плану інституційних змін діяльності ДФС, розробленого з урахуванням рекомендацій МВФ, забезпечить відновлення довіри суспільства до ДФС, підвищення ефективності її роботи та зниження адміністративного тиску на платників податків з боку контролюючих органів. Ризикоорієнтована система податкового контролю буде удосконалена шляхом проведення перевірок діяльності суб’єктів господарювання, щодо яких існують найбільші ризики зловживань. Для зменшення витрат часу та коштів платників податків на нарахування та сплату податків будуть розширені можливості безперешкодного дистанційного звітування та сплати податків через електронні сервіси та єдиний рахунок, ДФС буде забезпечено надання необхідних ІТ-сервісів для громадян та бізнесових структур, а також опублікування необхідної технічної інформації для розробників програмного забезпечення.

Для забезпечення рівних умов конкуренції Мінфіном будуть розроблені плани заходів для протидії стратегіям та практикам розмивання бази оподаткування та виведення прибутків з-під оподаткування (ВЕРS) відповідно до рекомендацій Організації економічного співробітництва та розвитку, зокрема переглянуті умови угод про уникнення подвійного оподаткування, оподаткування платників податку, які беруть участь у контрольованих операціях, операціях з пов’язаними особами-нерезидентами, які зареєстровані в юрисдикціях з низьким рівнем оподаткування. Буде посилено податковий контроль за трансфертним ціноутворенням, у тому числі шляхом запровадження деталізованої звітності для міжнародних груп компаній (подання спеціального звіту у розрізі країн). Запобігання зловживанням спрощеною системою оподаткування буде забезпечено шляхом перегляду умов її застосування щодо категорій осіб, видів діяльності, обсягу доходу та ставок податку. Більше уваги буде приділено введенню непрямих методів контролю за доходами громадян та розширенню бази майнового оподаткування.

Мінфіном будуть здійснені заходи щодо стимулювання добросовісної поведінки платників податків, зокрема шляхом забезпечення відповідальності платників податків за порушення вимог податкового законодавства та посадових осіб контролюючих органів за порушення прав платників податків, створення сприятливих умов для легалізації доходів і майна платників податку. Для проведення оцінки впливу здійснення таких заходів буде впроваджена методика проведення оцінки та моніторингу рівня дотримання вимог податкового законодавства.

Для спрощення процесу адміністрування митних платежів та уникнення "заморожування" обігових коштів суб’єктів господарювання буде запроваджено єдиний рахунок для адміністрування митних платежів. Мінфіном буде удосконалено методику прогнозування надходжень митних платежів для підвищення якості індикативних показників. З метою запобігання незаконному ввезенню товарів без сплати податків у повному обсязі буде створено систему контролю за введенням в обіг товарів, у тому числі розширене використання реєстраторів розрахункових операцій та підвищення ефективності постмитного контролю. Також будуть визначені механізми обміну інформацією між Україною та суміжними країнами про кількість та вартість переміщуваних через митний кордон України товарів, удосконалені процеси управління ризиками під час здійснення контролю за митною вартістю товарів. Запровадження автоматизованих митних процедур передбачатиме аудит процесів, обладнання та програмного забезпечення, інтеграцію інформаційних систем у міжнародну систему транзиту і систему аналізу та управління ризиками. Модернізована ІТ-архітектура забезпечить інтеграцію митних і податкових баз даних.

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

затвердження Стратегії розвитку податкової системи на середньострокову перспективу - 2017 рік;

оприлюднення ДФС звітів про досягнення ключових показників ефективності - на постійній основі;

введення в експлуатацію електронного кабінета платника податків - 2017 рік;

впровадження методики проведення оцінки та моніторингу рівня дотримання вимог податкового законодавства - 2018 рік;

запровадження механізмів обміну інформацією між Україною та суміжними країнами про кількість та вартість переміщуваних через митний кордон України товарів - 2018 рік;

здійснення інтеграції митних і податкових баз даних - 2018 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, ДФС, Казначейство.

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

нестабільна макроекономічна ситуація;

часте внесення змін до податкового законодавства;

неможливість здійснення модернізації ІТ-систем;

внутрішнє перешкоджання підрозділами ДФС реорганізації.

В умовах запровадження середньострокового бюджетного планування в Україні надійність макроекономічних та бюджетних прогнозів як річних, так і середньострокових, є дуже важливою. На надійність прогнозів впливають об’єктивні чинники (макроекономічна нестабільність), а також той факт, що вони є незахищеними від політичного втручання з метою задоволення потреб у фінансуванні і формування у суспільстві позитивного сприйняття розвитку економіки. Існуючий порядок узгодження макроекономічного прогнозу, розробленого Мінекономрозвитку, іншими міністерствами та центральними органами виконавчої влади перед затвердженням Кабінетом Міністрів України може призводити до внесення змін до первинних прогнозів та їх затвердження з порушенням встановлених строків.

Передбачений Бюджетним кодексом України середньостроковий прогноз державного бюджету, який щороку розробляється Мінфіном, затверджувався Кабінетом Міністрів України лише один раз на 2013-2014 роки. При цьому між прогнозними та затвердженими показниками Державного бюджету України на 2013 рік існували суттєві відмінності, які не були обґрунтовані, що фактично нівелює роль такого прогнозу.

Крім того, в Україні не закріплено у нормативно-правових актах необхідність проведення незалежної зовнішньої оцінки макроекономічного та бюджетного прогнозів та не існує відповідального за це органу.

Метою є надійне та деполітизоване макроекономічне та бюджетне прогнозування, що відповідає процесу середньострокового бюджетного планування.

Метою реформи є створення надійної бази для стратегічного та бюджетного планування як на короткостроковий, так і на середньостроковий період. Прогнозування повинно бути технічним неупередженим процесом, що забезпечуватиме реалістичні очікування щодо темпів розвитку економіки та впливу реформ як в суспільстві, так і для головних розпорядників бюджетних коштів під час планування їх діяльності. Припущення та моделі, що використовуються для розроблення макроекономічного та бюджетного прогнозів повинні враховувати всі особливості розвитку економіки в умовах нестабільності. Мінекономрозвитку проводитиме оцінку справдження припущень макроекономічного прогнозу та в разі потреби здійснюватиме їх перегляд/коригування, а Мінфін - оцінку відхилень фактичних показників доходів бюджету від планових з метою виявлення причин відхилення. Для підвищення якості прогнозування регулярно здійснюватиметься удосконалення та постійне супроводження моделей прогнозування.

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є:

зменшення відхилення між прогнозними та фактичними темпами зростання валового внутрішнього продукту;

зменшення відхилення між прогнозними та фактичними темпами зростання доходів державного бюджету.

Зміни до порядку підготовки макроекономічного прогнозу передбачатимуть нові строки його оприлюднення для своєчасного забезпечення бази для розроблення бюджетної декларації на середньострокову перспективу та визначення граничних обсягів видатків. Для підвищення надійності прогнозу в умовах макроекономічної нестабільності будуть встановлені строки перегляду макроекономічного прогнозу відповідно до бюджетного циклу.

Мінекономрозвитку забезпечить проведення під час перегляду макроекономічного прогнозу його оцінки та оприлюднення відповідних висновків.

Для підвищення рівня довіри до процесу прогнозування будуть проаналізовані варіанти забезпечення незалежного зовнішнього оцінювання як макроекономічних прогнозів, так і прогнозів доходів бюджету, зокрема створення або визначення незалежного органу (стратегічної ради, експертної групи тощо) для проведення оцінки реалістичності прогнозів з обов’язковим оприлюдненням результатів такої оцінки разом з рекомендаціями та пропозиціями. За результатами буде реалізований оптимальний для України варіант. Також буде оприлюднений короткий опис модельного апарату та основні підходи до макропрогнозування та прогнозування доходів бюджету, які використовують Мінекономрозвитку та Мінфін.

З метою підвищення якості макропрогнозування та прогнозування доходів бюджету та інших бюджетних показників Мінекономрозвитку та Мінфін проаналізує моделі прогнозування, повноту і доступність необхідних даних та удосконалить відповідні процеси та інструменти. Інституційну спроможність Мінекономрозвитку та Мінфіну у сфері прогнозування, зокрема макропоказників та показників бюджету, буде посилено.

Розподіл відповідальності між Мінфіном та Мінекономрозвитку в процесі макроекономічного та бюджетного прогнозування передбачає тісне співробітництво фахівців зазначених міністерств, проведення регулярних консультацій з питань макроекономічного прогнозування на рівні фахівців Мінекономрозвитку та Мінфіну із залученням представників Національного банку та Держстату.

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

врахування потреб бюджетного процесу у процедурі макроекономічного прогнозування шляхом схвалення законопроекту щодо внесення відповідних змін до Бюджетного кодексу України та прийняття постанови Кабінету Міністрів України про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р. № 621 "Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету" - 2017 рік;

закріплення у нормативно-правових актах необхідності проведення незалежної зовнішньої оцінки макроекономічного та бюджетного прогнозів і визначення відповідального за це органу - 2017 рік;

оприлюднення короткого опису модельного апарату та основних принципів (підходів) до макроекономічного прогнозування та прогнозування доходів бюджету - 2018 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінекономрозвитку, Мінфін, Національний банк (за згодою), Держстат.

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

необхідність перегляду умов функціонування економіки через непередбачуваність змін у законодавстві;

відсутність консенсусу щодо утворення незалежного органу для проведення оцінки макроекономічного та бюджетного прогнозів та його складу.

Елементи середньострокового бюджетного планування визначені положеннями Бюджетного кодексу України у редакції, яка набрала чинності у 2010 році. Однак фактичних кроків у цьому напрямі недостатньо для досягнення відчутного прогресу. Позитивними змінами, що відбулися протягом 2015-2016 років, є створення Мінфіном умов для забезпечення стабільності та передбачуваності річного бюджету шляхом уточнення підстав та порядку внесення змін до державного бюджету протягом року (стаття 52 Бюджетного кодексу України); впровадження деяких елементів стратегічного планування до бюджетних документів (бюджетні програми та їх результативні показники підпорядковано стратегічним цілям головних розпорядників коштів), включення до Основних напрямів бюджетної політики та Державного бюджету України на 2017 рік показників на середньострокову перспективу (індикативні прогнозні показники та завдання Державного бюджету України на 2018 і 2019 роки).

При цьому відсутність чіткого підходу "згори до низу" під час визначення пріоритетів політики та розподілу бюджетних ресурсів на їх основі призводить до формування бюджету відповідно до потреб, що довгий час не переглядалися, та до неможливості забезпечення реалізації задекларованих реформ через недостатність фінансування. Зв’язок між пріоритетами державної політики, видатками державного бюджету та результатами діяльності головних розпорядників бюджетних коштів є надзвичайно слабким. Однорічний період бюджетного планування не дає змоги виконати завдання з утримання дефіциту державного бюджету на безпечному рівні та скорочення рівня державного боргу у середньостроковій перспективі, а також призводить до непередбачуваності бюджетної політики для головних розпорядників бюджетних коштів і не дає можливості їм належним чином планувати свою діяльність.

З метою виконання умови щодо запровадження середньострокового бюджетного планування з 2018 року, передбаченої спільною з МВФ програмою в рамках механізму розширеного фінансування (EFF), а також положеннями Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, необхідно прискорити цей процес та вжити більш рішучих заходів.

Метою є забезпечення передбачуваності та збалансованості бюджетної та податкової політики на середньострокову перспективу, реалізація пріоритетів розвитку шляхом визначення та дотримання граничних обсягів видатків на їх фінансування.

Перехід до середньострокового бюджетного планування в Україні є не технічною зміною у формуванні бюджету шляхом врахування ще двох бюджетних періодів у розрахунках, а системною зміною бюджетної політики, яка повинна забезпечити стратегічний підхід до визначення пріоритетних заходів та відповідний розподіл обмежених ресурсів; посилення бюджетної дисципліни здійснюватиметься шляхом визначення та відображення наслідків реалізації поточної державної політики протягом наступних років і забезпечення дотримання граничних обсягів видатків, а також підвищення рівня передбачуваності бюджетних ресурсів та відповідне планування заходів.

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є отримання оцінки "Б" за показниками PI-15 "Фіскальна стратегія" та PI-16 "Середньострокова перспектива у бюджетуванні видатків" Звіту про ефективність управління державними фінансами (PEFA).

Для прийняття колегіальних рішень щодо пріоритетів політики та відповідного розподілу ресурсу будуть запроваджені процедура політичної дискусії в рамках Кабінету Міністрів України (стратегічної ради), а також правила обговорення питань середньострокового бюджетного планування на різних етапах бюджетного циклу. Основні напрями бюджетної політики будуть трансформовані у стратегічний документ - бюджетну декларацію, що включатиме, зокрема, середньостроковий бюджетний прогноз, оцінку фіскальних ризиків та граничні обсяги видатків бюджету (сукупних та в розрізі головних розпорядників бюджетних коштів), у тому числі базовий обсяг державних капітальних інвестицій, для посилення відповідності бюджетних видатків пріоритетам розвитку держави. Залучення Верховної Ради України до бюджетного планування і затвердження граничних обсягів видатків здійснюватиметься на етапі обговорення бюджетної декларації.

Граничні обсяги видатків (сукупних та в розрізі головних розпорядників бюджетних коштів) будуть схвалені Кабінетом Міністрів України та затверджені Верховною Радою України у положеннях бюджетної декларації, що підвищить прозорість розподілу та відповідність пріоритетам державної політики. Мінфін удосконалить процедуру розподілу граничних обсягів видатків на середньострокову перспективу. З метою створення резерву бюджетного планування буде розглянуто питання щодо можливості запровадження бюджетної маржі (відсоток загального обсягу видатків) та її застосування. Мінфіном буде розроблено та впроваджено програмне забезпечення для здійснення середньострокового бюджетного планування, що буде обов’язковим для використання всіма головними розпорядниками бюджетних коштів і забезпечить належну дисципліну під час планування видатків. Також будуть здійснені заходи щодо підвищення спроможності фахівців для планування політики та бюджетного аналізу у Мінфіні та інших міністерствах.

Для забезпечення ефективного бюджетного планування кількість головних розпорядників бюджетних коштів буде оптимізована, в системі центральних органів виконавчої влади вони включатимуть лише міністерства та центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом. Головним розпорядникам бюджетних коштів будуть делеговані повноваження щодо розподілу (перерозподілу) призначень за бюджетними програмами в рамках затверджених середньострокових граничних обсягів видатків, затвердження паспортів бюджетних програм, а також будуть здійснені заходи щодо стимулювання більш ефективного управління державними активами, насамперед стосовно державних підприємств та майна у сфері управління головних розпорядників бюджетних коштів. При цьому будуть запроваджені заходи для посилення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів щодо досягнення їх стратегічних цілей, як це передбачено програмно-цільовим методом (звітування перед Верховною Радою України, публічність результатів оцінки ефективності бюджетних програм).

Для узгодження середньострокового бюджетного планування та однорічного бюджету Мінфіном будуть визначені строки для окремих стадій бюджетного процесу.

Мінфіном будуть проаналізовані та визначені найбільш прийнятні фіскальні правила для впровадження після завершення дії спільної з МВФ програми в рамках механізму розширеного фінансування (EFF) (рівень дефіциту, державні гарантії тощо).

З метою підвищення рівня обґрунтованості заходів державної політики під час розроблення законодавчих та інших нормативно-правових актів буде підвищено рівень відповідальності розробників за якість оцінки впливу на державний бюджет проектів таких актів та за визначення відповідних компенсаційних механізмів у разі впливу на видаткову/дохідну частину бюджету. Будуть визначені додаткові повноваження Міністра фінансів під час розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів України проектів законів та інших нормативно-правових актів у разі порушення вимог щодо оцінки впливу таких актів на бюджет або відсутності відповідних компенсаційних механізмів для збалансування видаткової та дохідної частин державного бюджету. Роль експертного висновку Кабінету Міністрів України щодо впливу законопроекту на показники бюджету та його відповідність законам, що регулюють бюджетні відносини, буде посилена. Також будуть здійснені заходи щодо посилення спроможності суб’єктів законодавчої ініціативи та нормотворення під час проведення оцінки впливу на державний бюджет таких актів.

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

прийняття бюджетної декларації на 2018-2020 роки з граничними обсягами видатків - 2017 рік;

схвалення законопроекту про Державний бюджет України на 2019 рік, що базується на відповідних показниках бюджетної декларації на 2018-2020 роки, обґрунтування будь-яких відхилень - 2018 рік;

впровадження програмного забезпечення для середньострокового планування бюджету - 2018 рік;

схвалення законопроекту щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України в частині встановлення фіскальних правил - 2018 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки. Витрати на розроблення та впровадження програмного забезпечення для бюджетного планування передбачається здійснити за рахунок коштів Трастового фонду ЄС/Світового банку.

Відповідальними органами є Мінфін, Секретаріат Кабінету Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади.

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

нестабільна макроекономічна ситуація, що впливає на точність середньострокових прогнозів;

відсутність або низька якість середньострокових галузевих стратегій головних розпорядників бюджетних коштів, недостатня спроможність міністерств до здійснення бюджетного планування за галузями на середньострокову перспективу;

відсутність політичної волі до дотримання визначених пріоритетів та розподілу ресурсів у середньостроковій перспективі.

Відсутність комплексної системи управління фіскальними ризиками негативно впливає на надійність бюджетної політики, а також має негативні наслідки для стійкості державного боргу та ефективного розподілу державних ресурсів відповідно до пріоритетів державної політики. В Україні одним із суттєвих джерел фіскальних ризиків є діяльність суб’єктів господарювання державного сектору економіки. Існують як прямі фіскальні ризики, пов’язані з можливим зменшенням обсягу надходжень від дивідендів (частини чистого прибутку) та збільшенням витрат на покриття збитків окремих суб’єктів господарювання державного сектору економіки, так і умовні фіскальні ризики, що виникають у зв’язку з непогашенням такими суб’єктами заборгованості перед державою за виконання гарантійних зобов’язань. Починаючи з 2014 року для підтримки консолідації бюджету Кабінет Міністрів України вживає заходів до посилення контролю за діяльністю державних підприємств, включаючи надання Мінфіну повноважень щодо виявлення, моніторингу, оцінювання та мінімізації фіскальних ризиків у державному секторі.

Ефективній діяльності щодо управління фіскальними ризиками, пов’язаними з діяльністю суб’єктів господарювання, перешкоджає відсутність в повному обсязі інформації про джерела та ймовірність виникнення таких ризиків, незавершена робота з формування бази даних всіх активів та пасивів державного сектору економіки, відсутність вичерпної інформації про земельні активи та комерційну нерухомість, що перебуває в розпорядженні суб’єктів господарювання державного сектору економіки та державних організацій.

Існуючий порядок здійснення запозичень державними підприємствами не передбачає достатніх механізмів захисту від необхідності покриття ризиків непогашення таких запозичень за рахунок коштів державного бюджету. Оцінка кредитоспроможності державних підприємств та їх стійкості до економічної нестабільності є досить слабкою, а їх фінансові плани часто ґрунтуються на нереалістичних припущеннях, що призводить до оптимістичних значень прогнозованих показників діяльності, які приховують вразливість державних підприємств і пов’язаний з нею ризик дефолту за борговими зобов’язаннями, що може мати вплив на бюджет. Додаткові втрати бюджету виникають через недоотримання доходу у формі комісії за надання державних гарантій, оскільки комісія за надання таких гарантій не встановлюється або є недостатньою для покриття ризику неплатежу позичальника.

Метою є забезпечення спроможності Кабінету Міністрів України та/або Мінфіну виявляти, проводити оцінку і моніторинг фіскальних ризиків та здійснювати заходи з їх мінімізації.

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є отримання оцінки "Б" за показником PI-10 "Звітування про фіскальні ризики" Звіту про ефективність управління державними фінансами (PEFA).

Мінфін визначить перелік фіскальних ризиків, оцінка яких буде включена до бюджетної декларації, та затвердить відповідний формат і методику, включаючи макроекономічні ризики, ризики, пов’язані з державними підприємствами і управлінням державним майном, державними гарантіями, державними цільовими фондами, місцевими запозиченнями, державно-приватним партнерством, позабюджетними фондами, відповідно до рекомендацій Кодексу фіскальної прозорості МВФ. Ця оцінка також міститиме конкретні заходи з мінімізації визначених ризиків.

Аналітична спроможність Мінфіну буде підвищена, зокрема щодо оцінки розміру ризиків, розроблення сценаріїв, оцінки ймовірності виникнення ризику, а також його очікуваного фіскального впливу. За результатами таких оцінок будуть визначені та здійснені заходи з мінімізації фіскальних ризиків, що можуть передбачати посилення управління запозиченнями державних підприємств і встановлення у достатньому розмірі комісії за надання державних гарантій, визначеному з урахуванням ризиків; поступове скасування субсидій; розкриття та встановлення лімітів на непряме бюджетне субсидіювання та податкові витрати; створення в державному бюджеті резервів на покриття непередбачених збитків.

Мінфіном буде розроблено пропозиції та забезпечено здійснення заходів щодо удосконалення процедури обміну інформацією та взаємодії між Мінфіном, Мінекономрозвитку, Фондом державного майна та міністерствами щодо фіскальних ризиків, насамперед тих, що пов’язані з об’єктами державної власності. Для впровадження системи моніторингу фіскальних ризиків будуть уточнені обов’язки всіх заінтересованих органів щодо підготовки та надання Мінфіну необхідної інформації.