Про схвалення Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки

Мінфіном будуть здійснені заходи, що включатимуть встановлення в Бюджетному кодексі України обмеження на надання нових державних гарантій (зокрема, 5 відсотків обсягу доходів загального фонду державного бюджету), обмеження гарантованої суми зобов’язання (зокрема, до 100 відсотків зобов’язання з повернення основної суми кредиту або 80 відсотків зобов’язання з повернення основної суми та обслуговування кредиту), встановлення відповідальності центральних органів виконавчої влади щодо моніторингу ризиків, що випливають з державних гарантій, вимоги щодо оцінки ризиків та розкриття інформації про державні гарантії, що дасть змогу оцінити фіскальний вплив. Також буде запроваджено встановлення комісії за надання державних гарантій, розмір якої розраховуватиметься за результатами оцінки ризику, та вдосконалено методику оцінки кредитоспроможності позичальника під час надання таких гарантій.

Кабінетом Міністрів України буде забезпечено розширення наявної інформації про баланс державного сектору із зазначенням всіх пасивів і активів, у тому числі землі та нерухомості, їх стану, рівня зношеності та вартості, а також підвищення рівня доступності такої інформації з метою управління фіскальними ризиками та в цілому бюджетного планування. Це сприятиме покращенню управління державними фінансами шляхом надання інформації про зв’язок між сектором державних підприємств і бюджетом, зокрема щодо даних, необхідних для прийняття рішень щодо виплати дивідендів, надання субсидій і мінімізації ризиків, пов’язаних з умовними зобов’язаннями.

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

включення у бюджетну декларацію на 2018-2020 роки оцінки фіскальних ризиків, що відповідає Кодексу фіскальної прозорості МВФ, - 2017 рік;

встановлення більш жорстких умов щодо надання державних гарантій шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України (стаття 17) - 2017 рік;

надання нових державних гарантій з урахуванням вимог Закону України "Про державну допомогу суб’єктам господарювання" - починаючи із серпня 2017 р.;

опублікування щороку розширеного звіту про фіскальні ризики - починаючи з 2019 року;

впровадження інформаційно-аналітичної системи для обробки даних щодо фіскальних ризиків - 2019 рік;

мінімізація ризиків настання гарантійних випадків з метою зменшення видатків бюджету (до 10 відсотків загальної річної суми гарантованих зобов’язань у 2020 році).

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, Мінекономрозвитку, Фонд державного майна, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

неможливість проведення комплексної інвентаризації державного сектору економіки через обмеженість кадрового потенціалу та матеріальних ресурсів;

неможливість створення інформаційно-аналітичної системи для обробки даних щодо фіскальних ризиків;

не в повному обсязі та неякісна інформація, що надається Мінфіну для проведення моніторингу фіскальних ризиків.

Значні щорічні обсяги дефіциту державного бюджету не дають змоги забезпечити приведення показника загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду до рівня 60 відсотків річного номінального обсягу валового внутрішнього продукту, як це передбачено статтею 18 Бюджетного кодексу України. Крім того, висока частка державного боргу України, номінованого в іноземній валюті, створює додаткові ризики у разі девальвації національної валюти. У рамках здійснення заходів щодо забезпечення макроекономічної стабілізації, передбачених Механізмом розширеного фінансування МВФ, у жовтні 2015 р. Кабінет Міністрів України успішно завершив реструктуризацію зовнішнього державного боргу України на суму близько 15 млрд. доларів США. Умови цієї боргової операції передбачали списання близько 3 млрд. доларів США боргу та дали змогу Україні уникнути сплати запланованих 8,5 млрд. доларів США основної суми боргу, що підлягали виплаті за такими облігаціями до кінця 2018 року. За оцінками МВФ, внаслідок реструктуризації показник співвідношення державного та гарантованого державою боргу до валового внутрішнього продукту знизиться до 73 відсотків у 2020 році, що залишається вищим за встановлене у Бюджетному кодексі України граничне значення.

В умовах обмеженого доступу до зовнішніх ринків капіталу розвиток внутрішнього ринку набуває більшого значення. Перелік інвесторів у державні цінні папери залишається досить обмеженим та в основному складається з комерційних банків і кількох інвестиційних компаній, при цьому близько 70 відсотків всіх облігацій внутрішньої державної позики в обігу перебувають у власності Національного банку. Іноземні інвестори мають велику кількість перешкод під час інвестування та виведення коштів, включаючи необхідність використання нерезидентом-інвестором локальної депозитарної установи та розрахункової інфраструктури для інвестицій в облігації внутрішньої державної позики; жорсткі правила встановлення особи покупців KYC (know your client), що вимагають від українського контрагента фізичної ідентифікації нерезидента, та бюрократичні процедури.

Підвищенню ліквідності державних цінних паперів також перешкоджає невиконання первинними дилерами своєї функції маркет-мейкерів і відсутність прозорої та зрозумілої інфраструктури для торгівлі облігаціями внутрішньої державної позики на вторинному ринку.

Метою є мінімізація вартості державних запозичень та ризиків у частині фінансування дефіциту державного бюджету та забезпечення боргової стійкості.

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є:

зниження показника співвідношення державного боргу до валового внутрішнього продукту;

зниження частки державного боргу, номінованого в іноземній валюті.

Середньострокову стратегію управління державним боргом буде удосконалено в частині її складових частин та моніторингу реалізації. Зазначена стратегія міститиме, зокрема, заходи з управління ризиками, пов’язаними з державним боргом.

Мінфін розробить план заходів щодо розвитку первинного ринку державних цінних паперів, що забезпечуватиме наявність актуальних цінових орієнтирів для визначення дохідності інших інструментів, та підвищення ліквідності облігацій внутрішньої державної позики шляхом розвитку інституту первинних дилерів.

Мінфіном за участю Національного банку та НКЦПФР будуть здійснені заходи з метою усунення бюрократичних та інших перешкод для інвестування в облігації внутрішньої державної позики нерезидентами. Зокрема, буде забезпечено відкриття провідним європейським депозитарієм рахунка в депозитарії Національного банку для здійснення розрахунків та спрощення інвестування іноземними інвесторами в облігації внутрішньої державної позики, номіновані в національній валюті.

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

затвердження Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2018-2020 роки - 2017 рік;

наявність актуальних цінових орієнтирів за результатами розміщення облігацій внутрішньої державної позики, номінованих у національній валюті, строком від трьох місяців до п’яти років - 2018 рік;

відкриття провідним європейським депозитарієм рахунка в депозитарії Національного банку - 2017 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, Національний банк (за згодою), НКЦПФР (за згодою).

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

неможливість забезпечення зниження рівня державного боргу через нестабільну макроекономічну ситуацію та необхідність фінансування дефіциту;

неможливість залучення коштів на внутрішньому ринку державних запозичень через низький рівень ліквідності банківської системи.

За умови обмеженого доступу до ринків капіталу та нестабільної економічної ситуації, що ускладнює прогнозування строків та обсягів надходжень і видатків на коротко- та середньострокову перспективу, ефективність управління коштами уряду потребує додаткової уваги.

Залишки коштів на єдиному казначейському рахунку суттєво змінюються, зменшуючися до нуля у середині місяця, коли настає строк здійснення багатьох видатків, та зростаючи до кінця місяця. Така волатильність залишків та одночасне вивільнення значних обсягів коштів у систему призводить до здійснення Національним банком інтервенцій для вилучення надлишку ліквідності з ринку.

Прогнозування руху коштів в Україні має акцент на короткострокових потребах. Казначейство складає поденний прогноз руху коштів єдиного казначейського рахунка на наступний місяць, який використовується для планування виконання бюджету та розроблення плану випуску державних облігацій. Поденні прогнози руху коштів на період до шести місяців відсутні, у тому числі через відсутність актуальних помісячних фінансових планів головних розпорядників бюджетних коштів.

Поточна програма випуску облігацій внутрішньої державної позики не повною мірою узгоджена з рухом грошових потоків під час реалізації державою її функцій, план запозичень на рік орієнтується насамперед на графік погашення боргу. Водночас за умови низької ліквідності важливо узгоджувати випуск боргових інструментів із потребами уряду в коштах.

Метою є підвищення прогнозованості та доступності коштів для виконання державних функцій.

Показником, за яким вимірюється досягнення результату, є відсоток відхилення прогнозних показників руху коштів на коротко- та середньострокову перспективу від фактичних.

Мінфін забезпечить ефективну спроможність прогнозувати рух коштів, зокрема шляхом проведення аналізу даних щодо фактичного руху коштів за останніх три - п’ять років для визначення закономірностей та налагодження обміну інформацією з головними розпорядниками коштів стосовно секторальної специфіки руху грошових потоків. Період прогнозування поденного руху коштів єдиного казначейського рахунка буде збільшено з одного до шести місяців з поступовим підвищенням якості прогнозів. Аналітична спроможність підрозділу з управління ліквідністю Мінфіну буде підвищена.

Мінфіном буде визначено дієвий механізм розміщення тимчасово вільних залишків коштів єдиного казначейського рахунка та валютних рахунків уряду та здійснено такі розміщення. Зменшення волатильності залишків коштів на єдиному казначейському рахунку буде забезпечено шляхом узгодження строків значних надходжень і видатків державного бюджету, запровадження спрощеної моделі сплати податкових платежів на єдиний рахунок, відкритий платником податків у Казначействі, та зміни строків виплати заробітної плати та соціальних виплат, а також сплати платниками податків платежів до бюджетів.

Мінфіном буде забезпечено узгодження планів випуску короткострокових боргових інструментів з прогнозами руху коштів на єдиному казначейському рахунку та валютних рахунках уряду, а також проаналізовано доцільність та ймовірні варіанти інтеграції функцій з управління ліквідністю та управління боргом в одному підрозділі для узгодження стратегій випуску боргових інструментів та інвестування вільних залишків коштів.

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

визначення механізму та здійснення операцій з розміщення тимчасово вільних залишків коштів єдиного казначейського рахунка та валютних рахунків уряду (строком до одного місяця) - 2018 рік;

розроблення методики прогнозування руху коштів та впровадження відповідного аналітичного інструментарію - 2018 рік;

наявність достовірних поденних прогнозів руху коштів на період до шести місяців - 2019 рік;

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, Казначейство, ДФС, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади.

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

неможливість проведення необхідної технічної модернізації через недостатній обсяг фінансування;

обмеженість кадрового потенціалу та недостатня аналітична спроможність.

Система стратегічного планування в Україні відсутня. На законодавчому рівні визначена обов’язковість розроблення окремих прогнозних, програмних і планових документів на середньо- і короткостроковий періоди (частина з яких набрала чинності за часів планової економіки, а інша частина запозичена з практик інших країн). Однак окремі документи не є взаємоузгодженими і не орієнтовані на досягнення цілей, які визначені на довгостроковий період і підтримані суспільством. Основними причинами такої ситуації є відсутність єдиної системи державних стратегічних документів - типів, ієрархії, підпорядкованості, періоду і ступеня деталізації планування, а також відсутність консенсусу на політичному рівні щодо розподілу повноважень як у частині розроблення і затвердження таких документів, так і в частині відповідальності за їх виконання.

Унаслідок відсутності системи державного стратегічного планування в Україні:

політика і реформи є фрагментарними і неузгодженими за цілями, строками, ресурсами, політичні зміни спричинюють часті зміни пріоритетів державної політики, що призводить до неефективного витрачання бюджетних коштів та низької якості державного управління;

незважаючи на законодавчо визначену відповідальність за стан справ у відповідній сфері державного управління, міністри не мають реальних важелів впливу на формування державної політики, а суспільство - дієвих інструментів контролю за діяльністю міністерств;

стратегічні плани міністерств, впроваджені з прийняттям Бюджетного кодексу України, не стали дієвим інструментом планування і реалізації політики насамперед внаслідок відсутності чітко визначеної сфери державного управління та затверджених цілей, неможливості оперативного управління бюджетними видатками міністерства та обмежень стосовно зміни організаційної структури.

Метою є розбудова системи державного стратегічного планування, що повинна узгоджуватися з реформуванням системи державного управління та впровадженням середньострокового бюджетного планування.

Ключовими елементами системи повинні стати документ довгострокового циклу - Стратегія розвитку України та документи середньострокового циклу - Програма діяльності Кабінету Міністрів України та план дій щодо виконання зазначеної Програми, стратегічні плани міністерств та центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом. Такі плани повинні відповідати цілям Стратегії розвитку України, встановлювати цілі і завдання та показники результатів за напрямами державної політики у рамках визначеної сфери відповідальності. Розбудова системи повинна здійснюватися одночасно із впровадженням середньострокового бюджетного планування. Для забезпечення цілевизначення та цілепокладання в системі, обговорення і досягнення консенсусу щодо цілей, пріоритетів і ресурсів, оцінки результативності виконання документів системи, а також оцінки нових стратегічних ініціатив, в тому числі визначених політичними документами, повинен бути утворений новий експертний орган - стратегічна рада.

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є підвищення позиції України у Глобальному індексі конкурентоспроможності у категорії "Державні і суспільні установи" за показниками:

нецільове використання бюджетних коштів;

необґрунтованість державних витрат;

прозорість прийняття політичних рішень.

Повноцінне запровадження системи стратегічного планування потребує реалізації комплексу законодавчих ініціатив, найважливішою з яких є прийняття Закону України "Про державне стратегічне планування". Закон визначатиме систему документів державного стратегічного планування, встановлюватиме вимоги щодо цілевизначення, цілепокладання та взаємозв’язку між такими документами, закріплюватиме основні вимоги до документів, повноваження та відповідальність учасників стратегічного планування, а також порядок утворення і повноваження стратегічної ради. Для реалізації Закону буде затверджений порядок та план-графік підготовки документів державного стратегічного планування, а також методичні рекомендації/формати/інструкції щодо підготовки кожного типу документів державного стратегічного планування.

Другою за важливістю законодавчою ініціативою має стати внесення змін до бюджетного законодавства та законодавства щодо діяльності Кабінету Міністрів України та урядових інституцій. Ці зміни можуть бути впроваджені одночасно або після прийняття Закону України "Про державне стратегічне планування". Вони передбачатимуть встановлення чітких вимог щодо розроблення стратегічних планів для міністерств та центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом, визначення на законодавчому рівні значення таких планів в процесі стратегічного планування та бюджетному процесі, а також визначатимуть повноваження, відповідальність та процедурні питання щодо розроблення, узгодження, затвердження, проведення моніторингу та оцінки виконання (досягнення цілей) стратегічних планів і звітування про результати.

Кабінетом Міністрів України будуть розроблені і впроваджені загальні підходи до оцінки вартості реалізації стратегічних документів. При цьому відповідальність за проведення такої оцінки відповідно до затверджених підходів буде покладена на розробників, а Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечуватиме перевірку дотримання встановлених до оцінки вимог. Виконання цього завдання потребує посилення інституційної і кадрової спроможності для проведення оцінки вартості реалізації стратегічних документів в усіх міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади із спеціальним статусом.

Основними інституційними ланками нової системи стратегічного планування стануть:

стратегічна рада, яка забезпечуватиме дотримання балансу інтересів, взаємоузгодження політичних документів і документів стратегічного планування, розглядатиме та надаватиме рекомендації Кабінету Міністрів України щодо прийняття (коригування, скасування) документів державного стратегічного планування, готуватиме висновки за стратегічними документами аналізу політики та новими стратегічними ініціативами. Діяльність стратегічної ради повинна бути прозорою, рекомендації і висновки оприлюднюватимуться;

дієздатна вертикаль структурних підрозділів із стратегічного планування Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств та центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом.

Виконання цього завдання потребує також посилення кадрової спроможності персоналу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в частині оволодіння необхідними навичками з питань стратегічного планування, аналізу політики, підготовки аналітичних документів та оцінки фінансових наслідків їх впровадження (тренінги для державних службовців будуть проводитися на постійній основі).

Крім того, необхідною умовою для успішного впровадження системи стратегічного планування та інституційною основою цього процесу є чітко закріплені за відповідним урядовим органом сфери державного управління, напрями політики і функції, а також повноваження міністра, державного секретаря та/або керівника центрального органу виконавчої влади в процесі стратегічного планування. Для цього Кабінетом Міністрів України будуть переглянуті положення про міністерства та центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом, розроблені в рамках виконання Стратегії реформування державного управління.

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

схвалення проекту Закону України "Про державне стратегічне планування" - 2017 рік;

затвердження порядку та плану-графіка підготовки документів державного стратегічного планування, методичні рекомендації/ формати/ інструкції щодо підготовки кожного типу документів державного стратегічного планування - 2018 рік;

утворення стратегічної ради - у тримісячний строк після прийняття Закону України "Про державне стратегічне планування";

розроблення та затвердження середньострокових стратегічних планів міністерств відповідно до нових вимог - 2018 рік;

встановлення вертикалі структурних підрозділів із стратегічного планування Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств та центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом - 2018 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінекономрозвитку, Мінфін, інші центральні органи виконавчої влади, Секретаріат Кабінету Міністрів України.

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

часті політичні зміни (та відповідно зміни пріоритетів і програмних засад діяльності Кабінету Міністрів України) та зміни в системі центральних органів виконавчої влади; відсутність реалізації стратегії реформування державного управління в частині визначення сфери відповідальності кожного центрального органу виконавчої влади, позбавлення Кабінету Міністрів України невластивих повноважень та усунення дублювання повноважень між центральними органами виконавчої влади;

відсутність консенсусу на політичному рівні (в Кабінеті Міністрів України та між Кабінетом Міністрів України і Верховною Радою України) щодо повноважень учасників стратегічного планування;

неможливість провести всі реформи синхронно (реформи стратегічного планування, середньострокового бюджетного планування, програмно-цільового методу та реформу державного управління);

відсутність політичної волі для утворення стратегічної ради.

Бюджетний кодекс України передбачає встановлення зв’язку між фінансуванням бюджетної програми та кінцевими соціально значущими результатами, які очікуються від її виконання. Разом з тим застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі в Україні все ще здійснюється без забезпечення виконання обов’язкових умов, а саме: наявності довгострокової стратегії розвитку України і запровадження стратегічного і середньострокового бюджетного планування. Як наслідок, програмно-цільовий метод використовується лише формально. Мінфін вживає заходів з метою підвищення ефективності програмно-цільового методу. Зокрема, починаючи з 2015 року головні розпорядники бюджетних коштів зобов’язані чітко визначати відповідність своїх бюджетних програм стратегічним цілям. При цьому результативність цього процесу залишається під питанням через відсутність цілісної системи стратегічного планування та насамперед галузевих стратегічних планів.

Крім того, велика кількість бюджетних програм і їх громіздка структура не дають чіткого розуміння того, на досягнення яких цілей вони спрямовані, розпорошують бюджетні кошти на виконання окремих заходів, а не на досягнення стратегічної цілі головного розпорядника бюджетних коштів. Кількість результативних показників також є завеликою, і вони не ілюструють результатів виконання бюджетної програми, а фіксують статистичні дані. Все це не дає можливості об’єктивно оцінювати ефективність та результативність. Як наслідок, результати програмно-цільового методу не використовуються під час прийняття управлінських рішень. Дієвий контроль за результативністю виконання бюджетних програм відсутній.

Недостатній акцент на оцінці ефективності державних видатків не дозволяє повністю використати потенціал для фіскальної консолідації. Регулярний аналіз ефективності та доцільності видатків (spending review), ні комплексний, ні секторальний, в Україні не проводиться.

Метою є перетворення програмно-цільового методу на інструмент для прийняття ефективних управлінських рішень та ефективного використання державних коштів.

Програмно-цільовий метод має забезпечувати оптимальне використання обмежених ресурсів бюджету для досягнення максимальної ефективності і якості надання послуг державою. При цьому громадськості має бути доведено ефективність витрачання бюджетних коштів із зазначенням конкретних результатів. Показники результату діяльності головних розпорядників бюджетних коштів повинні відображати реальні соціально-економічні наслідки реалізації політики та ступінь досягнення стратегічних цілей держави у відповідній сфері. Подальше удосконалення системи результативних показників бюджетних програм має бути спрямовано на посилення їх орієнтованості на висвітлення обсягу і якості надання державних послуг та рівня задоволення їх отримувачів. Інтеграція гендерно орієнтованого підходу у бюджетний процес забезпечить підвищення ефективності та якості наданих державних послуг з урахуванням потреб соціальних груп, у тому числі за гендерною ознакою, дозволить посилити підзвітність розпорядників бюджетних коштів та прозорість бюджету. Має бути забезпечена ефективна оцінка показників результативності з метою своєчасного прийняття управлінських рішень, спрямованих на коригування діяльності бюджетної установи для досягнення цілей.

Показником, за яким вимірюється досягнення результату, є збільшення відсотка бюджетних видатків, щодо яких проведена оцінка ефективності та доцільності.

Повноцінне застосування програмно-цільового методу потребує забезпечення підзвітності головних розпорядників бюджетних коштів перед Верховною Радою України за досягнення цілей бюджетної політики. З цією метою будуть розроблені відповідні зміни до Бюджетного кодексу України, якими передбачатиметься запровадження обов’язкової участі головних розпорядників бюджетних коштів на етапі звітування про виконання державного бюджету за попередній рік та розгляду проекту бюджетної декларації на плановий та два наступні періоди, включаючи представлення своїх стратегічних цілей та звітування щодо їх досягнення. Зміни повинні передбачати строки та загальні процедури здійснення головними розпорядниками бюджетних коштів таких повноважень.

За участю Мінфіну та міжнародних організацій міністерствами буде проведено секторальну оцінку ефективності та доцільності видатків (spending review). Така оцінка запроваджується з метою виявлення неефективних або неактуальних видатків та підвищення ефективності реалізації секторальних політик. Також буде проведено комплексну (горизонтальну) оцінку ефективності та доцільності видатків, результати якої допоможуть у реалізації завдань Стратегії реформування державного управління.

Оптимізація бюджетних програм, напрямів використання бюджетних коштів та їх результативних показників відбуватиметься на основі стратегічних цілей головних розпорядників бюджетних коштів та видів державних послуг. Система результативних показників надалі буде удосконалюватися для чіткого відображення рівня досягнення стратегічних цілей та користі для отримувачів державних послуг, у тому числі шляхом запровадження гендерно орієнтованого підходу. Ці процеси відбуватимуться узгоджено з розвитком стратегічного планування та посиленням відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів у бюджетному процесі.

Мінфіном буде оновлена методологія моніторингу та оцінювання результативності бюджетних програм для доповнення заходів з аналізу ефективності та доцільності видатків. За результатами такої оцінки прийматимуться відповідні управлінські рішення, спрямовані на покращення якості надання державних послуг. Законодавча база зобов’язуватиме учасників бюджетного процесу забезпечувати регулярну публікацію відповідної інформації.

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

звітування міністрів у Верховній Раді України, представлення цілей та результатів своєї діяльності під час прийняття бюджетної декларації та звітування щодо їх реалізації (під час розгляду бюджетної декларації на 2018-2020 роки) - 2017 рік;

проведення комплексного та секторального аналізу ефективності та доцільності видатків на базі п’яти пілотних програм/міністерств - 2017 рік;

формування бюджету на основі удосконаленої структури бюджетних програм (під час складання проекту Державного бюджету України на 2019 рік) - 2018 рік;

публікація інформації про результати оцінки ефективності бюджетних програм - 2018 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, інші центральні органи виконавчої влади, Секретаріат Кабінету Міністрів України.

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

часті політичні зміни та відповідно зміни пріоритетів і програмних засад діяльності Кабінету Міністрів України;

небажання головних розпорядників бюджетних коштів змінювати підходи до формування бюджету та публічного звітування, зокрема перед Верховною Радою України;

неможливість провести всі реформи синхронно (реформи стратегічного планування, середньострокового бюджетного планування, програмно-цільового методу та реформу державного управління).

Перші кроки реформи децентралізації влади надали органам місцевого самоврядування фіскальні інструменти для нарощування власних ресурсів та певною мірою зменшили їх залежність від центральної влади у фінансовій сфері. Помітно збільшилося фінансування делегованих повноважень. Однак на сьогодні більшість територіальних громад неспроможні самостійно виконувати всі передбачені законом власні та делеговані повноваження. Причиною такого стану є загальна нестабільність системи міжбюджетних відносин, що не виконує належних їй основних функцій: збалансування доходів та видатків місцевих бюджетів у короткостроковій перспективі, фінансового вирівнювання - в середньостроковій перспективі, стимулювання сталого довгострокового розвитку громад - у довгостроковій перспективі.

Внаслідок нестабільності системи міжбюджетних відносин в Україні:

неоптимальним залишається перелік видаткових повноважень місцевих бюджетів, зокрема, не упорядковано переліки та обсяги видатків на виконання делегованих і власних повноважень, неефективним є механізм розрахунку видатків на виконання делегованих повноважень;

недостатньою є фінансова спроможність органів місцевого самоврядування, що в умовах обмеженості доступу до фінансових ринків призводить до жорстких бюджетних обмежень під час здійснення власних повноважень, стримує інвестиційний розвиток громад;

наявний інструментарій бюджетної політики органів місцевого самоврядування не забезпечує можливостей щодо оперативного управління бюджетними коштами, оптимізації мережі бюджетних установ, запровадження середньострокового бюджетного планування, розрахунку реальних обсягів та вартості публічних послуг, вільного доступу до позикових капіталів;

відсутні належна фінансова прозорість та звітування органів місцевого самоврядування перед територіальними громадами, а також механізми незалежного зовнішнього аудиту та громадського нагляду за управлінням місцевими фінансами і комунальним майном.

Метою є розбудова спроможної, ефективної, прозорої та підзвітної системи управління місцевими фінансами, орієнтованої на досягнення цілей сталого економічного та соціального розвитку.

Метою реформи є підвищення фінансової спроможності територіальних громад до рівня їх здатності досягати цілей сталого місцевого розвитку на принципах субсидіарності, повсюдності та фінансової самодостатності. Основними елементами системи має стати закріплене у законодавстві розмежування державних та самоврядних повноважень з відповідним розподілом ресурсів. Процес стимулюватиме органи місцевого самоврядування до зміцнення власної фіскальної бази, впровадження сучасних методів управління фінансами, в тому числі в частині застосування елементів гендерно-орієнтованого підходу. Одночасно відбуватиметься секторальна децентралізація у сфері освіти, охорони здоров’я та соціального захисту, спрямована на розширення доступності, підвищення якості та зниження вартості публічних послуг з урахуванням реальних потреб соціальних груп, у тому числі за гендерною ознакою, оптимізацію мережі бюджетних установ, підвищення ефективності та результативності видатків місцевих бюджетів.

Показником, за яким вимірюється досягнення результату, є, зокрема, підвищення індексу конкурентоспроможності регіонів України (RCI, Regional Competitiveness Index) за такими складовими:

нецільове використання бюджетних коштів;

незаконні виплати та хабарі;

необґрунтовані державні (бюджетні) витрати;

прозорість прийняття політичних рішень;

якість аудиту та стандартів звітності.

Додатковими показниками є:

збільшення частки доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті, відсотків;

зменшення частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів, відсотків;

збільшення частки органів місцевого самоврядування, що використовують середньострокове бюджетне планування, відсотків;

збільшення частки органів місцевого самоврядування, що утримують місцевий борг на оптимальному рівні, відсотків;

збільшення частки органів місцевого самоврядування, що утворили підрозділи внутрішнього контролю та аудиту (застосовують незалежний зовнішній аудит; механізми громадського контролю, відсотків).

Відповідні зміни будуть внесені до регуляторних актів, якими визначається розподіл повноважень між центральними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, встановлюються нормативи відрахувань до місцевих бюджетів, а також розрахунок обсягів та методика розподілу субвенцій між місцевими бюджетами. Виконання цього завдання потребує також запровадження на постійній основі консультацій між центральними органами виконавчої влади та всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування щодо завдань фіскальної політики, делегованих повноважень, їх фінансового забезпечення у коротко- та середньостроковій перспективі.

Зміцнення ресурсної бази місцевого самоврядування передбачає реалізацію ряду законодавчих ініціатив щодо закріплення за органами місцевого самоврядування відрахувань від загальнодержавних податків, запровадження системи інвентаризації майна та майнових прав і удосконалення методики грошової оцінки земельних ділянок з метою ефективного справляння податку на нерухоме майно, створення дієвого механізму погашення податкового боргу. Розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо адміністрування та контролю за сплатою місцевих податків і зборів передбачає наділення місцевих рад правом встановлення розмірів ставок у широких межах, встановлення податкових пільг та преференцій, реалізацію принципу повсюдності щодо бази оподаткування.

Удосконалення методології вирівнювання податкоспроможності буде орієнтоване на зменшення диференціації бюджетної забезпеченості громад, формування збалансованих місцевих бюджетів, створення стимулів для нарощування податкового потенціалу територій і раціонального використання коштів, а також забезпечення рівного доступу населення до публічних послуг в обсязі та якості, гарантованих державою. Підвищення дієвості та результативності механізму фінансового забезпечення делегованих повноважень передбачає перегляд та затвердження Кабінетом Міністрів України оновлених соціальних стандартів і нормативів надання гарантованих державою послуг в описовому та вартісному вигляді за кожним з делегованих повноважень. При цьому Мінфін проведе перегляд методики розрахунку, умов та порядку розподілу, а також порядку використання коштів освітньої, медичної та соціальних субвенцій з метою підвищення прозорості процесу, розширення повноважень органів місцевого самоврядування і посилення контролю за реалізацією проектів та програм, що фінансуються за рахунок коштів субвенцій. Разом з проведенням реформи секторальної децентралізації у сфері освіти, охорони здоров’я, соціального захисту це забезпечить поступовий перехід від утримання мережі установ до закупівлі публічних послуг із поетапною оптимізацією мереж у відповідних секторах. Окремим напрямом є удосконалення законодавства щодо оптимізації кількості пільг та переліку пільгових категорій громадян з подальшим переходом до адресної грошової допомоги.

Мінфіном будуть розроблені та затверджені методичні рекомендації щодо складення середньострокових прогнозів місцевих бюджетів, узгоджені з методологією середньострокового планування державного бюджету, впровадження яких забезпечуватимуть органи місцевого самоврядування, а Мінфін здійснюватиме моніторинг дотримання цих рекомендацій. Необхідною умовою виконання даного завдання є посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування та підвищення рівня кваліфікації службовців місцевого самоврядування з питань середньо- та довгострокового планування, аналізу фіскальної політики, підготовки інвестиційних проектів, бюджетних програм із подальшим здійсненням аналізу їх виконання.

Розширення можливостей органів місцевого самоврядування щодо здійснення запозичень та управління місцевим боргом потребує розроблення та затвердження Мінфіном методичних рекомендацій для органів місцевого самоврядування щодо управління місцевим боргом. Посилення аналітичного та управлінського потенціалу місцевих фінансових органів з питань проведення операцій на ринках капіталу та управління боргом передбачає підвищення компетенції працівників органів місцевого самоврядування з питань оцінки кредитоспроможності громад, процедур надання та моніторингу місцевих гарантій, методів управління ризиками та боргом.

Передумовою для посилення прозорості та підзвітності органів місцевого самоврядування є внесення змін до нормативно-правових актів з питань організації та порядку здійснення моніторингу, нагляду та контролю виконання місцевих бюджетів. Такі зміни повинні передбачати уточнення повноважень органів державного фінансового контролю щодо місцевих бюджетів, перегляд контрольних повноважень місцевих фінансових органів (внутрішній контроль та аудит), уніфікацію підходів до проведення аудиту місцевих бюджетів органами державного фінансового контролю та незалежними зовнішніми аудиторами. Виконання цього завдання потребує також запровадження на постійній основі механізму контролю з боку громадськості за управлінням місцевими фінансами та комунальним майном.

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

схвалення законопроекту щодо внесення змін до Бюджетного та Податкового кодексів України, перегляд і затвердження оновленого Державного класифікатора соціальних стандартів і нормативів, оновлених галузевих (секторальних) соціальних стандартів і нормативів - 2018 рік;

запровадження середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні - 2019 рік;

запровадження системи управління місцевим боргом - 2020 рік;

запровадження механізму громадського контролю за місцевими фінансами - 2019 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, Мінрегіон, МОН, МОЗ, Мінсоцполітики, інші центральні органи виконавчої влади, всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування (за згодою).

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

відсутність політичної волі для імплементації непопулярних ініціатив;

відсутність політичного консенсусу на різних рівнях влади (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральні органі виконавчої влади, органи місцевого самоврядування) щодо розподілу повноважень, фінансових та матеріальних ресурсів громад;

поглиблення диспропорцій соціально-економічного розвитку територій внаслідок утворення територіальних громад із вищим економічним потенціалом із наступним конфліктом інтересів щодо перерозподілу повноважень та фінансових ресурсів;

зниження якості управління на рівні органів місцевого самоврядування внаслідок недостатнього рівня компетенції службовців місцевого самоврядування, неможливість забезпечити підвищення їх кваліфікації з питань реформування системи управління державними фінансами.

З огляду на значний обсяг державних видатків, що реалізується через систему публічних закупівель, добре функціонуюча система є надзвичайно важливою для забезпечення ефективного та раціонального використання державних коштів під час впровадження програм та надання послуг. У реформуванні публічних закупівель, зокрема, було досягнуто відчутний прогрес з 2014 року завдяки більш широкому застосуванню конкурентних процедур та запровадженню електронних закупівель на базі нової електронної системи "ProZorro". Закон України "Про публічні закупівлі" , прийнятий наприкінці 2015 року, передбачає три типи закупівель (відкриті торги, конкурентний діалог та переговорну процедуру), скасовуючи при цьому запит цінових пропозицій та попередню кваліфікацію учасників. Закон визначив обов’язковим проведення всіх публічних закупівель через електронну систему з 1 серпня 2016 р. для всіх замовників.

Незважаючи на активний поступ у створенні більш прозорої та конкурентної системи публічних закупівель, все ще є ризик встановлення винятків із загальних вимог, про що свідчать законопроекти, які вносяться до Верховної Ради України. Крім того, інституційна основа системи публічних закупівель характеризується певним дублюванням функцій контролю та регулювання державними органами, оскільки система є децентралізованою. Також відсутній системний підхід до навчання та професіоналізації. Рівень конкуренції в сфері публічних закупівель все ще залишається низьким.

Метою є подальший розвиток системи публічних закупівель для забезпечення ефективного використання державних коштів та задоволення суспільного попиту на якісні товари та послуги.

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є:

отримання оцінки "А" за показником PI-24 "Закупівлі" Звіту про ефективність управління державними фінансами (PEFA);

збільшення рівня задоволеності системою публічних закупівель (за результатами періодичних опитувань), відсотків.

Основна увага під час реалізації Стратегії реформування системи публічних закупівель ("дорожньої карти"), схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2016 р. № 175, на період до 31 грудня 2022 р. буде приділена:

гармонізації законодавства України щодо публічних закупівель з відповідними нормами acguis communautaire ЄС;

розвитку інституційної структури та законодавчому врегулюванню розмежування функцій інституційних органів у сфері публічних закупівель, зокрема Антимонопольного комітету, під час виконання функцій органу оскарження та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальних органів під час здійснення моніторингу закупівель;

визначенню механізму централізованих закупівель;

удосконаленню системи електронних закупівель;

професіоналізації у сфері публічних закупівель;

утворенню конкурентного середовища у сфері публічних закупівель.

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

прийняття Кодексу поведінки у сфері публічних закупівель - 2018 рік;

функціонування системи електронного оскарження - 2019 рік;

створення централізованих закупівельних організацій - 2019 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінекономрозвитку, Антимонопольний комітет.

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

нестабільність законодавства у сфері публічних закупівель;

відставання розвитку спроможностей від темпу інституційних реформ.

Державні інвестиції вважаються однією з важливих передумов досягнення і збереження економічного зростання, реалізації стратегічних завдань і задоволення попиту на державні послуги. Протягом останніх років у системі забезпечення ефективності та результативності державних інвестицій в Україні відбулося помітне покращення. Зокрема, у 2015 році до Бюджетного кодексу України були внесені зміни, що передбачають обов’язкове проведення економічної оцінки всіх інвестиційних проектів; прозорий відбір проектів міжвідомчою комісією з питань державних інвестиційних проектів для бюджетного фінансування з урахуванням установленого Мінфіном загального обсягу державних капітальних вкладень; стабільне фінансування раніше початих проектів шляхом установлення вимоги про спрямування для цього не менш як 70 відсотків загального обсягу державних капіталовкладень. Зазначені зміни стосуються створення системи управління державними інвестиціями на основі обґрунтованості, ефективності та прозорості відбору насамперед державних інвестиційних проектів, які передбачають створення (збільшення) основних засобів державної власності, строк експлуатації яких становить понад один рік, як першого етапу реформування.

У 2016 році вперше запроваджено моніторинг реалізації державних інвестиційних проектів на принципах публічності інформації про результати моніторингу, що виявило ряд інституційних та управлінських проблем.

Разом з тим у системі управління державними інвестиціями залишаються суттєві недоліки, що потребують усунення у середньостроковій перспективі, зокрема:

не забезпечено стратегічного планування та не визначено приорітетність державних інвестицій у спосіб, що забезпечував би ефективну реалізацію як нових, так і раніше розпочатих проектів;

відсутня єдина процедура розгляду та відбору інвестиційних проектів, що підтримуються з державного бюджету або мають потенційний вплив на державний бюджет, незалежно від рівня та типу органу влади, який ініціює проект;

відсутні як повні методологічні настанови для розробників проектів з оцінки проектів, так і спроможність здійснювати таку оцінку;

Кабінетом Міністрів України не здійснюється активний моніторинг і контроль показників реалізації проектів, відсутня єдина база даних проектів, що реалізовуються, та настанов з управління портфелем державних інвестицій;

недостатнє ресурсне забезпечення системи координації управління державними інвестиціями, відсутня незалежна оцінка;

не визначено механізму управління проектами, не створено кадрового резерву професійних менеджерів з реалізації масштабних проектів у системі органів влади.