Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні

1. Схвалити Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні (додається).

2. Кабінету Міністрів України забезпечити розроблення на основі Концепції, схваленої цим Указом, законопроектів з питань удосконалення державної служби в Україні, насамперед проекту нової редакції Закону України "Про державну службу", який подати в установленому порядку до 1 квітня 2006 року.

3. Визнати таким, що втратив чинність, Указ Президента України від 5 січня 2005 року N 1 "Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу".

В Україні за роки незалежності відповідно до Конституції України створено інститут державної служби як важливий інструмент формування та реалізації державної політики, управління державою, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду сформовано відповідну систему національного законодавства у цій сфері.

Перспективи дальшого розвитку цієї системи визначено Концепцією адаптації інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу, схваленою Указом Президента України від 5 березня 2004 року N 278, іншими актами Президента України.

Широкий комплекс заходів, спрямованих на вдосконалення державної служби, передбачено також програмами діяльності та актами Кабінету Міністрів України, зокрема Програмою розвитку державної служби на 2005-2010 роки, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 року N 746.

Сучасне законодавство про державну службу, як свідчить практика, не повною мірою задовольняє зростаючі потреби забезпечення реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина, ефективного виконання завдань та функцій демократичної, соціальної, правової держави, не відповідає рівню зрілості громадянського суспільства та визначеним перспективам його розвитку.

Негативні факти і тенденції у сфері державної служби спричинені значною мірою тим, що законодавство не забезпечило стабільності та престижності цієї служби, суворого додержання вимог щодо політичної нейтральності державних службовців, недопущення незаконного впливу на них при виконанні службових обов'язків. Статус, умови матеріального забезпечення та соціального захисту державних службовців не відповідають рівню покладеної на них відповідальності.

Невизначеність кар'єрної перспективи, правова незахищеність від суб'єктивізму керівників, особливо напружені умови роботи та інші фактори роблять державну службу непривабливою, зокрема для молоді, призводять до відтоку з державної служби значної частини висококваліфікованих спеціалістів.

Низькою залишається якість управлінських послуг, які надаються державними службовцями. Це пов'язано з невідповідністю професійного рівня частини з них сучасним потребам суспільства, відсутністю чітко регламентованих адміністративних процедур та національних стандартів надання таких послуг.

Процедура прийняття на державну службу і просування по службі, діяльність державних службовців залишаються недостатньо відкритими та прозорими, має місце суб'єктивізм під час вирішення відповідних питань, не забезпечується належного контролю у цій сфері з боку суспільства. Це посилює недовіру до органів державної влади і разом із тим створює додаткові можливості для зловживань, корупції і хабарництва, безвідповідальності державних службовців.

Унаслідок дії зазначених та численних інших факторів ефективність державної служби знижується, посилюються нестабільність у суспільстві, відчуженість людини від держави.

Цю Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні (далі - Концепція) спрямовано на системне правове розв'язання проблем у зазначеній сфері з урахуванням вітчизняного та міжнародного досвіду, рекомендацій Парламентської Асамблеї Ради Європи, інших міжнародних організацій.

Дальший розвиток державної служби має здійснюватися на таких засадах:

конституційність і законність регулювання діяльності державних органів та державних службовців, їх взаємодії з інститутами громадянського суспільства;

висока професійність, демократичність та прозорість системи державної служби, процедур прийняття рішень органами державної влади, забезпечення участі громадян у процесі підготовки таких рішень, об'єктивне та оперативне інформування громадськості про діяльність державних органів та їх посадових осіб;

неухильне дотримання державними службовцями вимог законодавства, етичних норм і правил поведінки, насамперед щодо недопущення проявів корупції та зловживання службовим становищем, конфлікту матеріальних та інших особистих інтересів;

патріотичність, самовіддане служіння Українському народові, політична нейтральність державних службовців, чітке розмежування політичних та адміністративних посад, повноважень і відповідальності осіб, які їх займають;

стабільність державної служби, надійна захищеність державних службовців від політичного чи іншого незаконного втручання у виконання ними службових обов'язків, належна матеріальна та інша забезпеченість.

У процесі вдосконалення законодавчого забезпечення розв'язання основних проблем у сфері державної служби необхідно:

1. Запровадити ефективніший механізм реалізації громадянами України конституційного права на рівний доступ до державної служби, не допускаючи привілеїв чи обмежень за будь-якими ознаками.

При цьому повинні бути закріплені більш високі вимоги до кандидатів на посади державних службовців, зокрема щодо рівня їх професійності, у тому числі знання нормативно-правових актів, відповідної сфери державного управління та регулювання, володіння державною мовою, здатності до роботи з громадянами, їх об'єднаннями, посадовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування, засобами масової інформації на принципах об'єктивності, гласності, відкритості і прозорості.

Удосконалюючи порядок прийняття на державну службу та просування по службі, особливу увагу слід приділити запровадженню механізмів дієвої підтримки осіб, які мають значний досвід роботи, володіють іноземними мовами, а також посиленню законодавчих гарантій забезпечення реалізації тендерної політики у сфері державної служби, розширенню можливостей доступу такої служби молоді, інвалідів, стан здоров'я яких не перешкоджає виконанню професійних обов'язків державних службовців.

2. Удосконалити механізм правового регулювання відносин у сфері державної служби.

У законодавстві про державну службу слід передбачити, що статус державного службовця надається лише тим працівникам органів державної влади, професійна діяльність яких пов'язана з практичним виконанням функцій держави, зокрема завдань щодо формування та реалізації державної політики, підготовки проектів нормативно-правових актів, забезпечення виконання законодавства, розподілу та використання коштів державного бюджету.

Водночас необхідно встановити, що в органах державної влади працюють також і працівники, які не належать до державних службовців, і тому їх діяльність, порядок призначення на посади та звільнення з посад мають регулюватись законодавством про працю.

3. Забезпечити системне правове регулювання всіх видів державної служби, включаючи державну службу в апаратах Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, в центральних та місцевих органах виконавчої влади, у тому числі дипломатичну службу, державну прикордонну службу, державну службу в митних органах, органах державної податкової служби, судах, органах прокуратури, міліції, інших державних органах, а також у Збройних Силах України та інших військових формуваннях.

Для цього необхідно впорядкувати класифікацію посад державних службовців, виходячи насамперед з обсягу їх повноважень, змісту та складності роботи, ступеня відповідальності, встановити більш чіткі критерії та вдосконалити порядок віднесення посад державних службовців до відповідних категорій, визначити співвідношення між категоріями посад та рангами державних службовців, а також категоріями посад, рангами, класними чинами, військовими званнями в різних видах державної служби, категоріями посад і рангами на службі в органах місцевого самоврядування, що сприятиме реалізації принципів соціальної справедливості, розширенню можливостей для рівного доступу громадян до різних видів державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, безперешкодному переходу з одного виду служби на інший, проведенню, у разі потреби, ротації кадрів.

4. Розмежувати політичні та адміністративні посади в органах державної влади, виходячи з відмінностей характеру повноважень і відповідальності осіб на таких посадах, порядку призначення на ці посади та звільнення з них, забезпечивши при цьому виконання вимог Конституції України, за якими органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Визначити законом вичерпний перелік посад, які належать до політичних. З огляду на це передбачити запровадження в установленому порядку в апараті Кабінету Міністрів України і міністерствах посади державних секретарів як вищі адміністративні посади в цих органах, із збереженням посад заступників міністрів як політичних посад.

Установити, що державні секретарі та їх заступники, керівники центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України, та їх заступники належать до вищого корпусу державної служби. Визначити перелік посад вищого корпусу державної служби, встановити додаткові гарантії щодо соціального захисту осіб, які призначаються на такі посади, встановити строк, перебування протягом якого на відповідних посадах дає право на присвоєння відповідного рангу державного службовця, одержання додаткових соціальних пільг та гарантій.

Необхідно запровадити більш ефективні правові механізми забезпечення стабільності діяльності державних службовців та їх незалежності від особистої позиції осіб, які займають політичні посади, вдосконалити порядок формування державної політики, правовий механізм забезпечення політичної нейтральності державних службовців, передбачивши, зокрема, припинення ними на час перебування на державній службі членства у політичних партіях. Слід також удосконалити механізми запобігання виникненню конфлікту матеріальних та інших особистих інтересів державних службовців, захисту їх інтересів у разі зміни структури, ліквідації чи реорганізації органу державної влади.

Водночас необхідно вдосконалити правовий статус працівників патронатних служб, їх повноваження, порядок призначення на посади та звільнення з посад. При цьому слід передбачити, що патронатні служби можуть мати лише особи, які займають посади, що належать до політичних.

5. Удосконалити порядок проходження державної служби, зокрема прийняття на державну службу та просування державних службовців по службі, їх ротації відповідно до інтересів держави, з урахуванням рівня кваліфікації, ділових та моральних якостей державних службовців, їх професійних досягнень, а також володіння практичними навичками, необхідними для роботи на певній посаді.

Має бути підвищено роль кадрового резерву, ефективність роботи з особами, зарахованими до такого резерву, вдосконалено порядок проведення та підвищено роль конкурсів, оцінювання при доборі претендентів на посаду, прийнятті на державну службу та просуванні по службі, визначено загальні вимоги до таких процедур. Створити умови для підготовки на основі спеціальних програм потенційних кандидатів для роботи на посадах, що належать до вищого корпусу державної служби, забезпечити обов'язковість періодичної атестації та іншого оцінювання результатів діяльності державного службовця, що має бути підставою для прийняття рішень щодо просування по службі, встановлення різних видів заохочень, застосування дисциплінарних стягнень тощо.

Слід передбачити створення для державних службовців більш сприятливих умов для професійного навчання, творчого розвитку, самовдосконалення та підвищення кваліфікації, посилити дієвість системи безперервного професійного навчання, періодичного стажування у відповідних державних органах, провідних навчальних та наукових центрах України та інших держав, розширити можливості для підвищення кваліфікації без відриву від служби.

При цьому має бути передбачено системне оновлення програм професійної підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців для посилення їх спроможності до ефективного аналізу засад державної політики, вироблення пропозицій з її вдосконалення, забезпечення її реалізації.

6. Удосконалити правове регулювання надання державними службовцями управлінських послуг, оптимізувавши для цього на засадах децентралізації, деконцентрації та субсидіарності розподіл повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, іншими органами, підприємствами, установами та організаціями, уповноваженими надавати такі послуги. Для підвищення якості управлінських послуг має бути забезпечено впровадження відповідних національних та міжнародних стандартів.

7. Удосконалити систему оплати праці, житлового, пенсійного, інших видів соціального забезпечення та захисту інтересів державних службовців з метою залучення до державної служби найбільш кваліфікованих спеціалістів, посилення мотивації їх роботи, підвищення привабливості державної служби та забезпечення її конкурентоспроможності на ринку праці, запобігання проявам корупції. Для цього має бути підвищено роль посадового окладу у формуванні заробітної плати державного службовця, вдосконалено систему доплат і надбавок.

8. Визначити в законодавстві про державну службу види дисциплінарних порушень та дисциплінарних стягнень, порядок і процедуру розслідування дисциплінарного порушення, фіксації факту його вчинення, прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також оскарження такого рішення, захисту прав державного службовця. Посилити відповідальність державних службовців за порушення вимог щодо декларування доходів та зобов'язань фінансового, майнового характеру, в тому числі за кордоном, своїх та членів своєї сім'ї, запровадити декларування такими особами їх витрат.

9. Удосконалити систему управління у сфері державної служби. Посилити роль Кабінету Міністрів України, відповідних координаційних органів, спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби, його територіальних підрозділів у реалізації державної політики, забезпеченні додержання законодавства у цій сфері, запровадження в усіх органах державної влади єдиних стандартів якості державної служби, вдосконалити порядок взаємодії цього органу з іншими державними органами, їх кадровими службами.

На основі цієї Концепції має бути розроблено проект нової редакції Закону України "Про державну службу" та проекти інших нормативно-правових актів, необхідних для вдосконалення системи державної служби в Україні, врегулювання статусу та порядку проходження окремих видів державної служби.

Удосконалення законодавства при реформуванні системи державної служби має здійснюватись поетапно. У перехідних положеннях проекту нової редакції Закону України "Про державну службу" необхідно передбачити відповідний механізм його реалізації.

Можливі зміни, пов'язані зі звуженням сфери застосування законодавства про державну службу і виведенням за межі державної служби певних посад працівників органів державної влади, повинні проводитись без погіршення умов оплати праці відповідних працівників, зі збереженням за особами, які працюють на посадах державних службовців, їх статусу до закінчення перебування на таких посадах.

Реалізація цієї Концепції має забезпечити істотне підвищення якості управлінських послуг, що надаються органами державної влади громадянам, всебічне додержання законних прав та задоволення інтересів громадян, підвищення ефективності державного управління, дальшого здійснення адміністративної реформи, зміцнення потенціалу державної служби та авторитету держави.