Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу

1. Схвалити підготовлену Кабінетом Міністрів України Концепцію розвитку законодавства про державну службу (додається).

2. Кабінету Міністрів України забезпечити розроблення на основі схваленої Концепції та внесення до 1 вересня 2005 року проекту нової редакції Закону України "Про державну службу" та інших проектів законів, необхідних для забезпечення вдосконалення державної служби в Україні.

Відповідно до Конституції України, ураховуючи вітчизняний та міжнародний досвід, за роки незалежності в Україні створено систему національного законодавства про державну службу як невід'ємної передумови сильної демократії, важливого інструмента забезпечення задоволення прав та свобод людини і громадянина, формування та реалізації державної політики.

Перспективи дальшого розвитку цієї системи визначено, зокрема, Стратегією економічного та соціального розвитку України "Шляхом європейської інтеграції" на 2004-2015 роки, схваленою Указом Президента України від 28 квітня 2004 року N 493, Концепцією адаптації інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу, схваленою Указом Президента України від 5 березня 2004 року N 278. Кабінет Міністрів України постановою від 8 червня 2004 року N 746 затвердив Програму розвитку державної служби на 2005-2010 роки, яка також передбачає широкий комплекс заходів з поліпшення правового забезпечення діяльності у цій сфері.

Незважаючи на заходи, що вживаються, система законодавства з питань державної служби все ще не повною мірою задовольняє зростаючі потреби суспільства і держави у забезпеченні реалізації конституційних прав і свобод людини та громадянина, ефективного виконання завдань і функцій держави і тому не відповідає інтересам утвердження демократичної, соціальної, правової держави, розвитку громадянського суспільства, здійснення ефективного управління в державі.

Негативні фактори і тенденції у функціонуванні системи державної служби спричинені значною мірою нестабільністю та непрестижністю державної служби, недодержанням у багатьох випадках вимог щодо політичної нейтральності державних службовців, запобігання конфлікту їх матеріальних та інших особистих інтересів, недопущення незаконного впливу на державних службовців під час виконання ними службових обов'язків, невідповідності їх статусу, матеріального забезпечення та соціального захисту рівню покладеної на них відповідальності.

Діяльність державних службовців залишається недостатньо відкритою та прозорою, не створено умови для належного контролю за такою діяльністю з боку суспільства, що посилює у суспільстві недовіру до органів державної влади і разом з тим створює додаткові можливості для зловживань, корупції і хабарництва, безвідповідальності державних службовців.

Недостатньо високою залишається якість управлінських послуг, які надаються державними службовцями, що пов'язано з невідповідністю професійного рівня багатьох з них сучасним потребам державного управління, відсутністю чітко регламентованих адміністративних процедур та національних стандартів щодо надання таких послуг.

Мають місце суб'єктивізм у доборі, просуванні по службі державних службовців, залишається недостатньо відкритим та прозорим механізм прийняття на державну службу. Невизначеність кар'єрної перспективи, правова незахищеність від суб'єктивізму керівників, особливо напружені умови роботи та інші фактори посилюють непривабливість державної служби, особливо для молоді, призводять до відтоку значної частини висококваліфікованих спеціалістів з державної служби.

Внаслідок цих та інших факторів знижується ефективність державної служби, посилюються відчуженість людини від держави, нестабільність у суспільстві, неповага громадян до державних органів, що є вкрай неприпустимим. Для розв'язання цих та інших проблем у сфері державної служби необхідне суттєве удосконалення відповідного правового регулювання.

Концепція розвитку законодавства про державну службу (далі - Концепція) розроблена відповідно до Конституції України, з урахуванням вітчизняного та міжнародного досвіду, рекомендацій Парламентської асамблеї Ради Європи та інших міжнародних організацій з метою системного розв'язання проблем у цій сфері.

Дальший розвиток державної служби має здійснюватись на таких засадах:

конституційність та законність регулювання діяльності державних органів та державних службовців, їх взаємодії з інституціями громадянського суспільства;

професійність, демократичність та прозорість системи державної служби, процедури прийняття органами державної влади рішень, забезпечення участі громадян у процесі їх підготовки, об'єктивне та оперативне інформування громадян України про діяльність державних органів і державних службовців;

патріотизм державних службовців та неухильне дотримання ними вимог законодавства, етичних норм і правил поведінки, насамперед щодо недопущення проявів корупції та зловживання службовим становищем, конфлікту матеріальних та інших особистих інтересів;

політична нейтральність державних службовців, чітке розмежування політичних та адміністративних посад, повноважень та відповідальності осіб, що їх займають;

стабільність державної служби, надійна захищеність державних службовців від політичного чи іншого незаконного втручання у виконання ними службових обов'язків.

Законодавчо мають бути врегульовані такі основні проблеми у сфері державної служби:

1. Запровадження більш ефективного механізму забезпечення реалізації громадянами України конституційного права на рівний доступ до державної служби, недопущення привілеїв чи обмежень за будь-якими ознаками. При цьому законодавчо має бути закріплено більш високі вимоги до кандидатів на посади державних службовців, зокрема щодо їх професійності, знання ними законодавства України, здатності до роботи з громадянами, їх об'єднаннями, органами місцевого самоврядування, засобами масової інформації в умовах відкритості і прозорості, володіння державною мовою. Особливо підтримуватися має вступ на державну службу та просування по службі осіб, що володіють іноземними мовами, зарубіжним досвідом у відповідній сфері. Слід посилити законодавчі гарантії реалізації гендерної політики у сфері державної служби, поліпшити можливості для роботи молоді в органах державної влади.

2. Удосконалити розмежування сфер застосування принципів та норм публічного та приватного права для регулювання відносин у сфері державної служби.

Діяльність державних службовців регулюється законодавством про державну службу. На державній службі особа перебуває у публічно-правових відносинах з державою. Від імені держави у таких відносинах виступає орган державної влади в особі його керівника. Статус державних службовців повинні мати лише ті працівники органів державної влади, які займаються питаннями вироблення та реалізації державної політики, підготовки проектів нормативно-правових актів, використання коштів державного бюджету, контролю та нагляду за виконанням законодавства, видання адміністративних актів, збереження державної таємниці або виконують інші функції у сфері державного управління. Передбачити, що в органах державної влади працюють не тільки державні службовці, а й інші працівники, діяльність, порядок призначення на посади та звільнення з посад яких регулюється трудовим законодавством.

3. Забезпечити системне правове врегулювання всіх форм державної служби, включаючи державну службу в органах законодавчої та виконавчої влади, в судах, органах прокуратури, на дипломатичній службі, державній прикордонній службі, державній митній службі, інших державних органах, а також у міліції, Збройних Силах України, установах служби виконання покарань тощо.

Передбачити виокремлення загальної державної служби, яка регулюється загальним законодавством про державну службу, та спеціалізованої державної служби, яка регулюється спеціальним законодавством, що розробляється на основі загального законодавства про державну службу і передбачає спеціальні умови проходження державної служби у відповідних державних органах.

Впорядкувати класифікацію посад державних службовців, насамперед виходячи з обсягу їх повноважень, складності роботи, відповідальності, встановити критерії та більш досконалий порядок віднесення посад державних службовців до відповідних категорій, співвідношення між категоріями посад та рангами державних службовців загальної та спеціалізованої державної служби та категоріями посад і рангами у службі в органах місцевого самоврядування, що має сприяти побудові кар'єри державного службовця і гарантувати необхідну мотивацію для підвищення ефективності його діяльності, розширення можливостей рівного доступу громадян до різних видів державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, вільному переходу їх з однієї служби до іншої.

4. Розмежувати політичні та адміністративні посади у державній службі з огляду на порядок призначення та звільнення, характер повноважень та відповідальності осіб, що займають такі посади. Слід визначити законом вичерпний перелік посад, які відносяться до політичних. Запровадити в органах державної влади вищий корпус державних службовців. При цьому необхідно враховувати, що за Основним Законом України державна політика, шляхи її реалізації визначаються Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України відповідно до конституційних повноважень, а органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Мають бути встановлені додаткові правові механізми забезпечення стабільності діяльності державних службовців та їх незалежності від позиції осіб, що займають політичні посади, вдосконалені правові механізми забезпечення політичної нейтральності державних службовців, запобігання виникненню конфлікту матеріальних та інших особистих інтересів державних службовців.

Впорядкувати правовий статус, законодавчо врегулювати порядок призначення на посади та звільнення з посад, повноваження працівників патронатних служб. Установити, що такі служби можуть мати лише особи, які займають посади, віднесені до політичних. Передбачити, що працівники патронатних служб мають право повернутись на рівнозначну посаду тій, яку вони займали раніше.

Врегулювати правовий статус працівників державних установ, організацій, підприємств (наукові установи, навчальні заклади, заклади охорони здоров'я, соціального забезпечення тощо), які не є державними службовцями.

5. Вдосконалити систему проходження державної служби, яка має передбачати вступ на державну службу та кар'єрний ріст державного службовця відповідно до рівня його професійності, інших особистих ділових, морально-етичних якостей, практичних навичок, необхідних для роботи на певній посаді.

Має бути посилено значення кадрових резервів, роль конкурсів на заміщення вакантних посад, атестацій та іншого оцінювання роботи державного службовця. Такі конкурси повинні бути відкритими. Результати атестації та іншого оцінювання мають бути підставою для прийняття рішень щодо просування по службі, присвоєння, включаючи достроково, чергового рангу державного службовця, встановлення додаткових надбавок до заробітної плати, преміювання, підвищення кваліфікації державного службовця, застосування стягнень тощо. Слід передбачити розроблення методики оцінювання та визначення порядку її застосування, встановити додаткові механізми захисту інтересів державних службовців у разі зміни структури, ліквідації чи реорганізації органів державної влади.

6. Удосконалити правове регулювання надання управлінських послуг державними службовцями, оптимізувавши на засадах децентралізації, деконцентрації та субсидіарності розподіл повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, а також іншими органами, установами, організаціями, уповноваженими надавати управлінські послуги. Для підвищення якості таких послуг забезпечити запровадження в Україні відповідних національних та міжнародних стандартів.

7. Реформувати систему оплати праці державних службовців з метою залучення до державної служби найбільш кваліфікованих фахівців, посилення мотивації їх роботи, зокрема шляхом підвищення посадових окладів, частки посадового окладу в загальному розмірі заробітної плати, ліквідації необґрунтованої міжвідомчої різниці у розмірі окладів для однакових за обсягом та характером повноважень посад державних службовців, впорядкування системи використання надбавок та доплат, забезпечення більш диференційованого їх використання на основі об'єктивних даних атестації або іншого оцінювання роботи державного службовця, рівня його кваліфікації, обсягу повноважень, складності виконуваних завдань, забезпечення обмеження ролі суб'єктивних факторів під час призначення надбавок та доплат. Передбачити перегляд єдиної шкали посадових окладів. Має бути забезпечено конкурентоспроможність заробітної плати державних службовців на ринку праці.

8. Посилити дієвість системи безперервного професійного навчання державних службовців, розширити можливості для одержання ними додаткової освіти та підвищення кваліфікації. Передбачити надання державним службовцям творчої відпустки для проходження стажування, зокрема за кордоном, узагальнення практики своєї діяльності, підготовки дисертацій, монографій, виконання іншої творчої роботи.

Поліпшити умови та підвищити вимоги до підготовки державних службовців. Покласти координацію з формування державного замовлення на підготовку державних службовців та здійснення контролю у цій сфері на центральний орган виконавчої влади з питань державної служби.

9. Підвищити відповідальність державних службовців за додержання законодавства, кваліфіковане та своєчасне виконання посадових обов'язків, ефективне використання фінансових та інших ресурсів держави, удосконалити механізми запобігання виникненню обставин, що сприяють проявам корупції і зловживанням на державній службі, конфліктам матеріальних та інших особистих інтересів, впорядкувати види стягнень, які можуть застосовуватись до державних службовців, процедуру проведення службового розслідування, причин їх дисциплінарних правопорушень, а також притягнення до відповідальності таких осіб.

10. Удосконалити систему управління державною службою, законодавчо визначити статус і повноваження органу з питань державної служби, його територіальних підрозділів, порядок взаємодії з іншими державними органами, їх кадровими службами, забезпечити встановлення єдиних стандартів якості державної служби та їх реалізацію в усіх органах державної влади.

На основі положень Концепції передбачається розроблення проекту нової редакції Закону України "Про державну службу" та інших проектів законів, необхідних для удосконалення системи державної служби в Україні, врегулювання статусу та порядку проходження окремих видів державної служби, узгодження відповідних положень правового регулювання державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Реформування системи державної служби та розвиток законодавства, що регулює відносини у цій сфері, передбачається проводити поетапно з урахуванням результатів функціонального обстеження та оцінки ефективності діяльності органів державної влади.

Можливі зміни, пов'язані із звуженням сфери застосування законодавства про державну службу і виведенням за межі державної служби певних посад працівників органів державної влади, повинні здійснюватися без погіршення умов оплати їх праці із збереженням за особами, які працюють на посадах державних службовців, їх статусу до закінчення перебування на цих посадах.

Реалізація Концепції має забезпечити суттєве поліпшення умов надання органами державної влади управлінських послуг громадянам, всебічне задоволення їх законних прав та інтересів, підвищення ефективності державного управління, зміцнення потенціалу та авторитету державної служби.