Згідно з наданим Комісії експертним висновком № 5-2020 Експертною комісією ДСНС з питань визначення рівнів та класів надзвичайних ситуацій лісові пожежі, які розпочались 6 липня 2020 року на території Луганської області, класифіковано як надзвичайну ситуацію природного характеру державного рівня тільки 14 липня 2020 року (протокол засідання зазначеної комісії № 115-20 від 14 липня 2020 року).
Згідно з наданим Комісії експертним висновком № 8-2020 Експертною комісією ДСНС з питань визначення рівнів та класів надзвичайних ситуацій лісові пожежі, які розпочались 30 вересня 2020 року на території Луганської області, класифіковано як надзвичайну ситуацію природного характеру державного рівня тільки 5 жовтня 2020 року (протокол засідання зазначеної комісії № 121-20 від 5 жовтня 2020 року).
Відповідно до протоколу № 34 позачергового засідання Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 1 жовтня 2020 року Луганській обласній державній адміністрації крім інших заходів, зокрема, доручено "забезпечити цілодобову роботу штабу та координацію заходів з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, спричиненої лісовою пожежею".
Таким чином, у порушення вимог статті 4 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", статей 71, 75, 76 Кодексу цивільного захисту України голова Луганської обласної державної адміністрації - керівник обласної військово-цивільної адміністрації Гайдай С.В. у період з 6 липня 2020 року до 14 липня 2020 року та з 30 вересня 2020 року по 5 жовтня 2020 року (період часу, коли пожежі набули найбільшого розмаху та спричинили загибель 17 осіб) не призначив керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій на регіональному рівні, який повинен був утворити штаб з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації на регіональному рівні для безпосередньої організації і координації аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт.
Також встановлено порушення підзаконних нормативно-правових актів, на підставі чого було констатовано порушення статті 19 Конституції України, а саме, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 6 "Положення про регіональну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій", затвердженого розпорядженням голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації № 404 від 14 вересня 2015 року, "Головою регіональної комісії є голова облдержадміністрації".
Згідно з пунктом 9 "Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 409 від 17 червня 2015 року, "У разі загрози або виникнення надзвичайної ситуації, яка потребує вжиття невідкладних заходів, засідання комісії проводиться невідкладно".
Проаналізувавши зазначені нормативно-правові акти, Комісія встановила таке.
Незважаючи на те, що у зв’язку з відсутністю керівника робіт та штабу з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації їх функції повинна виконувати регіональна комісія з ТЕБ та НС, перше засідання зазначеної комісії у зв’язку з пожежами, які почались 6 липня 2020 року, відбулося тільки 8 липня 2020 року, а у зв’язку з пожежами, які почались 30 вересня 2020 року, - тільки 1 жовтня 2020 року. В обох випадках - коли вже були знищені будинки в населених пунктах та загинули люди.
У наданих Комісії протоколах № 27 від 8 липня 2020 року та № 42 від 1 жовтня 2020 року засідань регіональної комісії з ТЕБ та НС відсутні конкретні управлінські заходи щодо безпосередньої організації і координації аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, проведення оповіщення сил цивільного захисту та населення про надзвичайну ситуацію, прогнозування розвитку надзвичайної ситуації та евакуації людей, які можуть опинитись у зоні ураження.
Таким чином, регіональна комісія з ТЕБ та НС і Гайдай С.В., як її голова, в порушення вимог частини другої статті 71 Кодексу цивільного захисту України , пункту 9 "Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 409 від 17 червня 2015 року не забезпечила організацію заходів з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.
Згідно з Порядком проведення евакуації у разі загрози виникнення або виникнення надзвичайної ситуації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 841 від 30 жовтня 2013 року:
"Організація проведення евакуації та підготовка районів для розміщення евакуйованого населення і його життєзабезпечення, а також зберігання матеріальних і культурних цінностей покладаються на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві держадміністрації, органи місцевого самоврядування та керівників суб’єктів господарювання.
Рішення про проведення евакуації приймають на:
державному рівні - Кабінет Міністрів України;
регіональному рівні - Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації;
місцевому рівні - районні, районні у м. Києві та Севастополі держадміністрації, відповідні органи місцевого самоврядування.
Проведення евакуації забезпечується шляхом:
створення на регіональному та місцевому рівні органів з евакуації, а також органів з евакуації на об’єктах господарювання;
розроблення плану евакуації населення;
організації оповіщення керівників суб’єктів господарювання і населення про початок евакуації;
організації управління евакуацією.
Для планування, підготовки та проведення евакуації у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих держадміністраціях, органах місцевого самоврядування та на об’єктах господарювання утворюються органи з евакуації.
До органів з евакуації належать комісії з питань евакуації, збірні пункти евакуації, проміжні пункти евакуації, приймальні пункти евакуації.
Комісії з питань евакуації відповідають за планування евакуації на відповідному рівні, підготовку населення до здійснення заходів з евакуації, підготовку органів з евакуації до виконання завдань, здійснення контролю за підготовкою проведення евакуації, приймання і розміщення евакуйованого населення, матеріальних і культурних цінностей".
Згідно з Положенням про обласну евакуаційну комісію (далі - Комісія), затвердженим розпорядженням голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації № 525 від 30 жовтня 2015 року:
"Основними завданнями Комісії є:
планування, підготовка і проведення евакуації населення, матеріальних та культурних цінностей у разі загрози або виникнення надзвичайних ситуацій у мирний час та особливий період;
керівництво роботою евакуаційних комісій, районів, міст, об’єктів;
визначення зон можливих надзвичайних ситуацій на території області;
організація оповіщення підпорядкованих евакуаційних органів (міських, районних евакуаційних комісій та інших евакуаційних органів) населення про початок підготовки і здійснення заходів з евакуації при виникненні надзвичайних ситуацій;
підготовка підпорядкованих органів з евакуації до виконання завдань;
взаємодія з органами управління і силами цивільного захисту населення щодо організації та проведення евакуаційних заходів на території області, міст, районів;
оцінка обставин, що склалися внаслідок виникнення надзвичайної ситуації та підготовка пропозицій голові обласної державної адміністрації для прийняття рішення щодо проведення евакуації населення;
контроль за підготовкою та розподілом усіх видів транспортних засобів для забезпечення евакуаційних перевезень.
Головою комісії є заступник голови обласної державної адміністрації, секретарем - співробітник структурного підрозділу обласної державної адміністрації, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.
Організаційною формою роботи комісії є засідання, періодичність проведення яких визначається головою".
Проаналізувавши дані нормативно-правові акти, Комісія встановила таке.
У відповіді на запит Комісії у листі № 3/01.01-09-832 від 18 лютого 2021 року Луганська обласна державна адміністрація повідомила, що рішення про збір комісії з питань евакуації під час масштабних лісових пожеж у липні, вересні - жовтні 2020 року не приймалося.
В Луганській області розроблено та затверджено План евакуації населення, матеріальних та культурних цінностей у разі загрози або виникнення надзвичайних ситуацій. План не було введено в дію, оскільки евакуація проводилася на місцевому рівні органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування із залученням сил цивільного захисту.
У відповіді на запит Комісії у листі № 759 від 25 лютого 2021 року військово-цивільна адміністрація м. Сєвєродонецьк Луганської області не надала відповіді на питання щодо прізвищ та посад осіб, які керували проведенням евакуації, зокрема в населених пунктах Воронове та Сиротине, де загинули люди, коли саме було евакуйоване населення у вказаних населених пунктах, чи проводилися взагалі у вересні - жовтні 2020 року засідання міської комісії з питань евакуації, чи був введений в дію план евакуації населення.
За результатами аналізу зазначених документів встановлено, що орган евакуації Луганської обласної державної адміністрації - обласна евакуаційна комісія, яка згідно з покладеними на неї завданнями повинна була спланувати, підготувати і провести евакуацію населення, керувати роботою евакуаційних комісій районів та міст, в тому числі м. Сєвєродонецьк, а також орган евакуації військово-цивільної адміністрація м. Сєвєродонецьк Луганської області - міська комісія з питань евакуації - фактично не працювали.
Як наслідок, 30 вересня 2020 року в населених пунктах Воронове та Сиротине, які розташовані в безпосередній близькості від м. Сєвєродонецьк, де зосереджені сили та засоби цивільного захисту, загинули 11 осіб, яких не встигли евакуювати.
Таким чином, в порушення вимог пунктів 11, 12, 17, 22 Порядку проведення евакуації у разі загрози виникнення або виникнення надзвичайної ситуації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 841 від 30 жовтня 2013 року, частини шостої статті 33 Кодексу цивільного захисту України голова Луганської обласної державної адміністрації - керівник обласної військово-цивільної адміністрації Гайдай С.В. не організував проведення евакуації населення під час виникнення надзвичайних ситуацій на території Луганської області в 2020 році.
Голова Луганської обласної державної адміністрації - керівник обласної військово-цивільної адміністрації Гайдай С.В., а також керівник військово-цивільної адміністрації м. Сєвєродонецьк Луганської області Стрюк О.С. були викликані на засідання Комісії для надання пояснень та показань щодо організації діяльності з ліквідації надзвичайної ситуації, пов’язаної з лісовими пожежами. Вказані особи не змогли надати вичерпні відповіді членам Комісії з питань, що відносяться до предмета розслідування, не орієнтуються в питаннях цивільного захисту, хоча як голови комісії з ТЕБ та НС регіонального та міського рівнів відповідно зобов’язані це робити.
Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України "Про встановлення режимів підвищеної готовності та надзвичайної ситуації" від 26 січня 2015 року № 47-р з метою координації дій державних органів, спрямованих на забезпечення захисту населення, територій та майна, функціонування єдиної державної системи цивільного захисту для подолання наслідків надзвичайної ситуації державного рівня соціального та воєнного характеру, яку спричинили загострення ситуації на деяких територіях України, загроза вчинення терористичних актів на території Донецької та Луганської областей, установлено режим надзвичайної ситуації.
Відповідно до Указу Президента України № 948/2019 від 24 грудня 2019 року "Про невідкладні заходи щодо запобігання пожежній небезпеці в Україні", з метою запобігання виникненню пожеж, що створюють загрозу життю та здоров’ю людей, можуть завдати суттєвої матеріальної шкоди, негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища, економіки і національної безпеки, та забезпечення оперативного реагування на них Кабінету Міністрів України доручено вжити заходів щодо: забезпечення пожежно-рятувальних підрозділів Державної служби України з надзвичайних ситуацій сучасною спеціальною технікою і рятувальним обладнанням для екстреної евакуації людей, засобами пожежогасіння, спеціальним одягом; здійснення дієвого контролю за станом готовності загальнодержавної, територіальних, місцевих автоматизованих систем централізованого оповіщення, а також спеціальних, локальних та об’єктових систем оповіщення.
Проаналізувавши зазначені нормативно-правові акти, Комісія встановила таке.
Луганська обласна державна адміністрація - обласна військово-цивільна адміністрація, військово-цивільна адміністрація м. Сєвєродонецьк Луганської області, всі сили та засоби системи цивільного захисту, в тому числі органи евакуації та оповіщення населення, повинні працювати у режимі надзвичайної ситуації та проводити заходи, передбачені діючими планами реагування на надзвичайні ситуації.
При цьому, керівники військово-цивільних адміністрацій Гайдай С.В. та Стрюк О.С. не змогли забезпечити ефективну організацію заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, пов’язаних з лісовими пожежами, в тому числі оповіщення та евакуацію населення з селищ, розташованих у безпосередній близькості від обласного центру Луганської області - м. Сєвєродонецька.
Незважаючи на відповідне рішення Президента України у Луганській області не працювала та до теперішнього часу не створена територіальна підсистема єдиної державної системи цивільного захисту Луганської області; відсутня автоматизована система централізованого оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій та зв’язку у сфері цивільного захисту; не проведено заходів щодо попередження виникнення лісових пожеж після трагедії у липні 2020 року.
На початку роботи Комісії встановлено, що правоохоронними органами розпочато досудове розслідування тільки за фактом виникнення лісової пожежі у Новоайдарському районі та поблизу м. Сєвєродонецька Луганської області і версіями слідства є умисний підпал з боку незаконних збройних формувань та порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки. Разом з тим, слідство не розглядало обставини, що передували підпалам, а саме: бездіяльність, недбалість та некоординованість дій керівництва відповідних органів державної влади та виконавчої влади Луганської області.
За зверненням Комісії тільки 22 грудня 2020 року було розпочато досудове розслідування правоохоронними органами за ознаками частини другої статті 367 Кримінального кодексу України за фактом бездіяльності посадових осіб Луганської обласної державної адміністрації - Луганської обласної військово-цивільної адміністрації під час виникнення та гасіння пожеж.
На даний час у кримінальному провадженні за фактами підпалів триває проведення пожежно-технічних експертиз, у кримінальному провадженні щодо дій/бездіяльності відповідних органів державної влади та виконавчої влади Луганської області витребувана тільки службова документація та розпочато допит свідків.
Відповідно до положень Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" до повноважень військово-цивільної адміністрації належить заслуховування інформації прокурорів та керівників органів Національної поліції про стан законності, боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку та результати діяльності на відповідній території, таким чином правоохоронні органи Луганщини підзвітні військово-цивільній адміністрації, тому є обґрунтовані сумніви щодо об’єктивного та неупередженого розслідування кримінального провадження стосовно посадових осіб Луганської обласної військово-цивільної адміністрації.
За результатами роботи Комісією за три місяці було витребувано матеріали державних органів щодо роботи з попередження та ліквідації пожеж, які вивчено, та на даний час встановлена бездіяльність посадових осіб виконавчої влади Луганської області.
Враховуючи зазначені вище факти, встановлені під час роботи Тимчасової слідчої комісії, є доцільним розглянути питання щодо звільнення Гайдая Сергія Володимировича з посади голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації на підставі пункту 1 частини першої статті 9 Закону України "Про місцеві адміністрації" з урахуванням особливостей пункту 1 частини четвертої статті 6 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" у зв’язку з порушенням ним Конституції, законів України.
Стосовно керівника військово-цивільної адміністрації м. Сєвєродонецьк Луганської області Стрюка Олександра Сергійовича.
Згідно з частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України :
"1. До повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту належить:
1) забезпечення цивільного захисту на відповідній території;
2) забезпечення виконання завдань створеними ними територіальними підсистемами та їх ланками;
3) забезпечення реалізації вимог техногенної безпеки на потенційно небезпечних об’єктах та інших суб’єктах господарювання, які можуть створити реальну загрозу виникнення аварії, що належать до сфери їх управління;
4) розроблення та забезпечення реалізації регіональних, місцевих програм та планів заходів у сфері цивільного захисту, зокрема спрямованих на захист населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, забезпечення техногенної та пожежної безпеки;
5) керівництво створеними ними аварійно-рятувальними службами, формуваннями та спеціалізованими службами цивільного захисту, місцевою та добровільною пожежною охороною, забезпечення їх діяльності та здійснення контролю за готовністю до дій за призначенням;
6) створення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та підтримання у постійній готовності територіальної системи централізованого оповіщення, здійснення її модернізації та забезпечення функціонування;
7) забезпечення оповіщення та інформування населення про загрозу і виникнення надзвичайних ситуацій, у тому числі в доступній для осіб з вадами зору та слуху формі;
8) організація аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій на відповідній території, а також радіаційного, хімічного, біологічного, медичного захисту населення та інженерного захисту територій від наслідків таких ситуацій;
9) організація та керівництво проведенням відновлювальних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
10) організація та здійснення евакуації населення".
Відповідно до статті 78 Кодексу цивільного захисту України :
"1. У разі загрози, виникнення надзвичайної ситуації залежно від прогнозованих наслідків та можливого рівня надзвичайної ситуації за рішенням Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в Україні або у межах конкретної її території тимчасово вводиться режим підвищеної готовності.
2. У разі виникнення надзвичайної ситуації з тяжкими наслідками за рішенням Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в Україні або у межах конкретної її території тимчасово вводиться режим надзвичайної ситуації.
3. Умови і порядок введення режимів підвищеної готовності та надзвичайної ситуації, завдання та порядок взаємодії суб’єктів забезпечення цивільного захисту щодо запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій у зазначених режимах визначаються Положенням про єдину державну систему цивільного захисту, що затверджується Кабінетом Міністрів України".
Відповідно до пункту 24 Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 11 від 9 січня 2014 року:
"24. Основними завданнями, що виконуються єдиною державною системою цивільного захисту, є:
…
2) у режимі підвищеної готовності:
здійснення оповіщення органів управління та сил цивільного захисту, а також населення про загрозу виникнення надзвичайної ситуації та інформування його про дії у можливій зоні надзвичайної ситуації;
формування оперативних груп для виявлення причин погіршення обстановки та підготовки пропозицій щодо її нормалізації;
посилення спостереження та контролю за гідрометеорологічною обстановкою, ситуацією на потенційно небезпечних об’єктах, території об’єкта підвищеної небезпеки та/або за його межами, території, на якій існує загроза виникнення геологічних та гідрогеологічних явищ і процесів, а також здійснення постійного прогнозування можливості виникнення надзвичайних ситуацій та їх масштабів;
уточнення (у разі потреби) планів реагування на надзвичайні ситуації, здійснення заходів щодо запобігання їх виникненню;
уточнення та здійснення заходів щодо захисту населення і територій від можливих надзвичайних ситуацій;
приведення у готовність наявних сил і засобів цивільного захисту, залучення у разі потреби додаткових сил і засобів;
3) у режимі надзвичайної ситуації:
здійснення оповіщення органів управління та сил цивільного захисту, а також населення про виникнення надзвичайної ситуації та інформування його про дії в умовах такої ситуації;
призначення керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації та утворення у разі потреби спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації;
визначення зони надзвичайної ситуації;
здійснення постійного прогнозування зони можливого поширення надзвичайної ситуації та масштабів можливих наслідків;
організація робіт з локалізації і ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, залучення для цього необхідних сил і засобів;
організація та здійснення заходів щодо життєзабезпечення постраждалого населення;
організація та здійснення (у разі потреби) евакуаційних заходів;
організація і здійснення радіаційного, хімічного, біологічного, інженерного та медичного захисту населення і територій від наслідків надзвичайної ситуації;
здійснення безперервного контролю за розвитком надзвичайної ситуації та обстановкою на аварійних об’єктах і прилеглих до них територіях;
інформування органів управління цивільного захисту та населення про розвиток надзвичайної ситуації та заходи, що здійснюються".
Відповідно до статті 71 Кодексу цивільного захисту України :
"1. Для координації дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, органів управління та сил цивільного захисту, а також організованого та планового виконання комплексу заходів та робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій:
утворюються спеціальні комісії з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
призначаються керівники робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
утворюються штаби з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
…
3. Загальне керівництво організацією та проведенням заходів і робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, відновлювальних робіт здійснює залежно від рівня та характеру походження надзвичайної ситуації Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, суб’єкти господарювання, на адміністративній території або території яких сталася надзвичайна ситуація".
Згідно зі статтею 75 Кодексу цивільного захисту України :
"1. Керівник робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації призначається для безпосереднього управління аварійно-рятувальними та іншими невідкладними роботами під час виникнення будь-якої надзвичайної ситуації.
2. Залежно від рівня надзвичайної ситуації керівником робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації призначається:
1) Кабінетом Міністрів України у разі виникнення надзвичайної ситуації державного рівня - Перший віце-прем’єр-міністр, віце-прем’єр-міністр чи керівник одного з центральних органів виконавчої влади або його перший заступник (заступник);
2) Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями у разі виникнення надзвичайної ситуації регіонального рівня - перший заступник або один із заступників Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласної, Київської чи Севастопольської міських державних адміністрацій;
3) районною державною адміністрацією у разі виникнення надзвичайної ситуації місцевого рівня - один із заступників голови районної державної адміністрації;
…
5. На час ліквідації наслідків надзвичайної ситуації у підпорядкування керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації переходять усі аварійно-рятувальні служби, що залучаються до ліквідації таких наслідків.
…
7. Залежно від обставин, що склалися у зоні надзвичайної ситуації, керівник робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації самостійно приймає рішення щодо:
1) здійснення заходів з евакуації".
…
Згідно зі статтею 76 Кодексу цивільного захисту України :
"1. Для безпосередньої організації і координації аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації утворюється штаб з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, який є робочим органом керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації.
2. Рішення про утворення та ліквідацію штабу з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, його склад приймає керівник робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації".
У відповіді на запит Комісії у листі № 759 від 25 лютого 2020 року військово-цивільна адміністрація м. Сєвєродонецьк повідомила, що в 2020 році керівник робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації місцевого рівня не призначався, штаб з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації місцевого рівня не утворювався, рішення про утворення спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації не приймалося, чи вводився режим підвищеної готовності та надзвичайної ситуації у зв’язку з масштабними лісовими пожежами - відповіді не отримано.
Крім того, Комісією досліджені телеграми Департаменту з питань цивільного захисту та територіальної оборони Луганської обласної державної адміністрації, які адресовані головам райдержадміністрацій щодо попередження про небезпечні метеорологічні явища першого рівня небезпечності у Луганській області. Незважаючи на це керівник військово-цивільної адміністрації м. Сєвєродонецьк Стрюк О.С не прийняв рішення про введення режиму підвищеної готовності.
Таким чином, в порушення вимог статті 4 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", статей 71, 75, 76, 78 Кодексу цивільного захисту України керівник військово-цивільної адміністрації м. Сєвєродонецьк Луганської області Стрюк О.С. не ввів режим підвищеної готовності, в подальшому режим надзвичайної ситуації на місцевому рівні, не призначив керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій на регіональному рівні, який повинен був утворити штаб з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації на регіональному рівні для безпосередньої організації і координації аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт.
Згідно з пунктом 6 "Положення про міську комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій військово-цивільної адміністрації м. Сєвєродонецьк Луганської області", затвердженого розпорядженням керівника обласної військово-цивільної адміністрації № 398 від 14 вересня 2015 року:
"Головою комісії є керівник військово-цивільної адміністрації м. Сєвєродонецьк Луганської області".
Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу цивільного захисту України "До утворення спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або призначення керівника робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій організацію заходів з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій здійснюють відповідні комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій".
Згідно з пунктом 9 "Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 409 від 17 червня 2015 року "У разі загрози або виникнення надзвичайної ситуації, яка потребує вжиття невідкладних заходів, засідання комісії проводиться невідкладно".
Незважаючи на те, що у зв’язку з відсутністю керівника робіт та штабу з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації їх функції повинна виконувати міська комісія з ТЕБ та НС, перше засідання вказаної комісії у зв’язку з пожежами, які почалися 30 вересня 2020 року, відбулося тільки 1 жовтня 2020 року, коли вже були знищені будинки в населених пунктах та загинули люди.
У наданому до Комісії протоколі засідання міської комісії з ТЕБ та НС № 3 від 1 жовтня 2020 року відсутні конкретні управлінські заходи щодо безпосередньої організації і координації аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, проведення оповіщення сил цивільного захисту та населення про надзвичайну ситуацію, прогнозування розвитку надзвичайної ситуації та евакуації людей, які можуть опинитися у зоні ураження.
Таким чином, міська комісія з ТЕБ та НС та Стрюк О.С., як її голова, в порушення вимог частини другої статті 71 Кодексу цивільного захисту України , пункту 9 "Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 409 від 17 червня 2015 року, не забезпечила організацію заходів з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.
Згідно з Порядком проведення евакуації у разі загрози виникнення або виникнення надзвичайної ситуації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 841 від 30 жовтня 2013 року:
"11. Організація проведення евакуації та підготовка районів для розміщення евакуйованого населення і його життєзабезпечення, а також зберігання матеріальних і культурних цінностей покладаються на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві держадміністрації, органи місцевого самоврядування та керівників суб’єктів господарювання.
12. Рішення про проведення евакуації приймають на:
державному рівні - Кабінет Міністрів України;
регіональному рівні - Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації;
місцевому рівні - районні, районні у м. Києві та Севастополі держадміністрації, відповідні органи місцевого самоврядування;
…
17. Проведення евакуації забезпечується шляхом:
створення на регіональному та місцевому рівні органів з евакуації, а також органів з евакуації на об’єктах господарювання;
розроблення плану евакуації населення;
організації оповіщення керівників суб’єктів господарювання і населення про початок евакуації;
організації управління евакуацією;
…
20. Для планування, підготовки та проведення евакуації у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих держадміністраціях, органах місцевого самоврядування та на об’єктах господарювання утворюються органи з евакуації.
21. До органів з евакуації належать комісії з питань евакуації, збірні пункти евакуації, проміжні пункти евакуації, приймальні пункти евакуації.
22. Комісії з питань евакуації відповідають за планування евакуації на відповідному рівні, підготовку населення до здійснення заходів з евакуації, підготовку органів з евакуації до виконання завдань, здійснення контролю за підготовкою проведення евакуації, приймання і розміщення евакуйованого населення, матеріальних і культурних цінностей".
Відповідно до вимог статті 33 Кодексу цивільного захисту України :
"6. Обов’язкова евакуація населення проводиться у разі виникнення загрози:
…
3) масових лісових і торф’яних пожеж, землетрусів, зсувів, інших геологічних та гідрогеологічних явищ і процесів".
Згідно з Положенням про міську комісію з питань евакуації (далі - Комісія), затвердженим рішенням виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради № 83 від 15 лютого 2017 року:
"Основними завданнями Комісії є:
планування, підготовка і проведення евакуації населення, у разі загрози або виникнення надзвичайних ситуацій у мирний та воєнний час;
організація оповіщення населення про виникнення надзвичайних ситуацій та початок евакуації населення;
участь у вивченні та визначенні можливих ризиків небезпеки та зон можливих НС на території міста;
взаємодія з органами управління і силами цивільного захисту населення щодо організації та проведення евакуаційних заходів;
контроль за підготовкою та розподілом усіх видів транспортних засобів для забезпечення евакуаційних перевезень.
Організаційною формою роботи комісії є засідання, які проводяться за рішенням голови".
У відповіді на запит Комісії у листі № 759 від 25 лютого 2021 року військово-цивільна адміністрація м. Сєвєродонецьк Луганської області не надала відповіді на питання щодо прізвищ та посад осіб, які керували проведенням евакуації, зокрема в населених пунктах Воронове та Сиротине, де загинули люди, коли саме було евакуйоване населення у вказаних населених пунктах, чи проводилися взагалі у вересні - жовтні 2020 року засідання міської комісії з питань евакуації, чи був введений в дію план евакуації населення.
За результатами аналізу зазначених документів встановлено, що орган евакуації Луганської обласної державної адміністрації - обласна евакуаційна комісія, яка згідно з покладеними на неї завданнями повинна була спланувати, підготувати і провести евакуацію населення, керувати роботою евакуаційних комісій районів та міст, в тому числі м. Сєвєродонецьк, а також орган евакуації військово-цивільної адміністрації м. Сєвєродонецьк Луганської області - міська комісія з питань евакуації - фактично не працювали.
Як наслідок, 30 вересня 2020 року в населених пунктах Воронове та Сиротине, які розташовані в безпосередній близькості від м. Сєвєродонецьк, де зосереджені сили та засоби цивільного захисту, загинули 11 осіб, яких не встигли евакуювати.
Таким чином, в порушення вимог пунктів 11, 12, 17, 22 Порядку проведення евакуації у разі загрози виникнення або виникнення надзвичайної ситуації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 841 від 30 жовтня 2013 року, частини шостої статті 33 Кодексу цивільного захисту України керівник військово-цивільної адміністрації м. Сєвєродонецьк Луганської області Стрюк О.С. не організував проведення евакуації населення під час виникнення надзвичайних ситуацій на території Луганської області в 2020 році.
Як вже зазначалося, голова Луганської обласної державної адміністрації - керівник обласної військово-цивільної адміністрації Гайдай С.В., а також керівник військово-цивільної адміністрації м. Сєвєродонецьк Луганської області Стрюк О.С. не змогли надати вичерпні відповіді членам Комісії з питань, що відносяться до предмета розслідування, не орієнтуються в питаннях цивільного захисту, хоча як голови комісії з ТЕБ та НС регіонального та міського рівнів відповідно зобов’язані це робити.
Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України "Про встановлення режимів підвищеної готовності та надзвичайної ситуації" від 26 січня 2015 року № 47-р з метою координації дій державних органів, спрямованих на забезпечення захисту населення, територій та майна, функціонування єдиної державної системи цивільного захисту для подолання наслідків надзвичайної ситуації державного рівня соціального та воєнного характеру, яку спричинили загострення ситуації на деяких територіях України, загроза вчинення терористичних актів на території Донецької та Луганської областей, установлено режим надзвичайної ситуації.
Як і Луганська обласна державна адміністрація - обласна військово-цивільна адміністрація, військово-цивільна адміністрація м. Сєвєродонецьк Луганської області, всі сили та засоби системи цивільного захисту, в тому числі органи евакуації та оповіщення населення, повинні працювати у режимі надзвичайної ситуації та виконувати заходи, передбачені діючими планами реагування на надзвичайні ситуації.
Однак керівники військово-цивільних адміністрацій не змогли забезпечити ефективну організацію заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, пов’язаних з лісовими пожежами, в тому числі оповіщення та евакуацію населення з селищ, розташованих у безпосередній близькості від обласного центру Луганської області - м. Сєвєродонецька.
Крім того, відповідно до Указу Президента України № 948/2019 від 24 грудня 2019 року "Про невідкладні заходи щодо запобігання пожежній небезпеці в Україні", з метою запобігання виникненню пожеж, що створюють загрозу життю та здоров’ю людей, можуть завдати суттєвої матеріальної шкоди, негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища, економіки і національної безпеки, та забезпечення оперативного реагування на них Кабінету Міністрів України доручено вжити заходів щодо: забезпечення пожежно-рятувальних підрозділів Державної служби України з надзвичайних ситуацій сучасною спеціальною технікою і рятувальним обладнанням для екстреної евакуації людей, засобами пожежогасіння, спеціальним одягом; здійснення дієвого контролю за станом готовності загальнодержавної, територіальних, місцевих автоматизованих систем централізованого оповіщення, а також спеціальних, локальних та об’єктових систем оповіщення.
Незважаючи на відповідне рішення Президента України у Луганській області не працювала та до теперішнього часу не створена територіальна підсистема єдиної державної системи цивільного захисту Луганської області; відсутня автоматизована система централізованого оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій та зв’язку у сфері цивільного захисту; не проведено заходів щодо попередження виникнення лісових пожеж після трагедії у липні 2020 року.
На початку роботи Комісією встановлено, що правоохоронними органами розпочато досудове розслідування тільки за фактом виникнення лісової пожежі у Новоайдарському районі та поблизу м. Сєвєродонецька Луганської області і версіями слідства є умисний підпал з боку незаконних збройних формувань та порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки. Разом з тим, слідство не розглядало обставини, що передували підпалам, а саме: бездіяльність, недбалість та некоординованість дій керівництва відповідних органів державної влади та виконавчої влади Луганської області.
За зверненням Комісії тільки 22 грудня 2020 року було розпочато досудове розслідування правоохоронними органами за ознаками частини другої статті 367 Кримінального кодексу України за фактом бездіяльності посадових осіб Луганської обласної державної адміністрації - Луганської обласної військово-цивільної адміністрації під час виникнення та гасіння пожеж.
На даний час у кримінальному провадженні за фактами підпалів триває проведення пожежно-технічних експертиз, у кримінальному провадженні щодо дій/бездіяльності відповідних органів державної влади та виконавчої влади Луганської області витребувана тільки службова документація та розпочато допит свідків.
Відповідно до положень Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" до повноважень військово-цивільної адміністрації належить заслуховування інформації прокурорів та керівників органів Національної поліції про стан законності, боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку та результати діяльності на відповідній території, таким чином правоохоронні органи Луганщини підзвітні військово-цивільній адміністрації, тому є обґрунтовані сумніви щодо об’єктивного та неупередженого розслідування кримінального провадження стосовно посадових осіб Луганської обласної військово-цивільної адміністрації.
За результатами роботи Комісією за три місяці було витребувано матеріали державних органів щодо роботи з попередження та ліквідації пожеж, які вивчено, та на даний час встановлена бездіяльність посадових осіб виконавчої влади Луганської області.
Враховуючи зазначені вище факти, встановлені під час роботи Тимчасової слідчої комісії є доцільним розглянути питання щодо звільнення Стрюка Олександра Сергійовича з посади керівника військово-цивільної адміністрації м. Сєвєродонецьк Луганської області на підставі пункту 1 частини першої статті 9 Закону України "Про місцеві адміністрації", частини п’ятнадцятої статті 3 та з урахуванням особливостей пункту 1 частини четвертої статті 6 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації".
2. Щодо керівництва Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Луганській області, Державного агентства лісових ресурсів України, Луганського обласного управління лісового та мисливського господарства під час організації гасіння масштабних лісових пожеж у 2020 році Комісією встановлено, що після виникнення лісових пожеж у липні 2020 року Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Луганській області, Луганським обласним управлінням лісового та мисливського господарства не було вжито достатніх превентивних заходів щодо недопущення повторення пожеж, що призвело до трагічних наслідків (під час пожеж у липні загинуло 6 осіб, під час пожеж у жовтні загинуло вже 11 осіб).
Безпосередньо під час гасіння лісових пожеж керівництвом Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Луганській області, Державного агентства лісових ресурсів України, Луганського обласного управління лісового та мисливського господарства не було належним чином організоване управління та координація всіх залучених сил та засобів, визначення вирішального напряму дій, проведення розвідки, основним завданням якої є встановлення наявності та характеру загрози людям, шляхів та способів їх рятування.
У зв’язку із відсутністю прогнозування розвитку ситуації не було передбачено можливості зміни напрямку вітру, невірно визначено зони можливого ураження, в яких опинилися населені пункти, в яких в подальшому загинули люди.
Водночас, надання остаточної правової оцінки дій вказаних службових осіб можливе лише шляхом проведення слідчих дій під час розслідування відповідних кримінальних проваджень правоохоронними органами.
ВИСНОВКИ:
1. Констатувати той факт, що у 2020 році здійснення виплат постраждалим особам і з боку місцевих органів влади, і з боку Луганської обласної державної адміністрації - Луганської обласної військово-цивільної адміністрації (Луганської ОДА-ВЦА) було організовано незадовільно.
2. Визнати необхідність координації в одному центральному органі виконавчої влади всіх питань, пов’язаних із виконанням Кодексу цивільного захисту України, зокрема, шляхом розгляду питання підпорядкування Державної служби України з надзвичайних ситуацій безпосередньо Прем’єр-міністру України або її реорганізації в окреме міністерство.
3. Констатувати факт відсутності функціонуючої системи оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій на території населених пунктів, які постраждали внаслідок масштабних пожеж, що могли б зменшити кількість жертв або взагалі запобігти жертвам серед цивільного населення.
4. Звернути увагу на нагальну необхідність у виділенні коштів для вжиття всіх необхідних заходів щодо безумовного виконання вимог Положення про організацію оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій та зв’язку у сфері цивільного захисту не тільки на території Луганської області, а й на території всієї країни, з метою убезпечення населення та мінімізації можливих жертв у разі виникнення будь-якої надзвичайної ситуації.
5. Визнати незадовільним стан досудового розслідування кримінальних проваджень та відсутність перевірки слідчим фактів зловживань, дій/бездіяльності керівництва Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Луганській області, керівництва Луганської обласної державної адміністрації - Луганської обласної військово-цивільної адміністрації щодо здійснення запобіжних заходів після пожежі, яка мала місце у 2020 році, які б унеможливили розповсюдження пожеж на великі території не тільки лісових масивів, але і населених пунктів, в тому числі у зв’язку із розпорошенням серед різних органів досудового розслідування кримінальних проваджень за фактами масштабних лісових пожеж на території Луганської області у 2020 році, неналежним розслідуванням цих справ та намаганням перекласти відповідальність за тяжкі наслідки пожеж на рядових співробітників Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Луганській області.
6. Встановити факт бездіяльності та прямого порушення Конституції України, а також законів України при виконанні своїх посадових обов’язків голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації Гайдая С.В.
7. Встановити факт бездіяльності та прямого порушення Конституції України, а також законів України при виконанні своїх посадових обов’язків керівника військово-цивільної адміністрації м. Сєвєродонецьк Луганської області Стрюка О.С.
8. Визнати необхідним надання остаточної правової оцінки діям службових осіб керівництва Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Луганській області, Державного агентства лісових ресурсів України, Луганського обласного управління лісового та мисливського господарства під час організації гасіння масштабних лісових пожеж в 2020 році шляхом проведення слідчих дій під час розслідування відповідних кримінальних проваджень правоохоронними органами.
ПРОПОЗИЦІЇ:
Аналіз здійсненої Тимчасовою слідчою комісією роботи протягом строку діяльності засвідчив наявність великого обсягу інформації, яка потребує проведення її ґрунтовної перевірки та дослідження, в тому числі з боку правоохоронних органів.
Враховуючи те, що протягом установленого Верховною Радою України строку діяльності Тимчасової слідчої комісії всебічно досліджуються питання, що належать до предмета її відання, визначеного Постановою Верховної Ради України від 2 грудня 2020 року № 1047-IX, вважаємо за необхідне:
1. Заслухати та обговорити звіт Тимчасової слідчої комісії на пленарному засіданні Верховної Ради України.
2. Верховній Раді України звіт Тимчасової слідчої комісії взяти до відома.
3. Звернутися до Кабінету Міністрів України з пропозиціями:
1) невідкладно розробити та затвердити Порядок надання допомоги особам, які постраждали внаслідок надзвичайної ситуації, який відповідатиме чинному законодавству, в тому числі Кодексу цивільного захисту України, та передбачатиме вичерпний перелік документів, порядок їх подання, розгляду, прийняття рішення про виплату допомоги, вичерпний перелік причин, на підставі яких може бути прийнято рішення про відмову у наданні допомоги, та строки і детальний порядок виплати допомоги, джерела виплат постраждалим особам тощо;
2) розробити і подати у 2021 році до Верховної Ради України проект закону щодо порядку відшкодування матеріальних збитків постраждалим внаслідок надзвичайних ситуацій, як це передбачено статтею 85 Кодексу цивільного захисту України ;
3) з метою забезпечення належного рівня координації в одному центральному органі виконавчої влади всіх питань, пов’язаних із виконанням Кодексу цивільного захисту України, розглянути доцільність підпорядкування Державної служби України з надзвичайних ситуацій безпосередньо Прем’єр-міністру України або її реорганізації в окреме міністерство;
4) передбачити виділення коштів на встановлення та забезпечення функціонування в Луганській області автоматизованої системи централізованого оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій;
5) перевірити дотримання вимог постанови Кабінету Міністрів України від 27 вересня 2017 року № 733 на території інших областей України та вжити заходів щодо фінансування автоматизованої системи централізованого оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій в усіх населених пунктах України.
4. Звернути увагу Генерального прокурора на розпорошення серед різних органів досудового розслідування кримінальних проваджень за фактами масштабних лісових пожеж на території Луганської області у 2020 році, внаслідок яких загинуло 17 осіб, неналежне розслідування цих справ та намагання перекласти відповідальність за тяжкі наслідки пожеж на рядових співробітників Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Луганській області.
5. Звернутися до Президента України, Кабінету Міністрів України з пропозицією ініціювати питання звільнення голови Луганської обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації Гайдая Сергія Володимировича та керівника військово-цивільної адміністрації м. Сєвєродонецьк Луганської області Стрюка Олександра Сергійовича з займаних посад.
6. Доручити Голові Верховної Ради України невідкладно направити звіт Тимчасової слідчої комісії Президенту України, Кабінету Міністрів України, Офісу Генерального прокурора, Службі безпеки України, Національній поліції України, Міністерству внутрішніх справ України, Державному бюро розслідувань з метою перевірки викладеної у ньому інформації та, за наявності підстав, вжиття зазначеними органами передбачених законом заходів реагування.
7. Звіт Тимчасової слідчої комісії опублікувати у газеті "Голос України", а також оприлюднити на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.
| Народний депутат України - Голова Тимчасової слідчої комісії | Р.ГОРБЕНКО |