Про Стратегію розвитку системи управління державними фінансами

1. Схвалити Стратегію розвитку системи управління державними фінансами, що додається.

2. Затвердити план заходів щодо реалізації Стратегії розвитку системи управління державними фінансами, що додається.

3. Міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади:

забезпечити своєчасне виконання плану заходів, затвердженого цим розпорядженням;

подавати щокварталу до 15 числа наступного місяця Міністерству фінансів інформацію про хід виконання зазначеного плану заходів для її узагальнення та подання у десятиденний строк Кабінетові Міністрів України.

4. Визнати такими, що втратили чинність, акти Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається.

Система управління державними фінансами в Україні є основою забезпечення сталого розвитку країни та гарантованого виконання соціальних зобов’язань перед громадянами.

Державні фінанси мають стратегічне значення для регулювання, зокрема, реального сектору економіки та фінансового сектору, забезпечення розвитку регіонів, підтримки підприємницької діяльності, а їх потенціал є основою економічного та соціального розвитку України. Ефективність системи управління державними фінансами має важливе значення для забезпечення стабільності бюджетної системи, а також загальної фінансової безпеки та стійкого економічного зростання.

До складу системи управління державними фінансами входить ряд елементів, зокрема державний бюджет, місцеві бюджети, позабюджетні фонди, фінанси державного корпоративного сектору.

Протягом 2010-2012 років у розвитку системи управління державними фінансами України було досягнуто позитивних результатів. На даний час значна частина завдань з реформування системи управління державними фінансами розв’язується в рамках виконання Програми економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава". Завдання і заходи цієї Стратегії визначено з урахуванням необхідності подальшого розвитку системи управління державними фінансами, а також проблем у зазначеній сфері, які потребують невідкладного розв’язання. Це вимагатиме пошуку нових рішень з метою підвищення ефективності функціонування системи управління державними фінансами та її складових.

Метою цієї Стратегії є визначення основних проблем розвитку складових системи управління державними фінансами на середньо- і довгостроковий період та шляхів їх розв’язання в рамках комплексного підходу, необхідного для побудови ефективної системи управління державними фінансами. Завдання середньострокового характеру передбачається виконати протягом одного - двох років, а довгострокового характеру - протягом трьох - п’яти років.

До складових системи управління державними фінансами, розвиток яких забезпечуватиметься відповідно до цієї Стратегії, належать:

податкова система;

середньострокове бюджетне прогнозування, середньострокове бюджетне планування, програмно-цільовий метод, стратегічне планування на рівні міністерств, інших головних розпорядників бюджетних коштів;

управління ліквідністю державних фінансів та державним боргом;

квазіфіскальні операції;

система бухгалтерського обліку в державному секторі;

система державних закупівель;

державні інвестиції;

державний внутрішній фінансовий контроль;

незалежний зовнішній фінансовий контроль;

протидія корупції;

доступ громадськості до інформації з питань бюджету.

Заінтересованими сторонами є держава в особі органів державної влади, зокрема Рахункової палати, Кабінету Міністрів України, Мінфіну, Міндоходів, Мінекономрозвитку, Мін’юсту, суб’єкти господарювання та громадськість.

Метою розвитку цієї складової є побудова сучасної справедливої фіскальної системи, що забезпечує рівність усіх платників податків перед законом та досягнення стратегічних цілей сталого розвитку в системі державного регулювання економіки.

Глобальна фінансова криза негативно вплинула на економіку України. В 2009 році реальний валовий внутрішній продукт скоротився на рекордні 14,8 відсотка, що збіглося із значною девальвацією національної валюти (на 48 відсотків) та високим рівнем інфляції (15,9 відсотка). У 2010 році почалося відновлення економіки: валовий внутрішній продукт в 2010 та 2011 роках зріс відповідно на 4,1 і 5,2 відсотка. Проте в 2012 році економічне зростання уповільнилось до 0,2 відсотка переважно внаслідок несприятливих зовнішніх умов та зволікання із структурними реформами. Співвідношення державного та гарантованого державою боргу до валового внутрішнього продукту зросло з 12,3 відсотка у 2007 році до 36,6 відсотка у 2012 році.

Зміцненню економічного потенціалу України сприяє стратегічне розташування, високий рівень освіти громадян і багаті ресурси. Проте показник валового внутрішнього продукту на душу населення залишається на низькому рівні, як і обсяги прямих іноземних інвестицій.

Порівняно з іншими державами Україна має більш високе податкове навантаження на економіку як за рахунок прямих і непрямих податків, так і за рахунок єдиного соціального внеску (порівняно з Республікою Польща, Республікою Болгарія, Чеською Республікою, Російською Федерацією).

За останнє десятиріччя співвідношення податків до валового внутрішнього продукту поступово зростало. Такій тенденції сукупних надходжень сприяють насамперед непрямі податки. Фактично частка податку на додану вартість та акцизних податків у валовому внутрішньому продукті за період з 2001 року по 2012 рік подвоїлася.

Розвиток системи управління державними фінансами потребує забезпечення своєчасного виконання державою зобов’язань перед суб’єктами господарювання з відшкодування податку на додану вартість з бюджету.

Система адміністрування зазначеного податку зазнала численних змін, останні з яких відбулися з прийняттям Податкового кодексу України.

Одночасно з підвищенням ефективності системи адміністрування податку на додану вартість, запровадженням нових стимулів для платників податку (зниження ставки оподаткування, автоматичне бюджетне відшкодування податку на додану вартість) в Україні вдосконалюються механізми боротьби із зловживаннями у сфері справляння податку на додану вартість. Найбільш ефективними заходами є ті, що спрямовані на запобігання виникненню порушень.

З цією метою впроваджено автоматичну систему зіставлення податкових зобов’язань та податкового кредиту в розрiзi контрагентiв, яка функціонує на базі розшифрувань податкових зобов’язань та податкового кредиту в розрізі контрагентів, - Єдиний реєстр податкових накладних.

Ряд заходів здійснюється з метою своєчасного відшкодування податку на додану вартість з бюджету.

У 2009 році значно підвищилися акцизи на тютюнові вироби і алкогольні напої. На відміну від непрямих податків прямі податки не підвищувалися. Їх зростання спостерігалося в період докризового пожвавлення в 2001-2008 роках, чому сприяли збільшення заробітної плати і високі результати діяльності підприємств. Проте після кризи частка прямих податків відносно валового внутрішнього продукту скоротилася до рівня 2000 року.

Разом з тим слід відзначити позитивну тенденцію в реформуванні податкової системи, яка сформувалася протягом останніх трьох років. Це, зокрема, підтверджується підвищенням на 18 позицій за складовою "Оподаткування" рейтингу України за даними опублікованого рейтингу сприятливості ділового середовища Doing Business 2013, який щороку складають Світовий банк і Міжнародна фінансова корпорація. Визначальним для підвищення позиції в рейтингу стало прийняття Податкового кодексу України, яким скасовано ряд неефективних податків і зборів.

Крім того, в результаті прийняття Податкового кодексу України значно знижено загальний рівень податкового навантаження на суб’єктів господарювання. Так, зокрема, поетапно зменшується ставка податку на прибуток підприємств. У 2013 році вона становить 19 відсотків, а з 2014 року становитиме 16 відсотків. З 2014 року зменшиться і ставка податку на додану вартість з 20 до 17 відсотків.

Також запроваджено пільги з податку на прибуток підприємств і податку на додану вартість під час проведення енергозберігаючих заходів, виробництва енергозберігаючих товарів, реалізації енергоефективних проектів та преференції для суб’єктів господарювання, які провадять діяльність, пов’язану з інформаційними технологіями.

Реалізація положень Податкового кодексу України щодо зменшення податкового навантаження та вдосконалення системи адміністрування податків сприяє збільшенню обсягів власних коштів підприємств, які можуть бути спрямовані на інвестиційні цілі, а також формуванню умов для зменшення масштабів тіньового сектору і відповідно збільшення податкових надходжень до бюджету.

Наступним кроком у цьому напрямі стало закріплення на законодавчому рівні механізму трансфертного ціноутворення. Так, передбачено, що контроль за трансфертним ціноутворенням здійснюватиметься під час проведення операцій між пов’язаними особами та між особами, зареєстрованими в країні з низькими ставками оподаткування, обсяг яких з кожним контрагентом становить понад 50 млн. гривень щороку, з метою перевірки правильності, повноти нарахування та сплати податку на прибуток підприємств і податку на додану вартість.

Впровадження у практику трансфертного ціноутворення та його ефективне застосування дасть змогу запобігти штучному перерозподілу активів у системі транснаціональних корпорацій, створить умови для формування справедливого конкурентного середовища, зменшення податкового тиску на легальний бізнес у результаті прозорого визначення ринкової ціни, недопущення випадків ухилення від оподаткування.

Основними проблемами є недосконалість системи адміністрування податків, невизначеність щодо правил оподаткування та неоднозначне застосування законодавства. При цьому обсяг тіньового сектору економіки свідчить про те, що удосконалення системи справляння податків і зборів може значно збільшити податкові надходження. Покращення адміністрування податків і зборів необхідно здійснювати одночасно з реформуванням політики оподаткування, що дасть змогу спростити процедури, пов’язані із сплатою податків і зборів, уникнути неоднозначного застосування законодавства і сприяти справедливості та ефективності системи оподаткування.

Необхідно продовжити роботу щодо подальшого удосконалення механізму автоматичного відшкодування з бюджету податку на додану вартість для підвищення рівня такого відшкодування. Система відшкодування з бюджету податку на додану вартість побудована таким чином, що його правомірність визнається Міндоходів тільки після відповідної перевірки, що уповільнює процес бюджетного відшкодування, а саме повернення суб’єктам господарювання обігових коштів. Слід визначити строк, протягом якого органам доходів і зборів необхідно або підтвердити правомірність відшкодування, або довести факт порушення податкового законодавства. Заявлена до відшкодування сума, щодо якої рішення не прийнято протягом такого строку, повинна вважатися заборгованістю з відшкодування податку на додану вартість з бюджету. З метою реалізації зазначеного підходу слід внести до Податкового кодексу України зміни щодо визначення строку, протягом якого буде проводитися перевірка правомірності заявлених сум щодо відшкодування з бюджету податку на додану вартість.

Слід зазначити, що для успішного розвитку бізнесу в країні фіскальна політика держави повинна бути послідовною, гнучкою, оперативно реагувати на актуальні потреби підприємницького середовища, кон’юнктуру економіки.

Завданнями середньострокового характеру є:

бюджетно-податкова консолідація;

фіскальна стабілізація;

ліквідація спеціальних податкових пільг щодо податку на прибуток підприємств, зменшення дестимулюючого впливу пільг із сплати єдиного соціального внеску, зменшення можливостей довільного застосування малими підприємствами спрощеної системи оподаткування;

збільшення обсягів надходжень від податку на додану вартість;

перегляд критеріїв для отримання права на автоматичне бюджетне відшкодування податку на додану вартість;

удосконалення податкової звітності з податку на додану вартість для руйнування схем мінімізації податкових зобов’язань з урахуванням даних Єдиного реєстру податкових накладних;

налагодження обміну в режимі реального часу між платниками податку на додану вартість та органом доходів і зборів інформацією про наявність у звітності платника податку розбіжностей з даними контрагентів.

Для виконання зазначених завдань передбачається здійснення таких заходів:

скасування податкових пільг для окремих підприємств і галузей;

підвищення ставки податку за викиди в атмосферне повітря двоокису вуглецю;

перехід до системи оподаткування об’єктів нерухомого майна на основі вартості;

зменшення до п’яти днів строку проведення камеральної перевірки для бюджетного відшкодування податку на додану вартість платникам з позитивною податковою історією за три останні роки;

збільшення частки податку на додану вартість, що відшкодовуватиметься в автоматичному режимі, у загальній сумі бюджетного відшкодування.

Завданням довгострокового характеру є вдосконалення нормативно-правових актів з питань оподаткування.

Для виконання цього завдання передбачається здійснення таких заходів:

збалансування інтересів контролюючих органів та платників податків;

запровадження законодавчих інструментів для реалізації принципу діяльності на комерційних засадах (принципу "на відстані витягнутої руки").

За результатами виконання завдань передбачається:

забезпечити бюджетно-податкову консолідацію шляхом здійснення заходів, спрямованих на збільшення надходжень;

удосконалити нормативно-правову базу з питань оподаткування з урахуванням міжнародних стандартів, що зможе забезпечити покращення умов підприємницької діяльності і збільшення податкових надходжень у довгостроковому періоді;

упорядкувати податкові пільги для окремих підприємств і галузей, що може збільшити надходження, не впливаючи при цьому на обсяги інвестицій підприємств;

змінити структуру податків із зміщенням акцентів з прямого оподаткування на непряме, що сприятиме економічному зростанню;

забезпечити використання потенціалу системи акцизних податків (зокрема в тіньовому секторі) та оподаткування нерухомості, що сприятиме збільшенню надходжень в середньостроковій перспективі (перехід до системи оподаткування на основі вартості потребуватиме включення комерційної нерухомості до бази оподаткування та скасування пільг в оподаткуванні).

Ризики

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, слід віднести порушення балансу інтересів держави та суб’єктів господарювання під час здійснення заходів з удосконалення елементів податкової системи.

Метою розвитку цієї складової є забезпечення розвитку програмно-цільового методу в бюджетному процесі для адаптації показників бюджетних програм до пріоритетів соціально-економічного розвитку та забезпечення вимірності соціально значущих результатів реалізації державної політики, підвищення ефективності використання бюджетних коштів.

Програмно-цільовий метод є методом управління бюджетними коштами, відповідно до якого система планування та використання бюджетних коштів орієнтована на досягнення конкретних результатів, що дає змогу покращити якість державних послуг та забезпечити оптимальний розподіл бюджетних ресурсів в умовах їх обмеженості.

Окремі елементи програмно-цільового методу почали застосовуватися у бюджетному процесі України з 1998 року, зокрема були запроваджені бюджетні запити з обов’язковим визначенням головними розпорядниками бюджетних коштів основної мети діяльності, завдань на плановий рік, а також з проведенням аналізу результатів діяльності, досягнутих у минулому році, та прогнозуванням очікуваних результатів діяльності у поточному році, обґрунтуванням розподілу граничного обсягу видатків за кодами функціональної класифікації та напрямами діяльності.

Запровадження програмно-цільового методу в повному обсязі розпочалося з прийняттям у 2001 році Бюджетного кодексу України, яким, зокрема, надано визначення терміна "бюджетна програма", до класифікації видатків бюджету включено програмну класифікацію видатків, унормовано представлення видатків державного бюджету за головними розпорядниками з деталізацією за бюджетними програмами, до принципів бюджетної системи України віднесено принципи ефективності та цільового використання бюджетних коштів (принцип ефективності та результативності та принцип цільового використання бюджетних коштів - згідно з Бюджетним кодексом України, який набрав чинності 1 січня 2011 року). Основні методологічні засади, елементи та принципи програмно-цільового методу визначені Концепцією застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. № 538 (Офіційний вісник України, 2002 р., № 38, ст. 1793).

Для унормування програмно-цільового методу в бюджетному процесі також було прийнято нормативно-правові акти, які, зокрема, регулюють питання щодо:

порядку складення, розгляду, затвердження та визначення основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ;

статусу відповідальних виконавців бюджетних програм та особливостей їх участі у бюджетному процесі;

правил складення паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання;

результативних показників, які характеризують виконання бюджетних програм.

Кращий досвід практичного застосування програмно-цільового методу протягом десяти років, результати аналізу його нормативної та методологічної бази покладено в основу пропозицій до Бюджетного кодексу України (щодо удосконалення програмно-цільового методу в бюджетному процесі), який набрав чинності 1 січня 2011 року.

Для імплементації положень Бюджетного кодексу України щодо застосування програмно-цільового методу в процесі формування та виконання державного бюджету удосконалено та розширено нормативно-правову базу, зокрема наказами Мінфіну визначено:

загальні вимоги до визначення результативних показників бюджетних програм;

організаційно-методологічні засади оцінки ефективності бюджетних програм;

єдині методологічні підходи до підготовки головними розпорядниками бюджетних коштів проектів порядків їх використання.

Відповідно до законодавства головний розпорядник бюджетних коштів організовує та забезпечує на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складення проекту кошторису та бюджетного запиту і подає їх Мінфіну (місцевому фінансовому органові).

У бюджетному запиті, згідно з інструкцією Мінфіну з підготовки бюджетних запитів, головний розпорядник бюджетних коштів зазначає мету діяльності та завдання, спрямовані на досягнення стратегічних цілей соціально-економічного розвитку країни та визначені планами його діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди, а також розподіл граничного обсягу та індикативних прогнозних показників за бюджетними програмами. Зазначена інформація має характеризувати діяльність головного розпорядника бюджетних коштів, охоплювати всі сфери, в яких він забезпечує реалізацію державної політики, висвітлювати найбільш суспільно значущі результати його діяльності та враховувати відповідні показники діяльності відповідальних виконавців, робота яких організовується та координується відповідним головним розпорядником бюджетних коштів.

Головний розпорядник бюджетних коштів, відповідно до методичних рекомендацій Мінекономрозвитку щодо розроблення планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів, забезпечує узгодженість планів своєї діяльності та бюджетного запиту.

План діяльності головного розпорядника бюджетних коштів є основним документом із планування державної політики у відповідній сфері і визначає мету головного розпорядника бюджетних коштів як суб’єкта державного управління у відповідній сфері, стратегічні цілі, завдання, заходи та очікувані результати діяльності з урахуванням наявних ресурсів.

Такий план і звіт про стан його виконання затверджуються керівником органу планування. При цьому для забезпечення виконання плану діяльності органу планування - міністерства - міністром затверджуються плани роботи як міністерства, так і центральних органів виконавчої влади, діяльність яких ним спрямовується і координується.

На всіх стадіях бюджетного процесу головні розпорядники бюджетних коштів, Мінфін та інші учасники бюджетного процесу в межах своїх повноважень проводять оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає здійснення заходів з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. Оцінка ефективності бюджетних програм здійснюється на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься у бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про виконання кошторисів та звітах про виконання паспортів бюджетних програм.

З метою забезпечення доступності інформації про бюджет головні розпорядники коштів державного бюджету щороку здійснюють публічне представлення та публікацію інформації про бюджет за кожною бюджетною програмою, у тому числі відомостей про результативні показники її виконання, а затверджені плани діяльності та звіти про їх виконання оприлюднюють на своєму офіційному веб-сайті.

На сучасному етапі розвиток програмно-цільового методу відбувається в напрямі оптимізації кількості бюджетних програм, що передбачено Програмою економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава". Необхідність оптимізації викликана, перш за все, адміністративною реформою, що на даний час проводиться в Україні і передбачає оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади з метою усунення дублювання їх функцій та підвищення рівня державного управління.

Кабінетом Міністрів України схвалено Стратегію оптимізації кількості бюджетних програм, у якій визначено основні принципи та шляхи оптимізації кількості бюджетних програм. Мінфін щороку під час підготовки проекту закону про Державний бюджет України разом з головними розпорядниками коштів державного бюджету приділяє особливу увагу оптимізації бюджетних програм. Так, у Законі України "Про Державний бюджет України на 2012 рік" порівняно із Законом України "Про Державний бюджет України на 2011 рік" кількість бюджетних програм зменшено на 38 відсотків (з 901 до 559), Закон України "Про Державний бюджет України на 2013 рік" містить 544 бюджетні програми.

Основною проблемою є необхідність подальшого розвитку програмно-цільового методу в напрямі оптимізації бюджетних програм, що обумовлено потребою в перегляді бюджетних програм та уточненні їх результативних показників з урахуванням результатів адміністративної реформи, а також посилення аналітичності та інформативності результативних показників щодо досягнення конкретних результатів реалізації державної політики у галузях економіки.

У щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України "Про внутрішнє та зовнішнє становище України у 2013 році" пріоритетними завданням бюджетної політики у середньостроковій перспективі визначено удосконалення та розширення застосування програмно-цільового методу бюджетування.

Удосконалення застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі має бути спрямовано на забезпечення кількісного вираження очікуваних результатів виконання бюджетних програм, що сприятиме більш якісній оцінці ефективності різних програм і відбору тих, які матимуть максимальну ефективність за мінімальних витрат.

Основним завданням довгострокового характеру є забезпечення подальшого розвитку програмно-цільового методу, що застосовується на рівні державного бюджету.

Для виконання цього завдання передбачається здійснення таких заходів:

удосконалення методологічної бази щодо визначення результативних показників бюджетних програм, зокрема в частині забезпечення кількісного вираження очікуваних результатів виконання бюджетних програм та їх відповідності пріоритетам державної політики;

проведення головними розпорядниками бюджетних коштів аналізу бюджетних програм та їх результативних показників з урахуванням оновленої методологічної бази та врахування результатів аналізу під час формування планів діяльності та бюджетних програм.

За результатами виконання завдань передбачається:

оптимізувати бюджетні видатки відповідно до пріоритетів державної політики;

підвищити ефективність використання бюджетних коштів та досягти конкретних результатів за рахунок коштів державного бюджету.

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, належить:

несприйняття головними розпорядниками бюджетних коштів необхідності проведення реформ та опір у впровадженні будь-яких змін;

складність у проведенні оцінки ефективності бюджетних програм у зв’язку з труднощами у вимірюванні головними розпорядниками бюджетних коштів результатів своєї діяльності за допомогою кількісних та якісних показників.

Метою розвитку цієї складової є забезпечення розвитку програмно-цільового методу в бюджетному процесі, повномасштабного застосування програмно-цільового методу під час планування та виконання бюджетів усіх рівнів.

Бюджетним кодексом України, який набрав чинності 1 січня 2011 року, визначено законодавчі підстави для застосування програмно-цільового методу складення та виконання місцевих бюджетів.

Статтею 20 зазначеного Кодексу визначені особливі складові програмно-цільового методу в бюджетному процесі: бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм та детальний порядок розроблення і реалізації бюджетних програм із застосуванням програмно-цільового методу.

Так, протягом 2009-2010 років було проведено підготовчий етап. Елементи програмно-цільового методу використовувалися у 37 місцевих бюджетах Житомирської, Львівської, Луганської областей та Автономної Республіки Крим, м. Києва. Протягом 2011 року кількість учасників збільшилася до 118 місцевих бюджетів. У 2012 році до експерименту було залучено 346 місцевих бюджетів усіх регіонів, а у 2013 році - 692 місцевих бюджети, тобто усі місцеві бюджети, з якими держава має прямі міжбюджетні відносини.

Запровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі на місцевому рівні дасть змогу відстежувати ефективність і результативність витрачання бюджетних коштів шляхом проведення оперативного моніторингу та оцінки виконання бюджетних програм, а прийняття управлінських рішень за результатами такої оцінки - забезпечити досягнення результату, встановленого стратегічними документами держави, підвищення рівня забезпеченості населення послугами належної якості і відповідно довіри до влади.

З метою практичного впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі на місцевому рівні в ході реалізації експерименту визначено:

етапи запровадження програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів із конкретизацією завдань за кожним етапом та заходи щодо їх реалізації;

розроблено та затверджено:

- Інструкцію про статус та особливості участі у бюджетному процесі відповідальних виконавців бюджетних пpогpaм місцевих бюджетів;

- Пpaвилa склaдення та форми пaспоpтів бюджетних пpогpaм місцевих бюджетів і звітів про їх виконання;

- типові переліки бюджетних програм та результативних показників їх виконання у галузях бюджетної сфери;

- Типову відомчу класифікацію видатків та кредитування місцевих бюджетів;

- структуру коду програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів і кодифікатор бюджетних програм місцевих бюджетів;

- Методику порівняльного аналізу ефективності бюджетних програм, які виконуються розпорядниками коштів місцевих бюджетів.

Крім того, здійснено заходи щодо навчання представників фінансових органів, головних розпорядників коштів місцевих бюджетів, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, працівників територіальних органів Казначейства.

У результаті проведення експерименту із запровадження програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів виявилася необхідність удосконалення нормативно-правової та методологічної бази та запровадження системи оцінки ефективності виконання бюджетних програм місцевих бюджетів.

Насамперед це стосується оптимізації типових переліків бюджетних програм (зокрема у галузях "Освіта", "Культура", "Охорона здоров’я"), які на даний час роздрібнені і переобтяжені великою кількістю результативних показників їх виконання, та запровадження системи оцінки ефективності виконання бюджетних програм місцевих бюджетів.

Крім того, застосування програмної класифікації видатків та кредитування на місцевому рівні потребує внесення змін до програмного забезпечення, яке використовується як на місцевому рівні, так і на рівні Мінфіну та Казначейства з метою забезпечення під час переходу на програмно-цільовий метод автоматизованої обробки документів, що застосовуються в бюджетному процесі.

Завданнями середньострокового характеру є:

удосконалення форм казначейського обслуговування та програмного забезпечення в частині обслуговування місцевих бюджетів за програмно-цільовим методом;

удосконалення нормативно-правової бази за результатами експерименту із запровадження програмно-цільового методу складення та виконання місцевих бюджетів;

удосконалення методів та процедур складання і виконання місцевих бюджетів на основі програмно-цільового методу.

Для виконання завдань передбачається здійснення таких заходів:

розроблення нової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів (з перехідною таблицею до функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету);

приведення форм окремих документів (у тому числі форм казначейського обслуговування), які використовуються під час планування та виконання місцевих бюджетів, до формату, що дає змогу застосовувати програмно-цільовий метод на рівні місцевих бюджетів;

розробка та проведення дослідної експлуатації програмного забезпечення в частині розширення його функціональності під час запровадження програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів;

запровадження програмного забезпечення для обслуговування місцевих бюджетів з використанням програмно-цільового методу;

оптимізація типових переліків бюджетних програм місцевих бюджетів.

Основним завданням довгострокового характеру є повномасштабне застосування програмно-цільового методу під час планування та виконання бюджетів усіх рівнів.

Для виконання зазначеного завдання передбачається забезпечити подальше удосконалення нормативно-правової та методологічної бази, у тому числі щодо визначення результативності бюджетних програм місцевих бюджетів.

За результатами виконання завдань передбачається:

підвищення прозорості та ефективності використання бюджетних коштів;

запровадження системи оцінки ефективності результатів фінансової діяльності органів місцевої влади;

підвищення результативності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення конкретних результатів реалізації державної політики у різних галузях бюджетної сфери та реальному секторі економіки.

До можливих ризиків, що можуть перешкодити виконанню завдань, належить:

несвоєчасне здійснення заходів щодо дослідної експлуатації програмного забезпечення в частині розширення його функціональності під час запровадження програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів;

відсутність соціальних стандартів та нормативів, що стримує процес визначення реальної потреби галузей бюджетної сфери у коштах на надання гарантованих державою послуг та оптимізації видатків на зазначені цілі.

Метою розвитку цієї складової є забезпечення послідовності та передбачуваності бюджетної політики в середньостроковій перспективі, посилення бюджетної дисципліни.

Процес запровадження середньострокового бюджетного прогнозування розпочато відповідно до Програми економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава" та Бюджетного кодексу України.

Бюджетним кодексом України передбачено розроблення прогнозу державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, що схвалюється Кабінетом Міністрів України, та прогнозу місцевого бюджету, що схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад.

Прогноз державного бюджету складає Мінфін за участю Мінекономрозвитку, Національного банку та головних розпорядників бюджетних коштів. Мінфін як центральний орган виконавчої влади, відповідальний за розроблення проекту закону про Державний бюджет України та прогнозу державного бюджету, готує експертний висновок щодо нових законодавчих ініціатив стосовно їх можливого впливу на показники бюджету (з визначенням вартісної величини такого впливу), відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, узгодження з пріоритетами державної політики.

Прогноз державного бюджету ґрунтується на щорічному посланні Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України та інших прогнозних і програмних документах економічного і соціального розвитку, державних цільових програмах, що забезпечує взаємозв’язок між стратегічними цілями розвитку держави та можливостями бюджету в середньостроковій перспективі.

Прогноз економічного і соціального розвитку на плановий період та основних макропоказників економічного і соціального розвитку на наступні за плановим два бюджетні періоди (макропрогноз) щороку розробляється Мінекономрозвитку і схвалюється Кабінетом Міністрів України. Макропрогноз містить альтернативні сценарії розвитку держави, що враховують аналіз розвитку економіки в минулих та поточному роках, а також припущення щодо впливу зовнішніх і внутрішніх чинників на макропоказники економічного і соціального розвитку у відповідному прогнозному періоді, є основою для складення прогнозу державного бюджету.

Прогноз державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди визначає індикативні прогнозні показники, що включають, зокрема, показники зведеного та державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування, показники державного боргу та гарантованого державою боргу.

Прогноз державного бюджету подається до Верховної Ради України разом з проектом закону про Державний бюджет України та уточнюється на підставі прийнятого закону про Державний бюджет України.

Показники проекту Державного бюджету України на бюджетний період, що настає за плановим, ґрунтуються на індикативних прогнозних показниках державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Прогноз місцевого бюджету ґрунтується на прогнозі державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди та складається відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державних цільових програм.

Головні розпорядники бюджетних коштів складають плани своєї діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди з визначенням очікуваних результатів діяльності виходячи з індикативних прогнозних показників обсягів видатків і надання кредитів з бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди та відповідно до прогнозних і програмних документів економічного та соціального розвитку, державних цільових програм.

Плани діяльності щороку приводяться головними розпорядниками бюджетних коштів у відповідність з показниками державного бюджету на плановий бюджетний період та прогнозу державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Вперше в Україні розроблено з урахуванням нових законодавчих підходів прогноз Державного бюджету України на 2013 і 2014 роки, який схвалено постановою Кабінету Міністрів України від 5 квітня 2012 р. № 318 (Офіційний вісник України, 2012 р., № 31, ст. 1143).

Прогноз установив взаємозв’язок між стратегічними цілями розвитку держави та можливостями бюджету в середньостроковій перспективі та визначив індикативні прогнозні показники зведеного та державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування, зокрема показники обсягу дотації на виплату Пенсійним фондом України пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами та обсягу коштів на покриття дефіциту Пенсійного фонду України для виплати пенсій, показники державного боргу та гарантованого державою боргу тощо.

Також Мінфіном розроблено і запроваджено механізм розрахунку показників проекту державного бюджету на плановий бюджетний період та прогнозу державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, відповідно до якого головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують розподіл граничного обсягу та індикативних прогнозних показників за бюджетними програмами та здійснюють розрахунок обсягів видатків і надання кредитів з урахуванням принципів пріоритетності, обґрунтованості витрат, а також жорсткої економії бюджетних коштів.

Передбачені підходи дають можливість головним розпорядникам бюджетних коштів оцінити витрати на реалізацію існуючих та нових програм у середньостроковому періоді.

У щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України "Про внутрішнє та зовнішнє становище України у 2013 році" пріоритетними завданнями бюджетної політики у середньостроковій перспективі визначено, зокрема, повноцінне застосування механізму середньострокового бюджетного прогнозування та перехід до середньострокового бюджетного планування. Також зазначено, що прогнозні показники майбутніх періодів мають бути обґрунтованими та відображати конкретні пріоритети і завдання головних розпорядників бюджетних коштів, які вони планують реалізувати в середньостроковій перспективі.

Забезпечення повноцінного застосування середньострокового бюджетного прогнозування обумовлено необхідністю посилення прозорості бюджету, передбачуваності та послідовності бюджетної політики, що створить передумови для переходу до середньострокового бюджетного планування.

На даний час існує потреба у підвищенні рівня обізнаності головних розпорядників бюджетних коштів з питань переходу до середньострокового бюджетного планування, удосконаленні середньострокового прогнозування на рівні головних розпорядників коштів державного бюджету в частині забезпечення обґрунтованості прогнозних показників та відображенні конкретних пріоритетів і завдань головних розпорядників бюджетних коштів у планах їх діяльності на середньостроковий період.

Посилення ролі середньострокових оцінок у процесі управління бюджетними коштами наблизить систему планування бюджету в Україні до передового зарубіжного досвіду.

Практичний досвід держав, що запровадили систему середньострокового бюджетного планування, свідчить про те, що процес його впровадження відбувався поступово і в середньому становив близько десяти років.

У щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України "Про внутрішнє та зовнішнє становище України у 2013 році" визначена необхідність поетапного переходу від річного до середньострокового бюджетного планування.

З метою запровадження ефективної системи середньострокового бюджетного планування в Україні перехід від річного до середньострокового бюджетного планування здійснюватиметься за такими основними етапами:

розвиток середньострокового бюджетного прогнозування;

організаційне, нормативно-правове та методологічне забезпечення середньострокового бюджетного планування;

практичне впровадження середньострокового бюджетного планування.

Реалізація першого етапу переходу від річного до середньострокового бюджетного планування (розвиток середньострокового бюджетного прогнозування) здійснюватиметься в рамках реалізації цієї Стратегії до 2017 року.

Під час реалізації першого етапу переходу протягом декількох бюджетних циклів будуть проводитися аналіз та оцінка діючої системи планування та прогнозування бюджету, моніторинг прогнозів державного бюджету, виявлення та аналіз відхилень прогнозних показників від фактичних і факторів, що їх спричинили.

Такий підхід дасть змогу виявити та усунути недоліки методологічного та організаційного забезпечення діючої системи планування та прогнозування бюджету, підвищити точність бюджетних прогнозів, забезпечити оперативне реагування на відхилення фактичних показників від планових та визначити оптимальну модель середньострокового бюджетного планування, що враховує особливості бюджетної системи України, пріоритети соціально-економічного розвитку держави та концептуальні засади середньострокового бюджетного планування.

Важливим аспектом на даному етапі є забезпечення підвищення рівня професійної компетентності та розвиток знань, умінь і навичок працівників міністерств - головних розпорядників бюджетних коштів щодо планування та прогнозування бюджету шляхом проведення інформаційної та роз’яснювальної роботи, що дасть можливість сформувати єдиний ментальний простір і забезпечить переосмислення головними розпорядниками бюджетних коштів своєї ролі в процесі переходу до середньострокового бюджетного планування.

Основним завданням довгострокового характеру є застосування в повному обсязі механізму середньострокового бюджетного прогнозування.

Для виконання цього завдання передбачається здійснення таких заходів:

проведення інформаційної та роз’яснювальної роботи з метою формування єдиного ментального простору та переосмислення головними розпорядниками коштів державного бюджету своєї ролі в процесі переходу до середньострокового бюджетного планування;

удосконалення середньострокового прогнозування на рівні головних розпорядників коштів державного бюджету в частині забезпечення обґрунтованості прогнозних показників та відображення конкретних пріоритетів і завдань головних розпорядників бюджетних коштів у планах їх діяльності на середньостроковий період;

проведення моніторингу прогнозів державного бюджету, виявлення та аналіз відхилень прогнозних показників від фактичних та факторів, що їх спричинили;

удосконалення методики розрахунку видатків та надання кредитів з державного бюджету на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди за результатами оцінки діючої системи середньострокового бюджетного прогнозування.

Наступні етапи переходу від річного до середньострокового бюджетного планування будуть реалізовані з урахуванням результатів, отриманих на першому етапі, та мають ґрунтуватись на таких концептуальних засадах середньострокового бюджетного планування:

регламентованість - законодавче закріплення середньострокового бюджетного планування як елементу системи державного стратегічного планування, визначення взаємозв’язку бюджетних прогнозів із прогнозними та програмними документами, на яких вони ґрунтуються; встановлення бюджетних правил щодо обмеження рівня дефіциту державного бюджету та державного і гарантованого державою боргу в середньостроковій перспективі; визначення формату та процедур середньострокового бюджетного планування тощо;

неперервність - формування державного бюджету на плановий бюджетний період на основі середньострокових показників, схвалених у минулому бюджетному періоді, з урахуванням зміни прогнозу макропоказників та законодавства;

узгодженість - функціонування системи середньострокового планування діяльності міністерств - головних розпорядників бюджетних коштів у тісному зв’язку з середньостроковим бюджетним плануванням;

обґрунтованість - визначення механізмів розрахунку видатків бюджету на середньострокову перспективу; встановлення процедур визначення обсягу видатків за бюджетними програмами, які забезпечують реалізацію інвестиційних проектів.

За результатами виконання завдань передбачається:

підвищення якості бюджетних прогнозів;

підвищення якості планування головними розпорядниками бюджетних коштів діяльності на середньострокову перспективу;

забезпечення дієвості механізмів розрахунку показників бюджету на середньострокову перспективу.

До можливих ризиків, які можуть перешкодити виконанню завдання, слід віднести значну волатильність основних макроекономічних показників та складність їх прогнозування на середньострокову перспективу, що зумовлено нестійкістю світової економіки та нестабільністю ситуації на міжнародних фінансових і товарних ринках, що матиме вплив на бюджетні прогнози.

4. Стратегічне планування на рівні міністерств, інших головних розпорядників бюджетних коштів

Метою розвитку цієї складової є впровадження системи стратегічного планування на рівні міністерств, інших головних розпорядників бюджетних коштів, орієнтованої на забезпечення взаємозв’язку планування діяльності та бюджетного планування, ефективне та прозоре використання бюджетних коштів та на цій основі підвищення ефективності державного управління і пришвидшення економічних перетворень.

Інтеграція планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів до бюджетного процесу здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу України та є вагомим кроком в напрямі впровадження стратегічного планування в практику діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Так зокрема, Бюджетним кодексом України визначено, що головні розпорядники коштів державного бюджету виходячи з індикативних прогнозних показників обсягів видатків і надання кредитів з бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складають плани своєї діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку, державних цільових програм з визначенням очікуваних результатів діяльності.

Подальше удосконалення стратегічного планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів та підвищення ефективності використання ними коштів державного бюджету було обумовлене проведенням адміністративної реформи, результатом якої стала оптимізація системи центральних органів виконавчої влади та відповідно зменшення кількості головних розпорядників бюджетних коштів.

Крім того, за результатами адміністративної реформи на міністрів як членів Кабінету Міністрів України покладено повноваження щодо спрямування та координації діяльності інших центральних органів виконавчої влади, що дало змогу організувати роботу міністерств з розроблення та прийняття управлінських рішень у відповідних секторах державного управління. Це потребувало впровадження дієвих інструментів узгодженого планування діяльності міністерств (як головних розпорядників бюджетних коштів) та відповідних центральних органів виконавчої влади (як розпорядників бюджетних коштів).

Таким чином, з урахуванням позитивного досвіду інших країн в Україні фактично почала розбудовуватися система середньострокових секторальних планів головних розпорядників бюджетних коштів, насамперед міністерств.

З метою створення такої системи, а також реалізації положень Бюджетного кодексу України з урахуванням положень Програми економічних реформ на 2010-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава" та завдань, визначених Національним планом дій на 2011 рік і Національним планом дій на 2012 рік щодо впровадження зазначеної Програми, затвердженими Указами Президента України від 24 квітня 2011 р. № 504 та від 12 березня 2012 р. № 187, Кабінетом Міністрів України визначено строки складання та суб’єктів затвердження планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди ( постанова Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р. № 621 "Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету" (Офіційний вісник України, 2003 р., № 18-19, ст. 834), Мінекономрозвитку затверджено Методичні рекомендації щодо розроблення планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів на плановий та два бюджетні періоди, що настають за плановим.