ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СУД З ПРАВ ЛЮДИНИ
П’ята секція
РІШЕННЯ
Справа "Нур Ахмед та інші проти України"
(Заява № 42779/12 та 5 інших заяв)
У текст рішення 03 липня 2020 року було внесено зміни відповідно до правила 81 Регламенту Суду
| СТРАСБУРГ 18 червня 2020 року |
Автентичний переклад
Це рішення є остаточним, але може підлягати редакційним виправленням.
У справі "Нур Ахмед та інші проти України"
Європейський суд з прав людини (п’ята секція), засідаючи комітетом, до складу якого увійшли:
Андре Потоцький (<...>), Голова
Лятіф Гусейнов (<...>),
Аня Сайбер-Фор (<...>), судді,
та Віктор Соловейчік (<...>), заступник Секретаря секції,
після обговорення за зачиненими дверима 05 травня 2020 року
постановляє таке рішення, що було ухвалено у той день:
ПРОЦЕДУРА
1. Справу було розпочато за шістьма заявами, поданими у різні дати, зазначені у Додатку, до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) дев’ятьма громадянами Сомалі, відомості щодо яких наведено у Додатку.
2. Першого заявника представляли пані Н. Гурковська - юрист, яка практикує у м. Києві, та пані Дж. Гордон з Європейського центру захисту прав людини у м. Лондоні. На момент подання заяв заявника також представляла пані Г. Бочева - на той момент юрист, яка практикувала у м. Києві. Інших заявників представляла пані Гурковська. Уряд України (далі - Уряд) представляв його Уповноважений, п. І. Ліщина.
3. Заявники скаржилися на те, що позбавлення їх свободи на підставі постанов національного суду суперечило підпункту "f" пункту 1 статті 5 Конвенції, оскільки не було реальної можливості їхнього видворення до Сомалі, а процедура їхнього видворення не проводилися з належною ретельністю.
Другий-шостий заявники також скаржилися на те, що їхнє затримання працівниками міліції та тримання під вартою до ухвалення зазначених постанов суду не мали підстав у національному законодавстві.
Перший та шостий-дев’ятий заявники скаржилися також на те, що провадження щодо розгляду їхніх апеляційних скарг на зазначені постанови про затримання не відповідало вимозі "оперативності" пункту 4 статті 5 Конвенції.
4. 20 вересня 2016 року про зазначені скарги було повідомлено Уряд, а решту скарг у заявах було визнано неприйнятними відповідно до пункту 3 правила 54 Регламенту Суду .
ФАКТИ
I. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Заявники виїхали з Сомалі та у різні дати незаконно в’їхали до України з Росії без жодних документів, які б посвідчували їхню особу або дозволяли в’їзд чи перебування. Вони проживали у м. Вінниці, де згодом працівники міліції затримали їх як мігрантів без документів.
A. Затримання заявників та ухвалення постанов про затримання
6. Перший та шостий-дев’ятий заявники (далі - "груднева група") були затримані 23 грудня 2011 року, перший заявник - у незазначену годину, а шостий-дев’ятий заявники - о 05 год. 00 хв. Другий-п’ятий заявники (далі - "січнева група") були затримані 30 січня 2012 року о 06 год. 00 хв. Заявники стверджували, що після їхнього затримання та перед доставленням до суду (див. пункт 8) їх тримали під вартою у відділах міліції.
7. Того ж дня (23 грудня 2011 року та 30 січня 2012 року відповідно) працівники міліції та міграційної служби звернулися до Вінницького окружного адміністративного суду (далі - окружний суд) з позовом про поміщення заявників до "пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України" (далі - "пункт" або "пункт тимчасового перебування", див. пункти 44-53 щодо законодавства, яке регулює функціонування таких пунктів) на періоду часу, необхідного для організації їхнього видворення.
8. У ті ж дні Окружний суд провів засідання у кожній справі заявників. Згідно з твердженнями заявників засідання проводилися пізно ввечері. У кінці засідань суд задовольняв позови. Він визнав встановленим, що заявники незаконно в’їхали до України з Росії, умисно знищивши документи, які посвідчували їхню особу, перед перетином кордону. З огляду на необхідність організації видворення заявників суд ухвалив постанови про їхнє затримання та поміщення до пункту тимчасового перебування на строк дванадцять місяців.
9. В якості законних підстав для ухвалення постанов суд навів щодо "грудневої групи" статтю 32 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" 1994 року, а щодо "січневої групи" - частини першу, третю та четверту статті 30 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" 2011 року (набрав чинності 25 грудня 2011 року, див. пункти 34, 36 і 40 відповідно). Щодо "січневої групи" суд також посилався на частину другу статті 14 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" 2011 року, яка дозволяла затримувати іноземців, які перетнули кордон поза межами пунктів пропуску (див. пункт 38).
10. Після засідання, протягом періоду з 20 год. 30 хв. до 23 год. 55 хв., були складені протоколи про адміністративне затримання всіх заявників, які стали підставою для постанов окружного суду про затримання.
11. Заявники "грудневої групи" були переведені до Журавичівського пункту тимчасового перебування у Волинській області, а заявники "січневої групи" - до Розсудівського пункту тимчасового перебування у Чернігівській області.
B. Оскарження постанов про затримання
12. 28 грудня 2011 року захисник заявників, пані Гурковська, подала апеляційні скарги від імені заявників "грудневої групи", а 06 лютого 2012 року - від імені заявників "січневої групи". Зокрема, вона стверджувала про відсутність підстав для їхнього затримання або ухвалення постанов про їхнє затримання, оскільки вони не могли бути повернуті до Сомалі через небезпеку, яка їм там загрожувала.
13. У своїх апеляційних скаргах від імені "грудневої групи" захисник також стверджувала, що за відсутності прийнятого рішення про видворення їх не можна було затримувати, оскільки згідно з її тлумаченням національного законодавства (стаття 32 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" 1994 року, див. пункт 36) постанова про затримання могла бути ухвалена лише після прийняття рішення про видворення, а жодного такого рішення щодо них не приймалося.
14. 03 січня 2012 року захисник доповнила апеляційні скарги від імені заявників "грудневої групи", використавши деякі з уже зазначених аргументів.
15. 10 січня та 17 лютого 2012 року відповідно Вінницький апеляційний адміністративний суд провів засідання, розглянувши апеляційні скарги заявників "грудневої" та "січневої груп".
16. Під час засідання щодо заявників "січневої групи" їхній представник стверджувала, що затримання заявників було незаконним, оскільки відповідно до статті 30 (частина четверта) Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" 2011 року (див. пункт 40) постанова про затримання могла бути ухвалена лише після прийняття рішення про видворення, а жодного такого рішення щодо них не приймалося.
17. У кінці засідання апеляційний суд залишив без змін постанови про затримання заявників "грудневої" та "січневої" груп. Зокрема, він встановив, що їхнє затримання було законним і ґрунтувалося на положеннях Законів України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" 1994 та 2011 років .
18. Захисник подала касаційні скарги від імені заявників "грудневої" та "січневої" груп до Вищого адміністративного суду України, посилаючись по суті на ті самі аргументи, що й в апеляційній скарзі до апеляційного суду, зокрема на ті, що викладені у пунктах 13 і 16. Касаційні скарги були подані у такі дати: від імені першого заявника - 30 січня 2012 року, шостого та сьомого заявників - 06 лютого, восьмої й дев’ятого заявників - 02 лютого 2012 року. Касаційні скарги від імені заявників "січневої групи" були подані у незазначені дати у період з 02 лютого по 13 березня 2012 року.
19. Вищий адміністративний суд України залишив без задоволення касаційні скарги заявників "грудневої групи" у дати, зазначені у Додатку. Він постановив про відсутність ознак незаконності у рішеннях судів нижчих інстанцій.
20. За останньою доступною інформацією станом на 30 листопада 2015 року касаційна скарга другого заявника ще не була розглянута. Щодо інших заявників "січневої групи", то 14 травня 2014 року Вищий адміністративний суд України залишив без задоволення касаційні скарги третього-п’ятого заявників, постановивши, що рішення судів нижчих інстанцій були законними.
C. Підготовка до видворення заявників, провадження про надання статусу біженців і звільнення заявників
21. 13 січня та 08 лютого 2012 року працівники міліції звернулись до Посольства Сомалі у м. Москві щодо видачі паспортів або тимчасових проїзних документів "грудневій" та "січневій" групам відповідно.
22. 24 лютого 2012 року перший заявник звернувся із заявою про надання статусу біженця. 10 серпня 2012 року у задоволенні його заяви було відмовлено. 05 листопада 2012 року та 01 лютого 2013 року Вінницький окружний адміністративний суд та Львівський апеляційний адміністративний суд відповідно залишили це рішення без змін.
23. 17 лютого 2012 року восьма заявниця звернулася із заявою про надання статусу біженця. 10 серпня 2012 року у задоволенні її заяви було відмовлено. 05 листопада 2012 року Волинський окружний адміністративний суд скасував це рішення та доручив міграційній службі повторно розглянути заяву заявниці. 14 лютого 2013 року та 27 березня 2014 року Львівський апеляційний адміністративний суд та Вищий адміністративний суд України відповідно залишили це рішення без змін.
24. 10 серпня, 05 листопада та 22 травня 2012 року шостий, сьомий та дев’ятий заявники відповідно отримали статус осіб, які потребували додаткового захисту в Україні.
25. Заявники були звільнені або втекли з пунктів тимчасового перебування у дати, зазначені у Додатку.
26. Щодо другого заявника рішення про видворення було прийнято 25 квітня 2013 року, тобто після того, як він був звільнений з пункту тимчасового перебування. Ніщо не свідчить про прийняття у будь-який момент часу рішень про видворення будь-якого іншого заявника.
II. ВІДПОВІДНІ НАЦІОНАЛЬНЕ ЗАКОНОДАВСТВО ТА ПРАКТИКА
27. Згідно зі статтею 261 Кодексу під час здійснення затримання відповідно до положень Кодексу має складатися протокол про затримання. У ньому має бути зазначено ім’я посадової особи, яка склала протокол, відомості про особу затриманого, час і мотиви затримання. Протокол повинен підписуватися посадовою особою, яка здійснила затримання, та затриманим.
28. Згідно зі статтею 263 особа, яка порушила порядок в’їзду, може бути затримана на строк до трьох годин для складання протоколу, в якому вказуються пред’явлені їй обвинувачення. У випадку необхідності встановлення відповідної особи та з’ясування обставин правопорушення її може бути затримано до трьох діб. Прокурор має бути письмово повідомлений про це протягом двадцяти чотирьох годин з моменту затримання.
29. Відповідно до статті 204-1 незаконний перетин кордону карається штрафом або короткостроковим арештом до п’ятнадцяти діб.
30. Кодекс адміністративного судочинства України був прийнятий у 2005 році та повністю змінений Законом України № 2147-VIII від 03 жовтня 2017 року, який набрав чинності 15 грудня 2017 року. У подальших пунктах на положення редакції 2005 року та редакції 2017 року посилатимуться як на "Кодекс у редакції 2005 року" та "Кодекс у редакції 2017 року" відповідно.
"Позовні заяви іноземців та осіб без громадянства щодо оскарження рішень про їх примусове повернення, а також позовні заяви [працівників міліції, прикордонної служби та Служби безпеки України] про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України і затримання їх у зв’язку з таким видворенням подаються до адміністративного суду …".
У частинах п’ятій та шостій цієї статті передбачалося, що апеляційні скарги на рішення адміністративних судів у такому провадженні можуть бути подані протягом п’яти днів і розглянуті апеляційними судами протягом п’яти днів після подання апеляційної скарги. Частина восьма статті 183 передбачала, що касаційна скарга могла бути подана до Вищого адміністративного суду України.
32.Частина перша статті 195 Кодексу у редакції 2005 року передбачала, що апеляційний суд мав переглядати справу у межах доводів, викладених в апеляційній скарзі, але апеляційний суд міг вийти за межі цих доводів, у разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи по суті. Щодо перегляду в касаційному порядку Вищим адміністративним судом, то частина друга статті 220 Кодексу також передбачала, що цей суд мав переглядати справи в межах касаційної скарги, але при цьому міг вийти за її межі, якщо встановлював порушення норм матеріального чи процесуального права, не вказані позивачем.
33.Статтею 289 Кодексу у редакції 2017 року був встановлений змінений порядок розгляду справ щодо затримання іноземців. Він передбачає, що спочатку затримання іноземців з метою їх видворення має призначатися на строк шість місяців з можливим продовженням строку одразу ще на шість місяців у випадку проблем з організацією видворення та загалом тривати вісімнадцять місяців.
C. Закони України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" 1994 та 2011 років (далі - Закон України "Про статус іноземців" 1994 року та Закон України "Про статус іноземців" 2011 року відповідно)
34. Заявники "грудневої групи" були поміщені до пунктів тимчасового перебування згідно із Законом України "Про статус іноземців" 1994 року, який був чинним до 25 грудня 2011 року. Заявники "січневої групи" були поміщені туди згідно із Законом України "Про статус іноземців" 2011 року, який замінив Закон України 1994 року, набравши чинності 25 грудня 2011 року.
35.Стаття 28-1 Закону України 1994 року дозволяла затримувати іноземних громадян та осіб без громадянства (далі - іноземці), які перетнули кордон України поза пунктами пропуску.
36. На той момент (з 05 травня до 24 грудня 2011 року) стаття 32 Закону України 1994 року зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 05 квітня 2011 року, передбачала:
"Іноземці та особи без громадянства, затримані за незаконне перебування на території України (всупереч забороні щодо в’їзду, за відсутності визначених законодавством та міжнародними договорами підстав для перебування ..., у тому числі перебування за чужими, підробленими, зіпсованими або такими, що не відповідають встановленому зразку, візою (дозволом), паспортним документом) або прийняті на територію України на виконання міжнародних договорів … розміщуються за рішенням адміністративного суду в пунктах тимчасового перебування … на період, необхідний для підготовки їх видворення за межі України у примусовому порядку, але не більш як дванадцять місяців.".
37. До 05 травня 2011 року максимальний термін затримання за описаних у попередньому пункті обставин становив шість місяців.
"2. Іноземці та особи без громадянства в разі незаконного перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через державний кордон України затримуються та в разі, якщо порушення ними законодавства України не передбачає кримінальної відповідальності, повертаються до країни попереднього перебування у встановленому порядку.".
39. У статті 26 визначено порядок примусового повернення іноземців до їхньої країни походження або третьої країни. Зокрема, Служба безпеки України, працівники прикордонної служби чи органу, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, можуть прийняти рішення про повернення іноземця, чиї дії порушили законодавство про правовий статус іноземців. Рішення має містити підстави та період, протягом якого іноземець повинен виїхати з України (не більше тридцяти днів).
40. На той момент відповідні частини статті 30 передбачали:
Стаття 30. Примусове видворення іноземців та осіб без громадянства
"1. [Органи міграційної служби, працівники прикордонної служби та Служба безпеки України] можуть лише на підставі винесеної за їх позовом постанови адміністративного суду примусово видворити з України іноземця, якщо він не виконав … рішення про примусове повернення або якщо є обґрунтовані підстави вважати, що іноземець … ухилятиметься від виконання такого рішення ...
2. Рішення суду про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства може бути оскаржено в порядку, передбаченому законом ...
3. [Органи міграційної служби, працівники прикордонної служби та Служба безпеки України] на підставі відповідного рішення … розміщує іноземців та осіб без громадянства, зазначених у частині першої цієї статті, у пунктах тимчасового перебування іноземців ...
4. Іноземці та особи без громадянства перебувають у пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України, протягом строку, необхідного для виконання рішення суду про примусове видворення, але не більш як дванадцять місяців.
...
8. Положення цієї статті не застосовуються до іноземців та осіб без громадянства, на яких поширюється дія Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту.".
41. 19 травня 2016 року до частини четвертої статті 30 Закону України було внесено зміни Законом України № 1379-VIII. Наразі відповідна його частина передбачає:
"4. Іноземці та особи без громадянства, які не мають законних підстав для перебування на території України, затримані в установленому порядку та підлягають примусовому видворенню за межі України, у тому числі прийняті відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію, розміщуються в пунктах тимчасового перебування іноземців … протягом строку, необхідного для їх ідентифікації та забезпечення примусового видворення (реадмісії) за межі України, але не більш як на вісімнадцять місяців ...".
D. Закон України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" 2011 року
42.Статтею 14 цього Закону України передбачено, що особи, визнані такими, що потребують додаткового захисту, користуються тими самими правами, що і громадяни України, якщо інше не передбачено законом, і вважаються такими, які законно постійно проживають на території України. Стаття 15 передбачає, що вони мають право на вільне пересування, вибір місця проживання та працю в Україні, а також на користування низкою інших прав.
43.Стаття 17 Закону України передбачає, що особи, які просять притулку, можуть оскаржити рішення про відмову у визнанні біженцем до судів.
44. Типове положення про пункти було затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1110 та діяло на момент подій. Пункт 16 положення передбачав, що територія пункту перебування огороджується парканом суцільного заповнення з контрольно-пропускним пунктом.
45. На той момент пункти належали до сфери управління Міністерства внутрішніх справ України, яке своїм наказом від 16 жовтня 2007 року № 390 ввело в дію положення, які регулювали їхню діяльність.
46.Пункти 3.1.13-3.1.17 вимагали, щоб перед поміщенням до пунктів затримані підлягали особистому огляду.
47.Пункт 3.3.2 передбачав, що іноземці, поміщені до пункту, могли вільно пересуватися в межах пункту, визначених його адміністрацією, а за наявності письмового дозволу адміністрації - залишати територію пункту та вільно пересуватися у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, де розміщувався пункт.
48.Пункт 3.3.3 передбачав, що поміщені до центру особи розміщувалися в багатомісних кімнатах. Однак осіб, схильних до насильства, які становили небезпеку для працівників, себе чи інших осіб, або схильних до втечі, розміщували в окремих одно- або двомісних локалізованих кімнатах терміном до п’ятнадцяти діб або, якщо особа продовжувала становити ці ризики, - до тридцяти діб (пункт 3.3.4). Особам, що трималися у таких кімнатах, дозволялося здійснювати прогулянки щодня не менше двох годин у спеціальних прогулянкових двориках під наглядом охоронця (пункти 3.3.14-3.3.16).
49.Глава 4 регулювала функції та організацію охорони пунктів. Зокрема, в ній було зазначено, що функція охорони полягала в недопущенні самовільного залишення пункту поміщеними до нього особами. Вона передбачала, що охорона мала здійснюватися працівниками міліції без зброї, але зі спеціальними засобами самооборони (пункт 4.1.8).
50.Пункт 4.1.10 забороняв застосування зброї при затриманні іноземця, яким учинено втечу з пункту, крім випадків, передбачених статтями Закону України "Про міліцію" (затримання особи, яка вчинила тяжчий злочин, захист життя та здоров’я працівника міліції чи інших осіб, у разі збройного опору тощо).
51.Пункт 5.9 передбачав, що приймання їжі, як правило, мало проводитися в їдальні в установлений внутрішнім розпорядком дня час у присутності працівників, які здійснювали охорону.
52.Глава 6 регулювала порядок "звільнення" поміщених осіб із пунктів.
53.Пункт 7.3.1 передбачав, що за недотримання правил пункту директор міг застосувати до поміщених осіб такі заходи: (i) попередження та (ii) зауваження.
54.Пункт 7.7.1 вимагав від адміністрації пункту розробляти розпорядок дня пункту, у тому числі визначати години прийому їжі, час, призначений на сон, час для проведення побачень тощо.
III. ВІДПОВІДНІ МІЖНАРОДНІ ДОКУМЕНТИ
A. Угода між Кабінетом Міністрів України та Урядом Російської Федерації про реадмісію 2006 року
55. Угода була ратифікована Україною 23 вересня 2008 року-2 та була чинною на момент подій. Стаття 4 Угоди вимагала від запитуваної держави повернути громадян третіх країн, якщо вони незаконно в’їхали на територію запитуючої держави безпосередньо з території запитуваної держави.
__________
-2 Виправлено 03 липня 2020 року: текст був "19 вересня 2008 року".
B. Європейський комітет з питань запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню
56. Європейський комітет з питань запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню (далі - КЗК) у доповіді за результатами його візиту у 2009 році до України (CPT/Inf (2011) 29, розділ: 11/53), опублікованій 23 листопада 2011 року, розглянув умови у пунктах тимчасового перебування:
"B. Іноземні громадяни, затримані відповідно до законодавства про іноземців/ Попередні зауваження
47. Слід нагадати, що Державна прикордонна служба України використовує два типи установ для тримання іноземних громадян: спеціальні приміщення (СП), призначені для перебування до 3 днів, і пункти тимчасового тримання (ПТТ), призначені для перебування до 10 днів.
Крім того, Міністерство внутрішніх справ України управляє пунктами тимчасового перебування (ПТП), призначеними для тримання іноземців [протягом більш тривалих періодів]. Було введено в експлуатацію два нових ПТП у с. Розсудів (Чернігівська область) у липні 2008 року та у с. Журавичі (Волинська область) у вересні 2008 року ...
...
4. Умови тримання / а. Пункт тимчасового перебування (ПТП) у с. Розсудів
60. За офіційної місткості 235 місць на момент візиту у Розсудівському ПТП перебували 92 іноземці, серед яких п’ятеро жінок і троє дітей віком від 3 до 20 місяців. Затримані іноземці трималися у п’яти окремих секціях, в одній з яких були розміщені жінки та діти.
61. Делегацію вразили побутові умови, в яких трималися іноземці. Спальні, призначені для розміщення від трьох до восьми осіб та площею від 16 до 34 м-2, були добре освітленими та гарно провітрювалися, були належним чином обладнані (з ліжками, столом, стільцями і шафами) та чистими ...".
C. Управління Верховного комісара ООН у справах біженців
57. Публікація 2013 року "Україна як країна притулку":
"Законодавство
35. Відповідно до законодавства України, особа, яка незаконно перебуває в країні, вважається винною у вчиненні адміністративного правопорушення [ Кодекс України про адміністративні правопорушення , ст. 203]. Так само фізична особа, яка перетинає або намагається перетнути державний кордон поза межами пунктів пропуску, вважається винною у вчиненні адміністративного правопорушення [ Кодекс України про адміністративні правопорушення , ст. 204-1.] … Особи, які вчинили адміністративні правопорушення, пов’язані із законністю їхнього перебування чи незаконним перетином державного кордону, підлягають примусовому поверненню або примусовому видворенню з України, якщо вони не можуть довести, що мають законні підстави для перебування на території України [Закон України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" , частина перша ст. 26 [про примусове повернення] та ст. 30 [про примусове видворення]. Різниця між примусовим поверненням і примусовим видворенням полягає у такому. Рішення про примусове повернення приймається адміністративним органом влади (ДМС, ДПСУ, Служба безпеки України), а особі надається строк до 30 днів для самостійного виїзду з країни. Рішення про примусове видворення ухвалюється адміністративним судом, а особа затримується до її видворення.] До примусового видворення іноземці можуть триматися під вартою на строк до дванадцяти місяців у пункті тимчасового перебування (ПТП). [У багатьох англомовних публікаціях ці установи називають "пунктами проживання біженців" (ППБ), але цей евфемістичний переклад справляє помилкове враження, що це відкриті заклади, які надають притулок. Фактично це закриті адміністративні пункти тримання під вартою].
...
Умови тримання
43. Наразі в Україні діє два ПТП - розташовані у віддалених сільських місцевостях Волинської та Чернігівської областей; їхня загальна місткість - 373 особи. На початку 2013 року умови в ПТП регулярно контролювалися у рамках наглядового механізму, організованого Міжнародною організацією з міграції за участю громадянського суспільства та деяких посольств іноземних держав. Запровадження цього механізму призвело до різних покращень, зокрема стосовно кількості та якості їжі, що надаються в ПТП. Тоді як у контексті контрольних візитів продовжують виявлятися різні недоліки - такі як обмеження на прийняття душу та користування телефонами - органи державної влади продемонстрували певну готовність усувати їх. Це довгоочікуване покращення з 2007 року, коли Комітет з питань запобігання катуванням вказав "із занепокоєнням на неналежні умови та переповненість під час тримання під вартою осіб, які шукають притулку.".
ПРАВО
I. ОБ’ЄДНАННЯ ЗАЯВ
58. Беручи до уваги схожість предмета заяв, Суд вважає за доцільне розглянути їх спільно в одному рішенні.
59. Заявники скаржилися на порушення пункту 1 статті 5 Конвенції у зв’язку з їхнім затриманням і поміщенням до пунктів тимчасового перебування, а саме:
(i) другий-дев’ятий заявники скаржилися на незаконність їхнього затримання та тримання під вартою 23 грудня 2011 року та 30 січня 2012 року до ухвалення національним судом постанов про їхнє затримання та
(ii) всі заявники також скаржилися на те, що тримання їх у пунктах тимчасового перебування згідно із постановами, ухваленими національним судом щодо них 23 грудня 2011 року та 30 січня 2012 року, не відповідали вимогам пункту 1 статті 5 Конвенції, зокрема у зв’язку з відсутністю рішень про їхнє видворення, через стверджувану неможливість їхнього повернення до Сомалі (оскільки у них не було документів, що посвідчують особу, у Сомалі не було визнаної влади та у будь-якому випадку жодної співпраці між такою владою та українськими органами влади не було), а процедура їхнього видворення, як стверджувалося, не проводилася з належною ретельністю.
"1. Кожен має право на свободу та особисту недоторканність. Нікого не може бути позбавлено свободи, крім таких випадків і відповідно до процедури, встановленої законом:
...
(f) законний арешт або затримання особи з метою запобігання її недозволеному в’їзду в країну чи особи, щодо якої провадиться процедура депортації або екстрадиції.".
A. Доводи сторін
60. Уряд стверджував, що поміщення до пунктів тимчасового перебування не становило "позбавлення свободи" у розумінні статті 5 Конвенції.
61. Він посилався на застосовні щодо пунктів положення, згідно з якими поміщені туди особи могли вільно пересуватися територією пункту та залишати пункт з дозволу адміністрації та вільно пересуватися територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Єдиним покаранням за недотримання правил пункту було попередження або зауваження (див. пункти 47 і 53). Так, заявники мали можливість продовжувати своє соціальне життя всередині пунктів і поза їхніми межами.
62. Хоча національне законодавство використовувало слово "затримання" стосовно перебування заявників у пунктах, термінологія, яка використовувалася, не повинна бути визначальною для Суду (посилання на рішення у справі "Енгель та інших проти Нідерландів" (Engel and Others v. the Netherlands), від 08 червня 1976 року, пункт 61, серія А № 22).
63. Заявники перебували в Україні з грубим порушенням відповідних правил і за відсутності документів, що посвідчують особу, та зареєстрованого місця проживання. Тому перебування в пунктах було необхідним запобіжним заходом з боку держави для контролю за міграцією.
64. Заявники заперечили. Вони зазначили, що поміщені до пунктів особи були розділені за статтю, жили в багатомісних кімнатах і не мали особистого простору. Існував усталений та обов’язковий для дотримання мешканцями розпорядку дня, який включав визначені години прийому їжі. Для виходу з пункту необхідний був дозвіл, який надавався за бажання адміністрації.
2. Суть скарг
(a) Перший заявник
65. У своїй заяві перший заявник стверджував, що тримання його під вартою на підставі постанови суду від 23 грудня 2011 року суперечило пункту 1 статті 5 Конвенції, оскільки всупереч вимогам національного законодавства постанова про його затримання була ухвалена за відсутності рішення про його видворення, реальної перспективи його видворення до Сомалі, а процедура його видворення не проводилися з належною ретельністю.
66. У встановлений строк перший заявник не подав своїх зауважень у відповідь на зауваження Уряду.
(b) Другий-дев’ятий заявники
67. Заявники стверджували, що їхнє повернення до Сомалі було неможливим через ситуацію там. Повернення до Росії було неможливим, оскільки були відсутні докази їхнього в’їзду до України з цієї держави. З огляду на це умови для реадмісії дотримані не були. Незважаючи на це, органи державної влади негайно застосували до них найсуворішу форму обмеження, а саме позбавлення свободи.
68. Відповідно до правильного порядку спочатку іноземців, які перебували в Україні, необхідно було повідомити про незаконність їхнього перебування, обрати покарання за вчинені адміністративні правопорушення, прийняти рішення про видворення і лише у випадку невиконання такого рішення ухвалити постанову про затримання. Цього передбаченого законодавством порядку дотримано не було. Заявники були затримані вранці 23 грудня 2011 року та 30 січня 2012 року (див. пункт 6), але їхнє затримання не було задокументовано у протоколах про затримання до ухвалення судом постанов. Не приймалось жодних рішень про видворення заявників, хоча, як стверджували заявники, відповідно до національного законодавства наявність рішення про видворення була необхідною передумовою для затримання мігрантів з неврегульованим статусом.
69. Органи державної влади з самого початку повинні були знати, що Посольство Сомалі у м. Москві не буде сприяти в наданні заявникам проїзних документів. Це мало бути очевидним для органів державної влади з огляду на їхній попередній досвід у видворенні сомалійців: багато нелегальних мігрантів із Сомалі затримувались в Україні у 2010-2012 роках, але жодної депортації не проводилося.
(c) Уряд
70. Органи державної влади продемонстрували належну ретельність у своїх зусиллях з організації видворення заявників. Вони звернулися до Посольства Сомалі у м. Москві з проханням надати заявникам проїзні документи. Через відсутність співпраці з боку посольства видворення заявників виявилося неможливим, і тому їх було звільнено. Їхнє затримання відповідало підпункту "f" пункту 1 статті 5 Конвенції.
71. Щодо другого-дев’ятого заявників Уряд також стверджував, що стаття 263 Кодексу України про адміністративні правопорушення (див. пункт 28) допускала затримання іноземців, які перебували у становищі заявників, тобто тих, які незаконно перетнули кордон і не мали жодних документів, що посвідчують особу, до трьох діб.
B. Оцінка Суду
1. Відповідні загальні принципи
72. Суд повторює, що, проголошуючи право на свободу, перший пункт статті 5 Конвенції стосується фізичної свободи особи, і його мета полягає в гарантуванні того, що нікого не може бути свавільно позбавлено такої свободи (рішення у справі "Хлаіфія та інші проти Італії" [ВП] (Khlaifia and Others v. Italy) [GC], заява № 16483/12, пункт 64, від 15 грудня 2016 року). Для встановлення того, чи був хтось "позбавлений свободи" у розумінні статті 5 Конвенції, відправним пунктом повинна бути конкретна ситуація та має враховуватися ціла низка критеріїв, таких як вид, тривалість, наслідки і спосіб застосування відповідного заходу. Різниця між позбавленням та обмеженням свободи є питанням ступеня або інтенсивності, а не природи або сутності (див. рішення у справі "Іліас та Ахмед проти Угорщини" [ВП] (Ilias and Ahmed v. Hungary) [GC], заява № 47287/15, пункт 212, від 21 листопада 2019 року).
73. Поняття позбавлення свободи у розумінні пункту 1 статті 5 Конвенції включає як об’єктивний елемент ув’язнення особи у певному обмеженому просторі протягом значного періоду часу, так і додатковий суб’єктивний елемент, який полягає у відсутності дійсної згоди особи на відповідне ув’язнення (див. рішення у справах "Шторк проти Німеччини" (Storck v. Germany), заява № 61603/00, пункт 74, ЄСПЛ 2005-V, та "Станєв проти Болгарії" [ВП] (Stanev v. Bulgaria), заява № 36760/06, пункт 117, ЄСПЛ 2012).
74. Відповідні об’єктивні фактори, які слід врахувати, включають можливість залишити обмежену територію, ступінь нагляду та контролю за пересуванням особи, ступінь ізоляції та наявність соціальних контактів (див. рішення у справах "Гузарді проти Італії" (Guzzardi v. Italy), від 06 листопада 1980 року, пункт 95, Серія A № 39, "Х.M. проти Швейцарії" (Н.M. v. Switzerland), заява № 39187/98, пункт 45, ЄСПЛ 2002-II, пункт 45, "Х.Л. проти Сполученого Королівства" (H. . v. the United Kingdom), заява № 45508/99, пункт 91, ЄСПЛ 2004-IX, та згадане рішення у справі "Шторк проти Німеччини" (Storck v. Germany), пункт 73).
75. Під час визначення різниці між обмеженням свободи пересування та позбавленням свободи в контексті тримання іноземців у транзитних зонах аеропорту та центрах прийому для ідентифікації та реєстрації мігрантів Суд має врахувати фактори, які можуть бути узагальнені так: (i) індивідуальна ситуація заявників і наявний у них вибір, (ii) застосовний правовий режим відповідної країни та його мета, (iii) відповідна тривалість тримання, особливо з огляду на мету та процесуальний захист, якими користуються заявники, очікуючи на результат, і (iv) характер та ступінь фактичних обмежень, накладених на заявників або яких вони зазнали (див. згадане рішення у справі "Іліас та Ахмед проти Угорщини" (Ilias and Ahmed v. Hungary), пункт 217).
76. Одна з ключових вимог статті 5 Конвенції полягає у тому, що будь-яке позбавлення свободи має бути "законним". Коли постає питання про "законність" взяття під варту, у тому числі, чи було дотримано "порядок, встановлений законом", Конвенція по суті посилається на національне законодавство та встановлює зобов’язання забезпечувати дотримання його матеріальних і процесуальних норм, але, крім того, вимагається, щоб будь-яке позбавлення свободи відповідало меті статті 5 Конвенції, а саме захисту особи від свавілля. Встановлюючи, що будь-яке позбавлення свободи має здійснюватися у "порядку, встановленому законом", пункт 1 статті 5 Конвенції у першу чергу вимагає, щоб будь-яке затримання чи тримання під вартою мало законні підстави у національному законодавстві. Однак це словосполучення не просто відсилає до національного законодавства. Воно також стосується якості закону, вимагаючи, щоб він був сумісний з принципом верховенства права, концепцією, закладеною у всіх статтях Конвенції (див. згадане рішення у справі "Хлаіфія та інші проти Італії" (Khlaifia and Others v. Italy), пункт 91).
77. Хоча, як правило, саме національні органи влади, у тому числі суди, тлумачать і застосовують національне законодавство, але позиція відрізняється щодо справ, в яких недотримання такого законодавства призводить до порушення Конвенції. У справах, в яких розглядається пункт 1 статті 5 Конвенції, Суд повинен скористатися повноваженнями перевіряти дотримання національного законодавства (див., наприклад, рішення у справі "Крянге проти Румунії" [ВП] (<...>) [GC], заява № 29226/03, пункт 101, від 23 лютого 2012 року).
78. Відсутність фіксації такої інформації, як дата, час і місце затримання, ім’я затриманого, підстави для його затримання та ім’я особи, яка здійснила затримання, має розглядатися як несумісна, inter alia, з метою статті 5 Конвенції (див. рішення у справі "Курт проти Туреччини" (Kurt v. Turkey), від 25 травня 1998 року, пункт 125, Збірник рішень Європейського суду з прав людини 1998III). Вона також несумісна з вимогою законності відповідно до Конвенції (див. рішення у справі "Анґелова проти Болгарії" (Anguelova v. Bulgaria), заява № 38361/97, пункт 154, ЄСПЛ 2002-IV). Ці міркування застосовуються рівною мірою у справах щодо затримання відповідно до підпункту "f" пункту 1 статті 5 Конвенції (див., наприклад, рішення у справі "Щебет проти Росії" (Shchebet v. Russia), заява № 16074/07, пункт 63, від 12 червня 2008 року).
79. Стаття 5 Конвенції втілює основоположне право людини, а саме - захист особи від свавільного втручання держави в її право на свободу. Підпункти з "a" до "f" пункту 1 статті 5 Конвенції містять вичерпний перелік дозволених підстав позбавлення свободи і жодне позбавлення свободи не буде законним, якщо не відповідатиме одній з цих підстав (див. згадане рішення у справі "Хлаіфія та інші проти Італії" (Khlaifia and Others v. Italy), пункт 88). Один з винятків, що міститься у підпункті "f", дозволяє державі затримувати іноземців "з метою запобігання [їхньому] недозволеному в’їзду в країну" або "щодо яких провадиться процедура депортації або екстрадиції".
80. Щодо першого аспекту підпункту "f" пункту 1 статті 5 Конвенції Суд постановив в рішенні у справі "Сааді проти Сполученого Королівства" [ВП] (Saadi v. the United Kingdom) [GC], заява № 13229/03, ЄСПЛ 2008):
"65. [... В]елика палата погоджується ... що, поки держава не "дозволить" в’їзд до країни, будь-який в’їзд буде "недозволеним", а затримання особи, яка бажає здійснити в’їзд і потребує, але досі немає дозволу на це, без жодного спотворення мови, є спробою "запобігти недозволеному в’їзду". Велика палата не погоджується з тим, що добровільна явка особи, яка шукає притулку, до імміграційного органу влади та висловлення нею бажання отримати "дозвіл" на в’їзд призводить до того, що її затримання не може бути виправданим відповідно до першого аспекту підпункту "f" пункту 1 статті 5 Конвенції. Тлумачення першого аспекту підпункту "f" пункту 1 статті 5 Конвенції як дозволу на затримання лише тієї особи, яка намагається ухилитися від обмежень на в’їзд, призведе до занадто вузького розуміння умов положення та повноважень держави здійснювати своє згадане незаперечне право контролю...
66. Однак, встановлюючи, що перший аспект підпункту "f" пункту 1 статті 5 Конвенції дозволяє затримувати особу, яка шукає притулку, або іншого іммігранта до надання державою дозволу на в’їзд, Суд наголошує, що таке затримання має бути сумісним із загальною метою статті 5 Конвенції - захистом права на свободу та гарантуванням того, що нікого не буде свавільно позбавлено свободи.
…
74. Тому, щоб не вважатися свавільним, таке затримання має здійснюватися добросовісно; бути тісно пов’язаним з метою запобігання недозволеному в’їзду особи до країни; місце та умови тримання повинні бути належними, враховуючи, що "цей захід застосовується не до тих, хто вчинив кримінальні правопорушення, а до іноземців, які часто тікають зі своєї країни, побоюючись за своє життя", ... а тривалість тримання не повинна перевищувати строк, розумно необхідний з метою, з якою застосовується.".
81. Щодо другого аспекту підпункту "f" пункту 1 статті 5 Конвенції, то він не вимагає, щоб затримання особи, щодо якої провадиться процедура депортації, було обґрунтовано визнано необхідним, наприклад, для запобігання вчиненню злочину або втечі, все, що вимагається за цим положенням, це "проведення процедури депортації" (див. рішення у праві "Чахал проти Сполученого Королівства" (Chahal v. The United Kingdom), від 15 листопада 1996 року, пункт 112, Збірник рішень Європейського суду з прав людини 1996-V). Проте будь-яке позбавлення свободи відповідно до підпункту "f" пункту 1 статті 5 Конвенції буде виправданим лише поки триває процедура депортації. Якщо така процедура не буде проводитися з належною ретельністю, затримання перестане бути дозволеним відповідно до підпункту "f" пункту 1 статті 5 Конвенції (там само, пункт 113).
2. Застосування зазначених принципів у цій справі
(a) Прийнятність
82. Заявники стверджували, а Уряд не заперечив, що з моменту затримання заявників уранці 23 грудня 2011 року та 30 січня 2012 року до їхнього поміщення до пунктів тимчасового перебування для іноземців з неврегульованим статусом, заявників було позбавлено їхньої свободи у розумінні статті 5 Конвенції. Суд не вбачає підстав для іншого висновку. Залишається визначити, чи було тримання заявників у цих пунктах також позбавленням свободи.
83. У попередніх справах Суд уже доходив висновку, що поміщення іноземних громадян з неврегульованим статусом, у тому числі тих, хто очікував на видворення, до приміщень закритого типу було "позбавленням свободи" (див., наприклад, згадане рішення у справі "Хлаіфія та інші проти Італії" (Khlaifia and Others v. Italy), пункти 65-73, і рішення у справі "Джей. Ар та інші проти Греції" (J.R. and Others v. Greece), заява № 22696/16, пункти 83-87, від 25 січня 2018 року).
84. Суд вважає, що це також стосується цієї справи з таких причин.