Згідно з Типовою формою контракту про здобуття освіти громадянин України зобов’язується у разі дострокового розірвання контракту про здобуття освіти, а також звільнення зі служби в поліції протягом трьох років після закінчення навчання відшкодувати МВС України витрати, пов’язані з утриманням у закладі вищої освіти, згідно з частиною четвертою статті 74 Закону України "Про Національну поліцію".
Реалізація особою права на освіту в закладі вищої освіти із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських, можлива лише після погодження відповідних умов у спосіб укладення договору (контракту) про надання послуг із навчання. Держава не обмежує автономії волі потенційного здобувача освіти, оскільки він сам має право вирішувати, чи вступати у такі правовідносини. Ухвалюючи рішення про вступ до зазначеного закладу, особа погоджується на умови згідно з контрактом, що зумовлює виникнення відповідних зобов’язань. Тому особі, яка вступає у правовідносини із закладом вищої освіти із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських, і відповідним органом поліції, завчасно відомо про обов’язок відшкодувати всі витрати на її утримання в такому закладі, зокрема пов’язані з грошовим забезпеченням.
6.4.3. Конституційний Суд України вважає, що оспорюване положення Порядку є достатньо доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні.
Отже, окреме положення абзацу другого пункту 3 Порядку відповідає вимозі юридичної визначеності та забезпечує законне втручання у право власності особи в розумінні практики тлумачення Європейським судом з прав людини статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
6.5. У рішенні у справі Інтерсплав проти України / Intersplav v. Ukraine від 9 січня 2007 року (заява № 803/02) Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що "держави мають широкий простір обдумування під час визначення того, що відповідає суспільним інтересам, оскільки національні законодавчі органи мають широку дискрецію щодо здійснення соціальної та економічної політики" (§ 38).
6.5.1. Конституцією України визначено, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (стаття 3); захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу; забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом (частини перша, третя статті 17 ); Кабінет Міністрів України здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю (пункт 7 статті 116 ).
Згідно із Законом України "Про Національну поліцію" Національна поліція України (поліція) – це центральний орган виконавчої влади, завданнями якого є надання поліцейських послуг у сферах, зокрема, забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності (частина перша статті 1, стаття 2). За частиною першою статті 2 Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів" Національна поліція України є правоохоронним органом.
Відповідно до Закону України "Про національну безпеку України" "громадська безпека і порядок – захищеність життєво важливих для суспільства та особи інтересів, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення яких є пріоритетним завданням діяльності сил безпеки, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та громадськості, які здійснюють узгоджені заходи щодо реалізації і захисту національних інтересів від впливу загроз" (пункт 3 частини першої статті 1 ).
Задля професійного виконання повноважень поліції та посадових обов’язків за відповідними посадами держава здійснює добір осіб на службу в поліції та професійне навчання поліцейських, зокрема їх підготовку в закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання.
Покриття державою витрат на утримання осіб у закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, зокрема виплата таким особам грошового забезпечення, спрямоване на стимулювання громадян вступати на службу в поліції. Водночас конкурентні умови вступу забезпечують добір поліцейських із числа осіб із найвищим рівнем професійної компетентності, особистих якостей і досягнень.
6.5.2. Згідно зі статтею 95 Конституції України бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами ( частина перша ); лише законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків ( частина друга ); держава прагне до збалансованості бюджету України ( частина третя).
Конституційний Суд України в Рішенні від 4 березня 2004 року № 5-рп/2004 вказав таке: "За Конституцією України (частина друга статті 43 ) держава створює умови для підготовки кадрів за основними напрямами відповідно до суспільних потреб, на задоволення яких виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які бюджетні видатки держави (частина друга статті 95 ). Виходячи з суспільних потреб та розмірів бюджетних призначень, визначених у законі про Державний бюджет України, формується державне замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою за напрямами і спеціальностями відповідних освітньо-кваліфікаційних рівнів. Тому обсяги фінансування вищих державних і комунальних навчальних закладів за рахунок бюджетних коштів пов’язані передусім з підготовкою такої кількості фахівців з вищою освітою, яка визначається щорічно у державному замовленні" ( абзац третій пункту 7 мотивувальної частини).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 1 Закону України "Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів" державне замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів – "засіб державного регулювання задоволення потреб економіки та суспільства у кваліфікованих кадрах, підвищення освітнього та наукового потенціалу нації, забезпечення конституційного права громадян на здобуття освіти відповідно до їх покликань, інтересів та здібностей".
Конституційний Суд України звертає увагу на те, що Законом України "Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів" виокремлено державне замовлення для забезпечення, зокрема, правоохоронних органів у спосіб визначення особливостей його розміщення державним замовником (абзац другий частини другої статті 3 ), що обумовлено конституційною значущістю функцій із забезпечення національної безпеки, покладених на Національну поліцію України як правоохоронний орган.
Виходячи із суспільних потреб і розмірів бюджетних призначень, визначених у законі про Державний бюджет України, формується державне замовлення на підготовку кадрів для Національної поліції України за різними спеціалізаціями. Водночас прагнення держави до збалансованості бюджету України та цільового спрямування її видатків на загальносуспільні потреби полягає, зокрема, в ефективному та прогнозованому використанні бюджетних коштів, за рахунок яких здійснюється кількісна та якісна підготовка кадрів для забезпечення держави працівниками поліції.
6.5.3. Держава, беручи на себе фінансовий тягар щодо покриття витрат, пов’язаних з утриманням осіб у закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, створює умови для гарантованого та якісного комплектування Національної поліції України, легітимно очікуючи на виконання поліцейськими своїх повноважень щонайменше протягом трьох років після закінчення таких закладів. Тому коли особа достроково розриває контракт про здобуття освіти або звільняється зі служби в поліції протягом трьох років після закінчення зазначеного закладу з будь-яких підстав, крім звільнення зі служби в поліції на підставі підпунктів 2, 4 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію", держава фактично несе матеріальні витрати, які особа, що порушила умови контракту про здобуття освіти, повинна компенсувати. Задля цього держава в Порядку визначила механізм відшкодування особами, які навчалися в закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, витрат, пов’язаних із їх утриманням у таких закладах, зокрема грошового забезпечення.
Водночас сума відшкодованих МВС України витрат перераховується до загального фонду державного бюджету ( абзац перший пункту 7 Порядку), що забезпечує раціональне використання державних коштів, зокрема у спосіб їх перенаправлення на підготовку в майбутньому іншого поліцейського в закладі вищої освіти із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських, для задоволення потреб держави у кваліфікованих кадрах Національної поліції України. У цій частині оспорюване положення Порядку має на меті дотримання конституційної вимоги цільового спрямування видатків держави на загальносуспільні потреби (частина друга статті 95 Конституції України).
6.5.4. Отже, вимога про відшкодування грошового забезпечення, закріплена в окремому положенні абзацу другого пункту 3 Порядку, обґрунтована досягненням легітимної мети в загальних інтересах – повернення коштів, витрачених на навчання осіб у закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, які держава спрямовує з Державного бюджету України на створення привабливих умов для служби в поліції, зокрема професійного навчання та забезпечення виконання поліцейськими своїх службових обов’язків. У такий спосіб забезпечено збереження принципу державного замовлення на підготовку поліцейських як працівників правоохоронного органу, що забезпечує громадську безпеку і порядок.
6.6. У рішенні у справі Трегубенко проти України / Tregubenko v. Ukraine від 2 листопада 2004 року (заява № 61333/00) Європейський суд з прав людини зазначив, що "позбавлення майна може бути обґрунтованим лише в тому випадку, якщо, inter alia, доведено, що воно "відповідає інтересам суспільства" та "у разі дотримання умов, установлених нормами права". До того ж будь-яке втручання у право власності обов’язково повинно відповідати принципу пропорційності. Як неодноразово зазначав Суд, "справедливого балансу" потрібно досягти між вимогами загального інтересу та потребами захисту основоположних прав людини <...> потрібний баланс не буде досягнутий, якщо особі, якої це стосується, доведеться нести індивідуальний і надмірний тягар".
Конституційний Суд України звертає увагу на те, що "при обмеженні права власності в інтересах суспільства необхідними є не будь-які менш обтяжливі для прав і свобод осіб заходи, а ті з них, які здатні досягти легітимної мети на тому самому якісному рівні" [перше речення абзацу першого підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 21 липня 2021 року № 3-р(II)/2021].
6.6.1. Оскільки держава несе матеріальні витрати внаслідок дострокового розірвання особами контракту про здобуття освіти, а також звільнення їх зі служби в поліції протягом трьох років після закінчення закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських [із будь-яких підстав, крім звільнення зі служби в поліції за станом здоров’я (через хворобу) чи у зв’язку зі скороченням штатів або проведенням організаційних заходів], то вимога відшкодувати витрати, пов’язані з утриманням таких осіб у зазначених закладах, має компенсаційний характер.
Європейський суд з прав людини неодноразово досліджував взаємозв’язок між навчанням особи і вимогою держави до такої особи проходити службу на посаді визначену кількість років після закінчення навчання. Зокрема, у рішенні у справі Chitos v. Greece від 4 червня 2015 року (заява № 51637/12) Європейський суд з прав людини виснував: "Вимога щодо продовження проходження військової служби офіцерами протягом визначеного строку після завершення їхньої підготовки є невіддільним складником тих обов’язків, які вони на себе беруть. Держава має широкий розсуд щодо визначення тривалості такого зобов’язання для офіцерів, які здобули освіту за рахунок армії, а також умов розірвання відповідного контракту. Турбота держави про повернення коштів, вкладених у навчання офіцерів і військових медиків, а також достатнє забезпечення протягом належного строку відповідно до їхніх потреб обґрунтовують заборону розривати контракт протягом певного строку і встановлення відшкодування витрат на утримання та навчання, яких зазнала держава протягом років їх навчання, надаючи, окрім того, таким особам грошове та соціальне забезпечення" (mutatis mutandis, § 94).
В ухвалах про прийнятність заяв до розгляду у справі Lazaridis v. Greece від 12 січня 2016 року (заява № 61838/14, mutatis mutandis, § 16) та у справі Pierrakos v. Greece від 26 травня 2020 року (заява № 51743/17, mutatis mutandis, § 16) Європейський суд з прав людини наголосив, що особа, зарахована на навчання до військового закладу освіти, усвідомлює, що в обмін на безоплатне здобуття освіти, отримання грошового забезпечення та користування соціальними гарантіями, пов’язаними зі статусом військовослужбовця, вона бере на себе зобов’язання проходити військову службу протягом визначеного строку після завершення навчання; такий обов’язок має легітимну мету та відповідає загальновизнаним публічним інтересам; водночас держава має розсуд щодо тривалості відповідного строку служби, що визначається з урахуванням її потреби забезпечити належну компенсацію витрат, інвестованих у професійну підготовку таких фахівців.
Конституційний Суд України вважає, що наведені позиції Європейського суду з прав людини є mutatis mutandis релевантними до української законодавчої моделі навчання особи в закладі вищої освіти із специфічними умовами навчання та, відповідно, до зобов’язання такої особи проходити згодом службу на посаді поліцейського.
6.6.2. У Порядку визначено, що розрахунок витрат на утримання осіб (зокрема, грошового забезпечення) у закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, здійснюється відповідно до встановлених норм за їх фактичною вартістю ( абзац четвертий пункту 3); за загальним правилом, витрати відшкодовуються особою в повному розмірі за весь період її фактичного навчання ( пункт 4).
Відшкодування особами витрат, пов’язаних із їх утриманням у закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, не визначається в однаковій твердій грошовій сумі для всіх поліцейських або в розмірі, кратному сумі за невиконане зобов’язання, а також не передбачає додаткових санкцій або штрафів, що виходили б за межі фактично витрачених державою коштів. Розмір відшкодування особою витрат, пов’язаних із її утриманням у відповідному закладі освіти (зокрема, грошового забезпечення), відповідає розміру витрат держави на навчання такої особи та є диференційованим залежно від строку, протягом якого особа фактично навчалася. Тобто в частині грошового забезпечення таке відшкодування здійснюється лише в розмірі витрат, пов’язаних із розміром його виплати за період фактичного навчання особи.
Із наведеного випливає, що вимога відшкодування грошового забезпечення в повному розмірі за весь період фактичного навчання особи в закладі вищої освіти із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських, є домірним заходом втручання в гарантоване Конституцією України право власності.
6.6.3. Досліджуючи питання пропорційності втручання у право власності в аспекті вимоги окремого положення абзацу другого пункту 3 Порядку, Конституційний Суд України звертає також увагу на такі три особливості законодавчого механізму відшкодування особами витрат, пов’язаних із їх утриманням у закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських:
– особа має право здійснити відшкодування витрат із розстроченням платежу до одного року; у такому разі особа укладає із відповідним закладом освіти, у якому вона навчалася, договір у письмовій формі, де зазначаються строки та розміри платежів ( абзац перший пункту 6 Порядку);
– враховуються можливі обставини, що об’єктивно перешкоджають виконанню зобов’язання: стан здоров’я (хвороба) поліцейського чи скорочення штатів або проведення організаційних заходів ( пункт 1 Порядку);
– стягнення суми витрат припиняється в разі: поновлення на навчанні особи, що була відрахована із закладу вищої освіти із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських; повторного прийняття особи на службу в поліцію (абзаци перший, другий, третій пункту 9 Порядку); також стягнення суми витрат не здійснюється в разі відрахування особи з відповідного закладу освіти та направлення її в розпорядження із подальшим залишенням на службі в поліції за умови проходження такою особою служби протягом не менше трьох років з моменту відрахування ( абзац п’ятий пункту 9 Порядку).
6.6.4. Конституційний Суд України дійшов висновку, що зобов’язання відшкодувати державі в особі МВС України витрати, пов’язані із грошовим забезпеченням, згідно з окремим положенням абзацу другого пункту 3 Порядку не покладає на особу індивідуального і надмірного тягаря. Отже, оспорюване положення Порядку створює належне нормативне підґрунтя для досягнення справедливого балансу між загальним інтересом і захистом права власності та відповідає принципу верховенства права, зокрема такій його вимозі, як принцип пропорційності.
7. Конституційний Суд України, перевіряючи на відповідність Конституції України окреме положення абзацу другого пункту 3 Порядку, а також зважаючи на конституційну значущість стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі, бере до уваги, що чинна законодавча модель професійної підготовки поліцейських заснована на усталених підходах, які підлягають модернізації з урахуванням вимог європейського освітнього простору та вагомості вищої юридичної освіти як передбаченої Конституцією України кваліфікаційної вимоги до осіб, що здійснюють правосуддя й інші важливі державні функції.
Тому юридичні позиції, викладені в цьому Рішенні, є застосовними для чинної моделі професійного навчання поліцейських у закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання та водночас не є перешкодою для реформування, зокрема інституційного розмежування, закладів вищої освіти, які здійснюють на певних рівнях вищої освіти підготовку, з одного боку, правників, а з іншого – курсантів (слухачів, студентів), ад’юнктів для подальшої служби на посадах середнього та вищого складу Національної поліції України, начальницького складу задля задоволення потреб МВС України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.
8. Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що окреме положення абзацу другого пункту 3 Порядку, яке стосується відшкодування витрат на грошове забезпечення, пов’язаних з утриманням особи в закладі вищої освіти із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських, є таким, що не суперечить Конституції України.
Водночас Конституційний Суд України наголошує, що висновок щодо конституційності окремого положення абзацу другого пункту 3 Порядку стосується відшкодування лише витрат, пов’язаних із грошовим забезпеченням осіб, які навчалися в закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських; предметом конституційного контролю в цій справі не є перевірка конституційності інших положень абзацу другого пункту 3 Порядку щодо відшкодування такими особами витрат, пов’язаних із продовольчим, речовим, медичним забезпеченням.
Також Конституційний Суд України підкреслює, що легітимна мета покладення на особу обов’язку відшкодувати витрати, пов’язані із грошовим забезпеченням, згідно з окремим положенням абзацу другого пункту 3 Порядку виправдана саме здійсненням Національною поліцією України конституційно значущих функцій держави та специфічними умовами навчання за державним замовленням у відповідних закладах освіти. Тому юридичні позиції, викладені в цьому Рішенні, поширюються на осіб, які навчаються у закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання, проте не є застосовними щодо державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів у інших закладах вищої освіти.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 151-2, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 51, 52, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 92, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України"
Конституційний Суд України
ухвалив:
1. Визнати таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), окреме положення абзацу другого пункту 3 Порядку відшкодування особами витрат, пов’язаних із їх утриманням у закладах вищої освіти із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 квітня 2017 року № 261 зі змінами, щодо відшкодування витрат, пов’язаних із грошовим забезпеченням.
2. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".
ВЕЛИКА ПАЛАТА
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
