7.1. Досліджуючи цю зміну на відповідність вимогам частини першої статті 157 Конституції України, слід засновуватися на тих підходах, що їх застосовано стосовно права на вільні вибори, яке захищено відповідними статтями Конституції, що визначають конституційний лад України (зокрема, стаття 1 - принцип демократії, стаття 3 - принцип людських прав, стаття 5 - принцип народовладдя, стаття 8 - принцип правовладдя ("верховенство права"), стаття 9 - принцип pacta sunt servanda) та приписом статті 3 Першого протоколу до Конвенції. Із сукупности зазначених принципів Конституції України та Першого протоколу до Конвенції випливає право особи бути кандидатом на виборах та право за результатами виборів посідати владу як обраний народом представник у парламенті.
7.2. У документі Венеційської Комісії "Параметри щодо стосунків між парламентською більшістю та опозицією за демократії: Мірило" зазначено, що "політична діяльність може здійснюватися в різноманітний спосіб, але відвідання засідань не є єдиною формою такої діяльности, воно не є неодмінною умовою здійснення депутатом представницьких обов'язків. Допускається, що Конституція може містити правила стосовно відвідування засідань та визначати, в який спосіб депутат, який порушує такі правила, нестиме відповідальність. Такі засоби як санкції за правопорушення можуть коливатися в межах від часткового або повного звільнення від покарання до позбавлення права голосу. Проте в рамках такої відповідальности "не повинна наставати втрата мандата" [Parameters on the Relationship between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: A Checklist. Adopted by the Venice Commission at its 119-th Plenary Session, 21-22 June 2019. CDL-AD(2019)015, § 60].
7.3. Виходячи з того, що обмеження прав особи (у цьому контексті -права громадянина України бути обраним до Верховної Ради України та здійснювати повноваження народного депутата України як представника народу), що їх гарантовано, зокрема, статтями 1, 5, 38, 76, 79 Конституції, можуть мати місце лише за умови, що такі обмеження відповідають принципові домірности щодо переслідуваної мети. Природа санкції має відповідати тяжкості правопорушення. Запропонована підстава дострокового припинення повноважень народного депутата України - "у разі його відсутности без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії" не є домірною переслідуваній меті. Крім того, застосоване в законопроєкті поняття "без поважних причин" має характер оцінної категорії, яка не відповідає критеріям чіткосте, однозначности, передбачности, що вимагає юридична визначеність як складова правовладдя ("верховенство права"). Позбавлене юридичної визначеносте на конституційному рівні, це поняття лишається вразливим з погляду можливосте його дискреційного застосування (а то - й свавільного використання) парламентською більшістю на свою користь та на шкоду меншості вже на рівні звичайних законів. Принцип домірности в такому випадку вимагає того, щоб засобами забезпечення парламентської дисципліни виступали, залежно від обставин, більш м'які дисциплінарні санкції, а не санкція, що її запропоновано в законопроєкті у вигляді дострокового припинення повноважень народного депутата України, яка з огляду на наведені юридичні аргументи не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України.
Е. Щодо повноважень Верховного Суду ухвалювати рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України
8. У Запропонованій в Законопроєкті редакції статті 81 Конституції запропоновано її частину четверту викласти в так: "У разі порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, відсутності народного депутата України без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії його повноваження припиняються достроково за рішенням Верховного Суду".
8.1. Така зміна передбачає нову процедуру дострокового припинення повноважень народного депутата України, відповідно до якої за двома підставами - "у разі порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності" та "у разі відсутності народного депутата України без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії" - рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України ухвалюватиме Верховний Суд.
8.2. Право особи на справедливий судовий розгляд виведено з визначеного в статті 6 Конвенції права на справедливий суд і витлумачено в рамках практики ЄСПЛ, з чого випливає, що право на апеляційне оскарження судового рішення "є загальним принципом правовладдя, що його (право на апеляцію) часто гарантує на конституційному або законодавчому рівнях національне законодавство. <...> Будь-який суд, рішення якого не можна оскаржити в апеляційному порядку, наражатиметься на ризик чинення правосуддя у свавільний спосіб" [Rule of Law Checklist. Adopted by the Venice Commission at its 106-th Plenary Session (11-12 March 2016). Endorsed by the Ministers' Deputies at the 1263th Meeting (6-7 September 2016). Endorsed by the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe at its 31-st Session (19-21 October 2016). CDL-AD(2016)007, § 105].
8.3. Відповідно, Конституція України гарантує особі "право на апеляційний перегляд справи" (пункт 8 частини другої статті 129). З огляду на те, що "Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України" (частина третя статті 125 Конституції України), виникає питання щодо реальної можливости здійснення особою (народним депутатом України) права на апеляційний перегляд справи в одній і тій самій судовій інстанції, яка по суті є касаційною в системі судоустрою України. Тому законодавець при визначенні процедури дострокового припинення повноважень народного депутата за рішенням Верховного Суду має забезпечити здійсненність конституційної гарантії щодо права особи на апеляційний розгляд справи.
9. Здійснюючи перевірку Законопроєкту на предмет того, чи пропоновані зміни до Конституції передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина (частина перша статті 157 Конституції), слід виходити також із того, що відповідно до змін, внесених до Конституції України 7 лютого 2019 року (Закон України "Про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору)" від 7 лютого 2019 року № 2680-VIII), новим приписом її преамбули підтверджено "незворотність європейського та євроатлантичного курсу України", зміненим приписом пункту 5 частини першої статі 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України віднесено, зокрема, "реалізацію курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі", а доповненим частиною третьою приписом статті 102 Конституції України на Президента України покладено обов'язок бути "гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі".
9.1. Як випливає зі статті 2 Лісабонського Договору (установчого документа, що набрав чинности 1 грудня 2009 року), Європейський Союз засновано "на цінностях дотримання людської гідности, свободи, демократії, рівности, правовладдя та дотримання людських прав" (Official Journal of the European Union. С115. Volume 51. 9 May 2008).
9.2. Набуття членства в Європейському Союзі державою, що претендує на нього, є можливим тільки в разі виконання нею певних політичних та економічних вимог, що їх чітко сформульовано в офіційному документі - "Копенгагенські критерії" (1993 рік). Відповідно до політичного критерію "членство [в ЄС] вимагає, щоб країна-кандидат <...> досягла стабільности інституцій, що Гарантують демократію, правовладдя, людські права та дотримання й захист меншин" (Accession Criteria (Copenhagen Criteria). https://eur-lex.europa.eu/summarv/glossary/accession_criteria_copenhague.html). Отже, з-поміж цінностей, що на них засновано Європейський Союз, є ті самі, що лежать в основі членства України в Раді Європи та водночас є українськими конституційними цінностями, зокрема: демократія, "верховенство права" (правовладдя), людські права ("права людини").
9.3. Окреслене вище підтверджується Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (ратифікована Верховною Радою України Законом України "Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони" № 1678-VII від 16 вересня 2014 року), відповідно до якої Україна: визнала, що "спільні цінності, на яких побудовано Європейський Союз, а саме - демократія, повага до прав людини і основоположних свобод та верховенство права, також є ключовими елементами цієї Угоди" (преамбула); зобов'язалася "посилювати співробітництво <...> з метою забезпечення верховенства права та поваги до прав людини і основоположних свобод" (стаття 1); визнала, що цілями політичного діалогу є, зокрема, "зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права <...>, прав людини та основоположних свобод" (підпункт "f" пункту 1 статті 4).
9.4. Зі сказаного випливає, що зобов'язання України за міжнародним правом в рамках її стосунків із Європейським Союзом і в рамках її членства в Раді Європи - з одного боку, та ті приписи Конституції України, що як українські конституційні цінності є водночас і "спільними європейськими цінностями", на яких засновано Раду Європи та Європейський Союз - з другого, у контексті вимог частини першої статті 157 Конституції покладають на органи державної влади та їх посадових осіб обов'язок дотримуватися відповідних вимог міжнародного права та національного конституційного правопорядку з тим, щоб не завдавати шкоди таким спільним цінностям. У цьому контексті слід зважати на взаємопов'язаність всіх трьох засадничих цінностей європейського правопорядку, адже "правовладдя пов'язане не лише з людськими правами, а й також із демократією <...>. Демократія стосується залучености людей до процесу ухвалення рішень у суспільстві; людські права націлено на захист людей від свавільних і надмірних втручань у їхні свободи та на убезпечення людської гідности" [Rule of Law Checklist. Adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (11-12 March 2016). Endorsed by the Ministers' Deputies at the 1263th Meeting (6-7 September 2016). Endorsed by the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe at its 31-st Session (19-21 October 2016). CDL-AD(2016)007, § 33]. Взаємопов'язаність трьох "спільних європейських цінностей", якими є демократія, правовладдя ("верховенство права") і права людини, та їх взаємозалежність полягає в такому: "не може бути демократії без правовладдя та дотримання людських прав; не може бути правовладдя без демократії та дотримання людських прав; і немає дотримання людських прав без демократії та правовладдя" [The Council of Europe and the Rule of Law - An Overview. CM Documents. CM (2008)170. 21 November 2008, § 27]. У контексті конкретної вимоги припису частини першої статті 157 Конституції України слід виходити з того, що гарантоване кожному статтею 34 Конституції України "право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань" та гарантоване статтею 36 Конституції України "право на свободу об'єднання в політичні партії" є тими правами й свободами, що входять до серцевини гарантованого статтею 1 Конституції України принципу демократії, який водночас належить до тріади "спільних європейських цінностей".
9.5. Отже, якщо Законопроєкт, який є предметом перевірки, у чомусь не відповідає вимогам, що їх висунуто приписом частини першої статті 157 Конституції стосовно заборони скасовувати чи обмежувати права і свободи людини і громадянина, то з цього випливає проблематичність додержання приписів пункту 5 частини першої статті 85 та частини третьої статті 102 Конституції. На цій підставі можна дійти висновку, що обмеження, звуження або урізання прав і свобод людини і громадянина та їх захисту навіть за наявности легітимної мети, не будучи домірним відносно неї та не відповідаючи принципові демократії, є несумісним не лише з міжнародними стандартами щодо прав людини, дотримання яких є зобов'язанням для України за міжнародним правом, а також є посяганням на українські конституційні цінності, що належать до тріади "спільних європейських цінностей", з-поміж яких чільне місце посідають засадничі цінності української конституційної демократії. З огляду на це встановлена приписом частини першої статті 157 заборона змінювати Конституцію, якщо пропоновані зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, означає, що пропоновані конституційні зміни, які дозволяють надмірне, а отже, таке, що не є домірним, втручання в права і свободи людини і громадянина, не можна ухвалювати, а наявні в Конституції України приписи, які передбачають таке втручання, мають бути з неї вилучені.
ПІДСУМКОВИЙ ВИСНОВОК
На підставі викладеного вище системного аналізу я зробив висновок, що за сукупністю приписів статей 1, 3, 5, 8, 9, 15, 22, 34, 36, 85, 102 Конституції України Законопроєкт про внесення змін до статті 81 Конституції України не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України в тому, що стосується заборони щодо скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина під час внесення змін до Конституції України.
| Суддя | Сергій Головатий |
26 грудня 2019 року
( Текст взято з сайту Конституційного Суду України )