Про узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у звязку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану

Заслухавши доповідь заступника Голови, секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. про узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв'язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану, пленум Вищого адміністративного суду України

1. Доповідь заступника Голови, секретаря пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. взяти до відома.

2. Рекомендувати суддям адміністративних судів Узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв'язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану (додається), враховувати під час ухвалення рішень у справах відповідної категорії.

На виконання плану роботи Вищого адміністративного суду України на перше півріччя 2016 року у Вищому адміністративному суді України здійснено вивчення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв'язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану.

Метою такого вивчення є необхідність узагальнення судової практики щодо розгляду зазначеної категорії адміністративних спорів, виявлення проблемних питань у вирішенні справ, які виникають у зв'язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану, та сприяння виробленню єдиного підходу до вирішення таких справ і підвищення якості їх розгляду.

Об'єктом вивчення були рішення адміністративних судів, ухвалені у 2015 році у справах за адміністративними позовами з приводу відмови органу державної реєстрації актів цивільного стану внести виправлення в актовий запис цивільного стану.

Офіційна статистична звітність адміністративних судів не дає можливості відстежити у повному обсязі кількісні показники розгляду адміністративних справ цієї категорії. У зв'язку з цим наведені кількісні показники отримано шляхом опрацювання інформації, наданої Вінницьким, Дніпропетровським, Донецьким, Житомирським, Київським, Львівським, Одеським і Харківським апеляційними адміністративними судами.

За наданою інформацією, протягом 2015 року у провадженні апеляційних адміністративних судів перебувало 109 справ, судів першої інстанції - понад 247 справ.

З огляду на статистичні дані щодо розгляду справ цієї категорії варто зазначити, що такі спори становлять незначний відсоток загальної кількості позовних заяв і справ, що перебували у провадженні адміністративних судів.

Як показав аналіз рішень судів першої та апеляційної інстанцій, Вищого адміністративного суду України, ухвалених із застосуванням положень Кодексу адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV, Закону України від 01.07.2010 № 2398-VI "Про державну реєстрацію актів цивільного стану" (зі змінами), Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 12.01.2011 № 96/5 (зі змінами), інформації, наданої апеляційними адміністративними судами за результатами вивчення судової практики з цього питання, у правозастосовній діяльності судів є низка проблем.

Конституція України встановлює, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Тому права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (стаття 3 Конституції України).

Суб'єктивні права і свободи людини не вичерпуються тими, які прямо закріплені Конституцією України. Велике значення для суспільного життя особи мають особисті немайнові права, закріплені Цивільним кодексом України, зокрема права, що забезпечують природне існування та соціальне буття фізичної особи (глави 21, 22 Цивільного кодексу України -1; далі - ЦК України). У силу взаємопов'язаності різних сфер правовідносин та взаємодії галузей права, які регулюють ці сфери, особисті немайнові права мають не лише приватноправове, але й публічно-правове значення. Зокрема, публічно-правовими є відносини, в які вступає особа з державними органами та іншими суб'єктами владних повноважень у процесах, коли держава здійснює свою конституційну функцію утвердження і забезпечення прав і свобод людини.

Серед подій та дій, які є юридичними фактами, особливе значення для людини (фізичної особи) мають акти цивільного стану - події та дії, які нерозривно пов'язані з фізичною особою і започатковують, змінюють, доповнюють або припиняють її можливість бути суб'єктом цивільних прав та обов'язків (частина перша статті 49 ЦК України ). З огляду на те, що особисті немайнові права мають не лише цивільний, але й публічно-правовий характер, можна стверджувати, що акти цивільного стану мають важливе значення для усього суспільного життя людини як у приватній, так і публічній сфері.

Важливою складовою діяльності держави із забезпечення прав і свобод людини є державна реєстрація актів цивільного стану. Державна реєстрація - це публічно-правове засвідчення актів цивільного стану -2, яке забезпечує загальне (як у приватних, так і в публічно-правових відносинах) визнання правосуб'єктності особи. Таким чином, у процесі реєстрації актів цивільного стану людина (фізична особа) вступає у публічно-правові відносини з державою в особі державного органу, уповноваженого здійснювати державну реєстрацію актів цивільного стану.

Частина третя статті 49 ЦК України встановлює, що актами цивільного стану, які підлягають державній реєстрації є народження фізичної особи та її походження, громадянство, шлюб, розірвання шлюбу, зміна імені, смерть. Відповідно до частини четвертої цієї статті державна реєстрація актів цивільного стану провадиться відповідно до закону. Таким законом є Закон України від 02.07.2010 № 2398-VI "Про державну реєстрацію актів цивільного стану" -3 (далі - Закон). Цей Закон визначає правові та організаційні засади державної реєстрації актів цивільного стану, регламентує порядок проведення державної реєстрації актів цивільного стану, закріплюючи підстави, строки, місце державної реєстрації, ведення Державного реєстру актів цивільного стану громадян. Зокрема, стаття 22 Закону регулює підстави та порядок внесення змін до актових записів цивільного стану. Більш детально ці питання регулюються Правилами внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання, затвердженими наказом Міністерства юстиції України від 12.01.2011 № 96/5 -4.

-4 Наказ Міністерства юстиції України від 12.01.2011 № 96/5 "Про затвердження Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання" (зі змінами) [Електронний ресурс] // Офіційний портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0055-11.

Зміни життєвих обставин людей, що впливають на їхній цивільний стан, викликають потребу внесення змін до актових записів цивільного стану. Помилки та неточності, що містяться в актових записах цивільного стану, негативно впливають на здійснення суб'єктивних прав людини. Таким чином, внесення змін і доповнень до актових записів цивільного стану є формою гарантії та захисту прав і свобод людини з боку держави. У зв'язку з цим законодавство закріплює суб'єктивне право на звернення до органів реєстрації актів цивільного стану щодо внесення змін та виправлень до актових записів цивільного стану. Водночас, враховуючи суспільну важливість достовірності актових записів, закон встановлює як коло осіб, уповноважених звертатися до органів реєстрації актів цивільного стану до органів реєстрації актів цивільного стану з цих питань, так і підстави внесення змін та виправлень до актових записів.

Відповідно до частини другої статті 22 Закону "Про державну реєстрацію актів цивільного стану" внесення змін до актового запису цивільного стану проводиться за заявою:

- особи, щодо якої складено запис;

- одного з батьків, опікуна, піклувальника дитини;

- опікуна недієздатної особи;

- спадкоємця померлого;

- представника органу опіки та піклування під час здійснення повноважень з опіки та піклування стосовно особи, яка має право на подання такої заяви.

Зазначені норми містить також пункт 2.5 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання , затверджених наказом Міністерства юстиції України від 12.01.2011 № 96/5 (далі - Правила).

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 Закону, пункту 2.1 Правил органами державної реєстрації актів цивільного стану, уповноваженими розглядати заяви про внесення змін до актових записів цивільного стану та приймати відповідні рішення, є відділи державної реєстрації актів цивільного стану Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних управлінь юстиції (далі - відділи державної реєстрації актів цивільного стану).

Відділ державної реєстрації актів цивільного стану вивчає предмет звернення та документи, подані заявником на обґрунтування внесення змін та виправлень до актових записів. Відповідно до абзацу першого частини першої статті 22 Закону внесення змін до актового запису цивільного стану проводиться відповідним органом державної реєстрації актів цивільного стану за наявності достатніх підстав. За наслідками перевірки зібраних документів та оцінки достатності наявних підстав орган державної реєстрації актів цивільного стану складає обґрунтований висновок про внесення змін до актового запису цивільного стану або про відмову в цьому (абзац другий частини першої статті 22 Закону ). У разі відмови у внесенні змін до актового запису цивільного стану у висновку мають бути чітко вказані причини відмови та зазначено про можливість її оскарження в судовому порядку (пункт 2.12 Правил ). Таким чином, зазначений висновок є формою прийняття рішення органом державної реєстрації актів цивільного стану.

У зв'язку з можливою відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до відповідного актового запису на підставі заяви особи між особою та органом державної реєстрації актів цивільного стану можуть виникати спори. Частини перша та друга статті 55 Конституції України гарантують право кожного шукати захисту своїх прав і свобод у суді, оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Як зазначено в абзаці третьому частини першої статті 22 Закону , заявник має право оскарження відмови органів державної реєстрації актів цивільного стану у внесенні змін до актових записів цивільного стану у судовому порядку; така можливість прямо передбачена пунктом 1.15 Правил . Категорія справ, пов'язаних із спорами, що виникають у зв'язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до актових записів цивільного стану, є окремою категорією судових справ, яка має свої особливості. Об'єктом спору у таких справах є відповідний актовий запис цивільного стану, а безпосереднім предметом розгляду судами адміністративної юрисдикції - рішення відповідного органу державної реєстрації актів цивільного стану у формі висновку про внесення змін до актового запису цивільного стану або про відмову в цьому.

Категорія справ, пов'язаних із спорами, що виникають у зв'язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану, як засвідчує практика, є достатньо специфічною насамперед за своїм предметом. Хоча поєднання публічних та приватних інтересів, як відзначають науковці -5, є загальною рисою адміністративної юстиції у тому сенсі, що об'єктом захисту є суб'єктивні права та інтереси (у тому числі приватні) особи, у зазначеній категорії справ приватні права та пов'язані приватні особисті інтереси виступають особливо рельєфно. Адже першоосновою такого спору є здійснення права особи на внесення змін до актових записів цивільного стану або зміною імені, що пов'язане з реалізацією окремих особистих немайнових прав фізичних осіб.

У зв'язку з цими обставинами зазначена категорія справ є дискусійною в аспекті віднесення таких справ до юрисдикції адміністративних судів взагалі. Дискусійність цього питання посилюється у зв'язку з положенням статті 15 Цивільного процесуального кодексу України від 18.03.2004 № 1618-IV -6, відповідно до пункту 1 частини першої якої в порядку цивільного судочинства розглядаються справи щодо "захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин". Ця обставина в окремих випадках використовується як підстава для правової позиції щодо віднесення спору досліджуваної категорії до цивільно-правових, які розглядаються судами у порядку цивільного судочинства.

Зазначимо, що відповідно до Цивільного процесуального кодексу України 1963 року можна було встановити неправильність запису в актах цивільного стану в порядку окремого провадження за умови, що органи реєстрації актів цивільного стану при відсутності спору про цивільне право відмовилися внести виправлення до зробленого актового запису. Як зазначають дослідники судової практики, хоча чинним ЦПК України така можливість не передбачена, "попри майже десятилітній досвід застосування норм ЦПК України особи продовжують керуватися застарілою практикою розгляду справ, пов'язаних із актами цивільного стану в порядку окремого провадження, сформованою в період дії ЦПК України 1963 року" -7. Лише такою необґрунтованою інерцією судової практики можна пояснити наявні в окремих рішеннях судів посилання на постанову Пленуму Верховного Суду України від 07.07.95 № 12 "Про практику розгляду судами справ про встановлення неправильності запису в актах громадянського стану" -8. Слід визнати, що зазначена постанова втратила актуальність у зв'язку із запровадженням адміністративного судочинства в Україні, прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV -9 (далі - КАС України) та нового ЦПК України.

-8 Постанова Пленуму Верховного Суду України від 07.07.95 № 12 "Про практику розгляду судами справ про встановлення неправильності запису в актах громадянського стану" [Електронний ресурс] // Офіційний портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0012700-95 (постанова відсутня на офіційному сайті Верховного Суду України).

-9 Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV (зі змінами) [Електронний ресурс] // Офіційний портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15.

Питання розмежування адміністративної та інших судових юрисдикцій - конституційної, цивільної, господарської - є одним із проблемних питань здійснення та функціонування судочинства в Україні з часу започаткування адміністративного судочинства в Україні -10. Питанню критеріїв визначення спорів, на які поширюється компетенція адміністративних судів, присвячено чимало наукових досліджень. В основі його вирішення лежать положення КАС України.

Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Як зазначив Конституційний Суд України, "рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України . Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів" (пункт 4.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 14.12.2011 № 19-рп/2011-11 ). Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, тобто суб'єкт владних повноважень. Як визначено пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України, компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Правилам відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів юрисдикції присвячений пункт 4 постанови пленуму Вищого адміністративного суду України "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів" від 20.05.2013 № 8 -12, який встановлює, що вирішуючи питання про визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, суди повинні враховувати, що КАС України встановлює такі правила відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів юрисдикції:

понятійно-функціональне, тобто визначення адміністративної справи, що наведене у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України;

визначення видів публічних правовідносин (управлінські правовідносини та правовідносини, пов'язані з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень), зазначених у частині першій статті 17 КАС України;

встановлення переліку публічно-правових спорів, що підпадають під юрисдикцію адміністративних судів (частина друга статті 17 КАС України);

встановлення переліку публічно-правових справ, що не належать до предмета адміністративної юрисдикції (частина третя статті 17 КАС України).

Приклад належного підходу до розмежування адміністративної та цивільної юрисдикцій в аналогічній до розглядуваної за правовою природою категорії справ наведено у пункті 13 згаданої постанови пленуму Вищого адміністративного суду України. Відповідно до положення частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України від 18 березня 2004 року № 1618-IV справи у спорах про захист порушених, невизнаних або оспорюваних інтересів, що виникають із житлових правовідносин, розглядаються за правилами цивільного судочинства, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Беручи це до уваги, пленум вказав, що з огляду на положення частини другої статті 17 КАС України спори, в яких урегульовані нормативно визначеною процедурою управлінські дії суб'єкта владних повноважень, пов'язані з реалізацією житлових прав фізичних осіб (щодо обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, нагляду і контролю за забезпеченням реалізації права громадян України на житло, додержання правил користування приміщеннями житлових будинків і гуртожитків тощо), є публічно-правовими і розглядаються за правилами адміністративного судочинства. Отже, вирішальним аргументом для віднесення спору до компетенції адміністративних судів є не природа відповідних порушених прав суб'єкта звернення, з яких випливає спір, а предмет спору - управлінські дії суб'єкта владних повноважень.

Таким чином, критерієм віднесення спорів, що виникають у зв'язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану, до юрисдикції адміністративних судів, є природа правовідносин, які лежать в основі такого спору. При цьому варто брати до уваги, що, відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими (пункт 4.1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 14.12.2011 № 19-рп/2011 ).

Вирішуючи питання про природу правовідносин, які лежать в основі досліджуваної категорії спорів, потрібно взяти до уваги те, що орган державної реєстрації актів цивільного стану є державним органом - суб'єктом владних повноважень, уповноваженим здійснювати державну реєстрацію актів цивільного стану. Оскільки державна реєстрація актів цивільного стану має публічно-правову природу -13, звертаючись із заявою (вимогою) до такого органу, особа вступає у публічно-правові відносини з державою в особі уповноваженого державного органу. Внаслідок цього при користуванні будь-яким із правил відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів юрисдикції, зазначених у пункті 4 постанови пленуму Вищого адміністративного суду України "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів" від 20.05.2013 № 8 , спір щодо відмови органу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до актового запису цивільного стану за заявою особи слід кваліфікувати як публічно-правовий спір, що належить до адміністративної юрисдикції.

У досліджуваній категорії спорів варто взяти до уваги, що предметом спору щодо відмови органу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до актового запису цивільного стану за заявою особи є власне рішення, дії чи бездіяльність відповідного органу, а не спір про наявність в особи особистого немайнового права. Як випливає з вимоги частини третьої статті 2 КАС України, при цьому суд перевіряє, чи відповідні рішення прийняті, дії чи бездіяльність вчинені, зокрема, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення чи вчинення дії. Для встановлення останньої характеристики (обґрунтованості) прийняття рішення та вчинення дій органом державної реєстрації актів цивільного стану щодо відмови внести зміни до актового запису цивільного стану за заявою особи адміністративний суд вивчає наявність чи відсутність достатніх підстав для прийняття відповідного рішення та/або вчинення відповідних дій, передбачених частиною першою статті 22 Закону "Про державну реєстрацію актів цивільного стану" . Таким чином, подані заявником документи, що були предметом розгляду органом державної реєстрації актів цивільного стану, досліджуються судом як докази у справі, а не як предмет спору. Водночас суд не уповноважений встановлювати достовірність обставин, засвідчених цими документами, чи іншим способом встановлювати юридичні факти, що засвідчують зміну актів цивільного стану особи; такі справи належать до цивільної юрисдикції і вирішуються, зокрема, у порядку окремого провадження. У зв'язку з цим вкажемо на обґрунтовану загальну позицію Вищого адміністративного суду, викладену в ухвалі, прийнятій за підсумком касаційного перегляду справи -14, відповідно до якої адміністративні суди при розгляді спорів щодо рішень, дій чи бездіяльності органів РАЦС не повинні досліджувати обставини, які підлягають дослідженню в порядку цивільного судочинства, і тому не можуть підміняти собою компетенцію відповідного органу. Не можуть також розглядатися в порядку адміністративного судочинства спори щодо невиконання органами РАЦС рішень судів, прийнятих у порядку цивільного судочинства, якщо таке невиконання не стало підставою відмови у задоволенні належних вимог громадянина -15.

-15 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 15.12.2015 (справа № К/800/22384/15) за касаційною скаргою відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Зміївського районного управління юстиції у Харківській області - 54597337.

Отже, основною проблемою щодо категорії справ, пов'язаних зі спорами, що виникають у зв'язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану, є питання віднесення їх до юрисдикції адміністративних судів та відмежування, зокрема, від цивільних справ, пов'язаних зі встановленням юридичних фактів, що мають значення для оцінки правильності актових записів цивільного стану. Наявність цієї проблеми підтверджується неоднозначною судовою практикою.

Так, наприклад, у справі за позовом М.Х.П. до відділу державної реєстрації актів цивільного стану Печерського районного управління юстиції у м. Києві щодо відмови у зміні по батькові та зобов'язання провести реєстрацію зміни по батькові Вищий адміністративний суд України не погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що цю справу належить розглядати в порядку адміністративного судочинства -16. Спірні правовідносини виникли у зв'язку з відмовою відповідача внести актовий запис щодо зміни по батькові позивача. Звідси Суд зробив висновок, що ця справа стосується порушеного права, що виникає із сімейних відносин, у зв'язку з чим підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. З огляду на викладене Вищий адміністративний суд України ухвалою від 15 липня 2015 року постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 травня 2014 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2014 року скасував, а провадження у цій справі закрив з тієї підстави, що вказаний спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Водночас Вищий адміністративний суд України розглянув справу за касаційною скаргою В.А.Р. на постанову Харківського окружного адміністративного суду та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду щодо відмови у задоволенні позову про зобов'язання Комінтернівського відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Харківського міського управління юстиції внести зміни до актового запису цивільного стану про смерть батька позивача. Як випливає з ухвали Вищого адміністративного суду України від 28 вересня 2015 року, суд касаційної інстанції погодився із позицією судів першої та апеляційної інстанцій, зазначивши, що виходячи зі змісту касаційної скарги та оскаржуваних судових рішень, касаційна скарга є необґрунтованою, а викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи, оскільки заявник не навів підстав, які б дозволили вважати, що суди неправильно застосували норми матеріального або процесуального права -17. Таким чином, згідно з цією ухвалою Вищий адміністративний суд України погодився, що справа належала до юрисдикції адміністративних судів.

Подібна неоднозначна практика тлумачення юрисдикції характерна і для судів першої та апеляційної інстанцій. Так, в іншому випадку Харківський апеляційний адміністративний суд скасував ухвалу суду першої інстанції у справі за позовом К. В. В. до відділу державної реєстрації актів цивільного стану по місту Лозова Лозівського міськрайонного управління юстиції Харківської області про внесення змін до актового запису про народження -18. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. Скасовуючи ухвалу суду про відмову у відкритті провадження, суд апеляційної інстанції виходив з того, що між сторонами виник спір з приводу рішення державного органу, що належить до юрисдикції адміністративного суду в розумінні статей 2 та 17 КАС України.

Варто зазначити, що адміністративні суди при розгляді досліджуваної категорії справ в основному дотримуються відмежування розгляду рішень та дій органів державної реєстрації актів цивільного стану від встановлення юридичних фактів. Так, до Одеського окружного адміністративного суду оскаржувалась відмова відділу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до актового запису про шлюб шляхом виправлення по батькові дружини -19; така відмова була обґрунтована неможливістю підтвердження будь-якими документами відповідного факту, оскільки надані позивачем документи містили суперечливу інформацію. За результатами розгляду цієї справи суд погодився з висновками відповідача та зазначив про відсутність достатніх підстав для внесення зазначених змін до актового запису про шлюб. Таким чином, суд розглянув лише наявність чи відсутність підстав для відповідних рішень та дій органу, не оцінюючи змісту відповідних фактів.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд відмовив у задоволенні апеляційної скарги Д.М.М. на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду у справі за адміністративним позовом апелянта до відділу державної реєстрації актів цивільного стану Гайворонського районного управління юстиції -20, яким було відмовлено у задоволенні позовної вимоги щодо визнання незаконним рішення відповідача в частині зобов'язання відповідача внести зміни до актового запису про народження дитини апелянта, а провадження у справі було закрито. Залишаючи апеляційну скаргу позивача без задоволення, а оскаржену постанову без змін, суд апеляційної інстанції обґрунтовано зазначив, що при пред'явленні вимоги про оспорювання батьківства наявний спір, що виникає з сімейних правовідносин. При цьому особа, записана як батько дитини, вимагає, щоб суд визнав відсутність між нею та дитиною сімейних правовідносин. Таким чином, наявний позов про визнання певного юридичного факту, який підлягає розгляду за правилами Цивільного процесуального кодексу України. Отже, суд обмежився вивченням правомірності підстав рішень органу державної реєстрації актів цивільного стану і цілком обґрунтовано відмовився встановлювати юридичний факт відсутності сімейних правовідносин між позивачем та дитиною.

Подібно Львівський апеляційний адміністративний суд обґрунтовано залишив без задоволення апеляційну скаргу на ухвалу судді Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області про відмову у відкритті провадження у справі за позовом до відділу державної реєстрації актів цивільного стану по Дрогобицькому району з вимогами визнання шлюбу неукладеним, анулювання актового запису про реєстрацію шлюбу та свідоцтва про одруження -21. Вимога позивача про визнання шлюбу неукладеним не має відношення до оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а стосується захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із сімейних відносин, а тому підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Водночас в окремих випадках адміністративні суди виходили за межі розгляду правомірності рішень, дій чи бездіяльності органів державної реєстрації актів цивільного стану та встановлювали юридичні факти на підставі документів, поданих позивачем.

Так, Окружний адміністративний суд міста Києва, розглядаючи позов Б.К.С. щодо внесення змін до актового запису про народження її неповнолітньої доньки Б.М.О. щодо місця народження (м. Київ замість м. Харків) своєю постановою встановив, що Б.М.О. "фактично народилася у місті Києві", таким чином встановивши юридичний факт щодо місця народження особи -22. Київський апеляційний адміністративний суд за підсумком розгляду апеляційної скарги скасував рішення суду першої інстанції, визнавши правомірними рішення та дії відповідача. Водночас судова колегія визнала, що належними та допустимими доказами підтверджено фактичне місце народження Б.М.О. -23 - м. Київ, тобто погодилася із правомірністю встановлення судом першої інстанції юридичного факту та вважала за можливе зобов'язати відповідача внести зміни до актового запису про народження Б.М.О. Слід визнати, що таке зобов'язання в умовах визнання судом дій відповідача правомірними виходить за межі повноваження адміністративного суду надавати оцінку правомірності рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

-23 Постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 30.06.2015 (справа № 826/4960/15) - 45982407.

Необхідно звернути увагу судів, що при розгляді справ досліджуваної категорії неприпустимим є вихід адміністративного суду за межі публічно-правових аспектів справи і встановлення юридичних фактів, що мають значення для внесення змін до актових записів цивільного стану.

Прикладом, коли суд першої інстанції вийшов за межі юрисдикції адміністративних судів, є постанова Звенигородського районного суду Черкаської області від 30 січня 2015 року, якою суд, діючи як адміністративний, на підставі показів свідків встановив факт неправильності дати народження позивача К.А.Л. та зобов'язав відповідача - районний відділ державної реєстрації актів цивільного стану - внести відповідні зміни до актового запису про народження. Київський апеляційний адміністративний суд обґрунтовано скасував зазначену постанову, оскільки рішення суду про встановлення факту, що має юридичне значення, приймається у цивільному процесі під час розгляду справи в порядку окремого провадження -24.

Серед інших питань, пов'язаних із розглядом судами спорів, що виникають у зв'язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану внести зміни до актових записів цивільного стану, слід відзначити такі:

- предметна підсудність справ зазначеної категорії;

- територіальна підсудність справ зазначеної категорії;

- належність позивача;

- проблемні питання, пов'язані із встановленням (зміною) національності особи актовими записами цивільного стану.

3.1. Питання предметної підсудності справ, пов'язаних зі спорами, що виникають у зв'язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану

Виходячи з розуміння, що досліджувана категорія справ належить до юрисдикції адміністративного суду, предметну підсудність таких справ як адміністративних слід визначати на підставі статті 18 КАС України.

Оскільки орган державної реєстрації актів цивільного стану є державним органом, а предметом спору досліджуваної категорії є відповідні рішення і дії цього органу, предметна підсудність таких справ визначається частиною другою статті 18 КАС України, відповідно до якої такі справи підсудні окружним адміністративним судам. До таких справ не можна застосовувати положення частини третьої зазначеної статті, якою визначено альтернативну підсудність (місцевому загальному суду як адміністративному суду або окружному адміністративному суду за вибором позивача), оскільки це положення застосовується лише до справ щодо оскарження дій або бездіяльності (однак не рішень) посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади, а не відповідних органів.

Як засвідчує проаналізована судова практика, суди в основному правильно кваліфікують такі справи стосовно їх предметної підсудності, застосовуючи чинне законодавство. Місцеві загальні суди як адміністративні суди у разі отримання відповідних позовних заяв обґрунтовано застосовували положення статті 17 КАС України щодо визначення предметної підсудності таких справ, а також пункту 6 частини третьої статті 108 КАС України, відповідно до якого позовна заява повертається позивачеві, якщо справа не підсудна цьому адміністративному суду.

Так, Орджонікідзевський районний суд м. Запоріжжя своєю ухвалою повернув заяву О. С. В. щодо зобов'язання міського відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Запорізького міського управління юстиції внести зміни до актового запису про смерть. Враховуючи те, що відповідачем у справі є орган державної влади, суд вказав, що за предметною підсудністю ця справа підсудна окружному адміністративному суду -25. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд як суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції.

Ухвалою Дарницького районного суду м. Києва у справі за позовом С. О. А. до відділу державної реєстрації актів цивільного стану Дарницького районного управління юстиції у м. Києві про визнання протиправними дій та зобов'язання внести зміни до актового запису позовну заяву повернув позивачеві, оскільки суд дійшов висновку, що цей адміністративний позов не підсудний місцевому загальному суду як адміністративному, а підсудний окружному адміністративному суду. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду зазначену ухвалу Дарницького районного суду м. Києва залишено без змін.

Дещо неоднакова практика зафіксована у діяльності Богуславського районного суду Київської області. Цей суд до відкриття провадження у справі за адміністративним позовом Л. В. Ю., Л. С. В. до відділу реєстрації актів цивільного стану Богуславського районного управління юстиції у Київській області про зобов'язання внести зміни до актового запису про шлюб своєю ухвалою повернув позовну заяву з роз'ясненням права на звернення з цим позовом до Київського окружного адміністративного суду -26. Інакше той же суд діяв у справі за адміністративним позовом К. Т. М. до відділу реєстрації актів цивільного стану Богуславського районного управління юстиції у Київській області про внесення змін до актового запису про народження. Після відкриття провадження у справі відповідно до положень частини другої статті 181 КАС України (що слід визнати помилкою суду) суд постановив ухвалу про передачу адміністративного позову відповідно до пункту 2 частини першої статті 22 КАС України на розгляд до Київського окружного адміністративного суду -27. Останнє рішення можна кваліфікувати як виправлення судової помилки у зв'язку з помилковим відкриттям провадження у справі.

Водночас трапляються випадки розгляду справ цієї категорії місцевими судами як адміністративними та залишення без змін їхніх рішень апеляційними адміністративними судами.

Так, Кам'янський районний суд Черкаської області задовольнив повністю позовні вимоги В. І. М., В. Р. В. до відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Кам'янського районного управління юстиції у Черкаській області про визнання дій неправомірними та зобов'язання внести зміни до актового запису про шлюб. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.08.2015 апеляційну скаргу відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Кам'янського районного управління юстиції у Черкаській області залишено без задоволення, а постанову Кам'янського районного суду Черкаської області від 09.07.2015 - без змін -28.

-27 Ухвала Богуславського районного суду Київської області від 02.03. 2015 (справа № 358/262/15-а) - 42931069.

-28 Ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 12.08.2015 (справа № 696/659/15-а) - 48452558.

У деяких випадках відзначається непослідовність позиції одного і того ж суду, що призводить до суперечливої судової практики. Так, Прилуцький міськрайонний суд Чернігівської області своєю постановою задовольнив позовні вимоги позивача І. Н. Г. щодо зобов'язання відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Прилуцького міськрайонного управління юстиції внести зміни до актового запису про шлюб щодо прізвища нареченої після реєстрації шлюбу -29. Водночас ухвалою судді того ж суду позовну заяву позивача Ш. Н. Г. до відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Прилуцького міськрайонного управління юстиції щодо зобов'язання внести зміни до актового запису про шлюб щодо виправлення імені громадянки, яка вступає в шлюб, було повернуто позивачу -30, оскільки справа не підсудна Прилуцькому міськрайонному суду, для подання до Чернігівського окружного адміністративного суду.

-30 Постанова Прилуцького міськрайонного суду Чернігівської області від 23.04.2015 (справа № 742/1610/15-а) - 43876463.

Отже, за правилами визначення предметної підсудності справи досліджуваної категорії підсудні окружним адміністративним судам.

3.2. Територіальна підсудність справ, пов'язаних зі спорами, що виникають у зв'язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану

Територіальна підсудність справ досліджуваної категорії повинна визначатися на підставі статті 19 КАС України з урахуванням положень частини третьої статті 22 Закону "Про державну реєстрацію актів цивільного стану" , а також пункту 2.1 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання .

Оскільки предметом спору у справах досліджуваної категорії є правовий акт індивідуальної дії (висновок органу державної реєстрації актів цивільного стану), дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, територіальна підсудність таких справ визначається частиною другою статті 19 КАС України: зазначені адміністративні справи вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача. Якщо така особа не має місця проживання (перебування, знаходження) в Україні, тоді справу вирішує адміністративний суд за місцезнаходженням відповідача.

Відповідно до частини третьої статті 22 Закону "Про державну реєстрацію актів цивільного стану" заява про внесення змін до актового запису цивільного стану подається до відповідного органу державної реєстрації актів цивільного стану за місцем проживання заявника, а у випадках, передбачених законодавством, - за місцем зберігання актового запису цивільного стану.

Такі окремі випадки конкретизовані пунктом 2.1 Правил внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання . Зокрема, у випадках, передбачених статтею 53 Сімейного кодексу України -31 (якщо при реєстрації шлюбу дружина, чоловік зберегли дошлюбні прізвища, вони мають право подати до органу державної реєстрації актів цивільного стану заяву про обрання прізвища одного з них як їхнього спільного прізвища або про приєднання до свого прізвища прізвища другого з подружжя), позивач може за власним вибором подати заяву також до відділу державної реєстрації актів цивільного стану за місцем зберігання першого примірника актового запису про шлюб. Пунктом 2.1 Правил встановлено також деякі інші визначення належного органу державної реєстрації актів цивільного стану, до якого мають звертатися відповідні особи, проте відповідні випадки не були предметом розгляду у справах, наданих для аналізу.