Про визнання постанови незаконною та її скасування

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_9 до Верховної Ради України (далі - ВРУ), за участі третіх осіб на стороні позивача - депутатів Коцюбинської селищної ради Київської області (далі - Селищна рада): ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_7, третьої особи на стороні відповідача - ОСОБА_8, про визнання постанови незаконною та її скасування,

У квітні 2016 року ОСОБА_9 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до ВРУ, у якому просив визнати незаконною та скасувати Постанову ВРУ від 14 квітня 2016 року № 1108-VІІІ "Про дострокове припинення повноважень Коцюбинської селищної ради Київської області у зв'язку з діями, що порушують Конституцію України і закони України, підривають засади місцевого самоврядування, суперечать інтересам територіальної громади смт Коцюбинське, та призначення позачергових виборів" (далі - Постанова № 1108-VІІІ).

На обґрунтування позовних вимог послався на те, що жодним нормативним актом ВРУ не наділено повноваженнями щодо дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування. Звернув увагу на приписи частини другої статті 78 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), згідно з якими за наявності відповідних підстав повноваження селищної ради можуть бути припинені достроково лише за рішенням місцевого референдуму. Позивач послався і на відсутність підстав, передбачених частиною четвертою статті 78 Закону № 280/97-ВР щодо призначення ВРУ позачергових виборів Селищної ради, хоча саме право призначення позачергових виборів належить ВРУ.

У зв'язку з наведеним, на думку позивача, ВРУ незаконно припинила повноваження Селищної ради та призначила позачергові вибори, чим позбавила територіальну громаду смт Коцюбинське можливості самостійно вирішувати питання самоврядування.

Порушення своїх прав та інтересів ОСОБА_9 вбачає у тому, що він, будучи мешканцем смт Коцюбинське, належить до територіальної громади цього населеного пункту і, відповідно, має право брати участь у вирішенні питань місцевого значення як безпосередньо, через місцевий референдум, так і через органи місцевого самоврядування. Дострокове припинення повноважень представницького органу смт Коцюбинське зачіпає права та інтереси як територіальної громади загалом, так і кожного мешканця зокрема, в тому числі й позивача, на участь у самоврядуванні як безпосередньо, так і через обрані органи місцевого самоврядування.

Суд першої інстанції встановив, що 25 жовтня 2015 року на чергових місцевих виборах було обрано Селищну раду у складі 26 депутатів та селищного голову ОСОБА_8

12 квітня 2016 року група народних депутатів України внесла на розгляд ВРУ проект Постанови "Про дострокове припинення повноважень Коцюбинської селищної ради у зв'язку з діями, що порушують Конституцію України і закони України, підривають засади місцевого самоврядування, суперечать інтересам територіальної громади смт Коцюбинське, та призначення позачергових виборів" (реєстраційний № 4383 від 12 квітня 2016 року).

Згідно з пунктом 1 Пояснювальної записки до проекту оскаржуваної Постанови (далі - Пояснювальна записка) необхідність її прийняття мотивовано тим, що 8 квітня 2016 року на засіданні Селищної ради виник конфлікт, внаслідок якого пленарне засідання ради було перенесено селищним головою на іншу дату; незважаючи на це, депутати ради продовжили засідання та в умовах гострого конфлікту, який супроводжувався застосуванням фізичної сили з різних сторін, проголосували за недовіру селищному голові; подальші події мають ознаки численних порушень закону.

Крім того, як зазначено в Пояснювальній записці, Коцюбинський селищний голова ОСОБА_8 раніше вже зверталася до Комітету ВРУ з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування (далі - Комітет ВРУ) (заяви від 12 січня та 25 лютого 2016 року) щодо систематичних порушень депутатами Селищної ради Регламенту цієї ради, умисного систематичного зриву пленарних засідань, перешкоджання у веденні засідань ради, невиконання депутатами обов'язків, передбачених Законом № 280/97-ВР та Законом України від 11 липня 2002 року № 93-IV "Про статус депутатів місцевих рад". У результаті громада селища фактично має паралізований і бездіяльний орган місцевого самоврядування - Селищну раду, який неспроможний ані вирішити, ані розглянути питання, необхідні для нормального функціонування громади.

На думку авторів проекту Постанови, інструментом стабілізації ситуації у смт Коцюбинському має стати рішення ВРУ щодо політико-правової відповідальності Селищної ради за дії, що порушують Конституцію та закони України, підривають засади місцевого самоврядування, суперечать інтересам територіальної громади цього селища, з відповідним достроковим припиненням її повноважень та призначенням позачергових виборів.

З огляду на такі мотиви та з посиланням на положення пункту 30 статті 85 Конституції України, частини третьої статті 14 Закону України від 14 липня 2015 року № 595-VIII "Про місцеві вибори" Комітет ВРУ у своєму висновку від 14 квітня 2016 року до проекту Постанови (реєстраційний № 4383 від 12 квітня 2016 року) рекомендував ВРУ відповідно до пункту 1 частини першої, частини другої статті 114 Регламенту ВРУ, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, прийняти згаданий проект Постанови за наслідками розгляду в першому читанні за основу та в цілому.

14 квітня 2016 року проект Постанови (реєстраційний № 4383) включено до порядку денного четвертої сесії ВРУ восьмого скликання і того ж дня Постанову № 1108-VІІІ було прийнято.

Згідно з цією Постановою відповідно до пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України, частин першої, четвертої та шостої статті 78 Закону № 280/97-ВР, ВРУ:

- достроково припинила повноваження Селищної ради у зв'язку з діями, що порушують Конституцію і закони України, підривають засади місцевого самоврядування, суперечать інтересам територіальної громади смт Коцюбинське (пункт 1 Постанови);

- призначила позачергові вибори Селищної ради на останню неділю дев'яностоденного строку з дня набрання чинності цією Постановою (пункт 2 Постанови).

Постанова № 1108-VІІІ набрала чинності з 23 квітня 2016 року у зв'язку з її опублікуванням у газеті "Голос України".

Вищий адміністративний суд України постановою від 1 червня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_9 задовольнив: визнав незаконною та скасував Постанову № 1108-VІІІ.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що ВРУ законодавчо не наділена повноваженням щодо дострокового припинення повноважень селищної ради, це не передбачено пунктом 30 статті 85 Конституції України та прямо суперечить частині другій статті 78 Закону № 280/97-ВР, оскільки повноваження селищної ради могли бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму. Крім того, таке дострокове припинення повноважень ради можливе у випадках, прямо передбачених частиною першою статті 78 Закону № 280/97-ВР, однак у ситуації з Селищною радою такі випадки встановлені не були. Також суд першої інстанції у своєму рішенні послався і на встановлені порушення Регламенту ВРУ (статей 31, 102, 114), що, у свою чергу, дає ще одну підставу визнати Постанову № 1108-VІІІ незаконною.

Не погоджуючись із рішенням Вищого адміністративного суду України, 10 червня 2016 року ОСОБА_8 з підстави, передбаченої пунктом 4 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), звернулась із заявою про його перегляд Верховним Судом України, у якій просить скасувати постанову Вищого адміністративного суду України від 1 червня 2016 року та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Також, не погоджуючись із рішенням Вищого адміністративного суду України, 13 червня 2016 року ВРУ з підстави, передбаченої пунктом 4 частини першої статті 237 КАС, звернулась із заявою про його перегляд Верховним Судом України, у якій просить скасувати постанову Вищого адміністративного суду України від 1 червня 2016 року, а справу направити на новий розгляд до Вищого адміністративного суду України.

В судовому засіданні ОСОБА_8 та представник ВРУ свої заяви підтримали, хоча незаконність пункту 1 Постанови № 1108-VІІІ, який стосується саме дострокового припинення повноважень Селищної ради, та законність прийнятого у цій частині судового рішення не оспорювали.

Представник позивача ОСОБА_1 та треті особи на стороні позивача проти задоволення заяв заперечували, оскільки рішення Вищого адміністративного суду України вважають законним та обґрунтованим.

Переглянувши справу за правилами, встановленими главами 2 і 3 розділу IV КАС, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення заяв ОСОБА_8 та ВРУ виходячи з такого.

Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Стаття 145 Конституції України передбачає захист прав місцевого самоврядування в судовому порядку.

Відповідно до частини четвертої статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року (ратифікована ВРУ 15 липня 1997 року) повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом.

Відповідно до частини першої статті 78 Закону № 280/97-ВР повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках:

1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання;

3) передбачених Законом України "Про військово-цивільні адміністрації".

Частиною другою статті 78 Закону № 280/97-ВР передбачено, що повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради за наявності підстав, передбачених пунктами 1, 2 частини першої цієї статті, та в інших випадках можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень ради визначається законом про місцеві референдуми. Згідно з частиною першою статті 143 Основного Закону територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування, зокрема, забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів.

Згідно з частиною шостою статті 78 Закону № 280/97-ВР у разі дострокового припинення повноважень ради позачергові місцеві вибори призначаються ВРУ не пізніше ніж у дев'яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень відповідної ради. Порядок проведення позачергових виборів рад визначається законом про вибори.

Реалізацію самоврядування громади безпосередньо у правовідносинах виборів та дострокового припинення повноважень місцевих рад у подальшому було законодавчо врегульовано, зокрема, Законом № 280/97-ВР, Законом України від 3 липня 1991 року № 1286-XII "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". Останній у зв'язку з прийняттям Закону України від 6 листопада 2012 року № 5475-VI "Про всеукраїнський референдум" втратив чинність (пункт 4 Прикінцевих положень цього Закону), і з цього часу правовідносини щодо місцевого референдуму профільним законом залишаються неврегульованими.

Правова ситуація, коли конституційно визначене компетенційне право громади на дострокове припинення повноважень місцевої ради, порядок реалізації такого права залишаються певний час поза правовим регулюванням безпосередньо законом, однак, на думку колегії суддів, це не означає, що суб'єкт належності такого права (громада) може бути самовільно замінений іншим суб'єктом влади, у випадку, що розглядається, - ВРУ.

При цьому колегія суддів зазначає, що права громади на обрання ради та дострокове припинення її повноважень за наявності до цього законних підстав є визначальними, взаємоузгодженими та доповнюють одне одного з точки зору теорії державного устрою, в той час, коли саме призначення дострокових виборів до місцевої ради має переважно технічний, організаційно-правовий характер, може бути реалізоване лише після прийняття рішення про дострокове припинення повноважень ради в установленому законом порядку, а тому вони не можуть бути ототожнені.

За таких обставин висновок суду про незаконність оскаржуваної Постанови № 1108-VІІІ є правильним як із вищенаведених підстав, так і з підстав порушення Регламенту ВРУ.

Наведені у заявах ОСОБА_8 та ВРУ доводи щодо порушення судом норм матеріального та процесуального права свого підтвердження не знайшли, тому у задоволенні їхніх заяв слід відмовити.

Керуючись статтями 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

У задоволенні заяв ОСОБА_8 та Верховної Ради України відмовити, а постанову Вищого адміністративного суду України від 1 червня 2016 року залишити без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.