Про Довідку щодо вивчення та узагальнення практики застосування положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві

Заслухавши доповідь секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. про вивчення та узагальнення практики застосування положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві, Пленум Вищого адміністративного суду України

1. Доповідь секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. взяти до відома.

2. Рекомендувати суддям адміністративних судів Довідку щодо вивчення та узагальнення застосування положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві (додається) враховувати під час ухвалення рішень у справах відповідної категорії.

Прокуратура відіграє значну роль у захисті прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а також інтересів держави. Діяльність прокуратури спрямована на забезпечення дотримання законності в державі, налагодження належного функціонування всіх ланок органів виконавчої влади тощо.

Судова практика свідчить про поширення випадків участі прокурора в адміністративному судочинстві, що обумовлює актуальність питань, пов'язаних з участю прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві, реалізації його повноважень. Однією зі складових ефективної участі прокурора та органів прокуратури є чітка регламентація підстав та порядку такої участі. Проте правозастосовна практика дає підстави стверджувати про відсутність єдності позиції судових органів у багатьох питаннях участі прокурора в адміністративному судочинстві, зокрема визначення юрисдикційної належності справ за позовами прокурора, обчислення строків звернення прокурора з позовом до суду, дії суду при відкритті провадження у справі за позовом прокурора, який звернувся до суду з позовом в особі державних органів або органів місцевого самоврядування, тощо.

Нормативно-правове регулювання участі прокурора в адміністративному судочинстві здійснюється згідно з Конституцією України, Законом України від 05.11.91 № 1789-XII "Про прокуратуру" (далі також - Закон про прокуратуру, Закон № 1789-XII) та Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАСУ), аналіз яких свідчить про відсутність у них достатньо повної регламентації багатьох питань участі прокурора в адміністративному судочинстві, одним з таких питань є підстави такої участі, підтвердження повноважень прокурора в адміністративному судочинстві тощо.

Метою дослідження є обґрунтувати пропозиції щодо удосконалення застосування адміністративними судами положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

Для досягнення поставленої мети визначені такі завдання:

аналіз практики застосування адміністративними судами положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві;

виявлення проблем застосування адміністративними судами положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві;

надання пропозицій щодо удосконалення застосування адміністративними судами положень застосування положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі застосування адміністративними судами положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

Предметом дослідження є судові рішення у справах за участю прокурора та органів прокуратури, ухвалені адміністративними судами за період з 01.01.2013 по 01.03.2015, що містяться в Єдиному державному реєстрі судових рішень.

Основні нормативно-правові акти, що регулюють ці правовідносини:

- Конституція України від 28.06.96;

- Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV;

- Закон України від 05.11.91 № 1789-XII "Про прокуратуру";

- наказ Генеральної прокуратури України від 28.05.2015 № 6гн "Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень".

Варто зауважити, що зазначений наказ Генеральної прокуратури не зареєстрований у Міністерстві юстиції України, а тому не є нормативно-правовим актом у розумінні Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731, тобто має для суду не обов'язковий, а лише інформаційний характер. При цьому цей наказ є обов'язковим для всіх органів прокуратури (пункт 7 частини першої статті 15 Закону про прокуратуру), а тому суд повинен брати його до уваги при вирішенні питання про правомірність рішень, дій чи бездіяльності прокурорів.

Офіційна статистична звітність адміністративних судів не дає можливості відстежити кількісні показники розгляду адміністративних справ за участю прокурора в усіх адміністративних судах України у зв'язку з тим, що за суб'єктним критерієм статистика не ведеться. При цьому, за інформацією, наданою Київським окружним адміністративним судом, в цьому суді впродовж 2013 - 2014 років було розглянуто 646 адміністративних справ за участю прокурора та органів прокуратури, серед яких за формою участі прокурора: прокурор в якості позивача - 126 справ, прокурор в якості представника в інтересах держави - 477, прокурор в якості представника в інтересах громадянина - 3, прокурор як відповідач - 40 справ, прокурор в якості третьої особи - 7 справ; Одеським апеляційним адміністративним судом впродовж 2013 - 2014 років було розглянуто 825 адміністративних справ за участю прокурора та органів прокуратури; Житомирським апеляційним адміністративним судом впродовж 2013 - 2014 років на розгляді перебувало 610 справ за участю прокурора та органів прокуратури, що становить 3 % від загальної кількості усіх розглянутих справ; Львівським апеляційним адміністративним судом впродовж 2013 - 2014 років було переглянуто 3038 справ за участі прокурорів чи органів прокуратури.

Залежно від форми участі прокурора в адміністративному судочинстві можна виділити відповідні категорії справ.

Важливість встановлення статусу прокурора у справі (як позивач або як представник позивача) обумовлена різними правилами визначення предметної підсудності. Так, у разі, коли прокурор звернувся до суду як законний представник, то предметну підсудність цих справ необхідно визначати з урахуванням статусу особи, яку він представляє.

Дослідженням судової практики вказаної категорії справ встановлено, що здебільшого це справи:

1) за позовами прокурора у разі відсутності відповідного реагування суб'єктів владних повноважень на подання прокурора щодо усунення виявлених ним порушень вимог земельного, податкового законодавства, законодавства у природоохоронній сфері тощо (відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання).

Зокрема, пунктом 8 частини першої статті 3 КАСУ визначено, що позивачем в адміністративній справі може бути суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Однак такий суб'єкт владних повноважень може бути позивачем у адміністративній справі лише у випадках, передбачених частиною четвертою статті 50 КАСУ, до переліку яких віднесено також випадки, встановлені іншими законами.

Згідно зі статтею 23 Закону про прокуратуру прокурор має право на внесення подання, яке є актом реагування на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо:

- усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли;

- притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності;

- відшкодування шкоди;

- скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом;

- припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

Невнесення подання не виключає можливості звернення прокурора до суду;

2) за позовами прокурора у разі відсутності органу, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутності у нього повноваження щодо звернення до адміністративного суду ( абз. 2 ч. 2 ст. 60 КАСУ);

3) за позовами, на подання яких прокурор прямо уповноважений відповідними законами, зокрема позовами про заборону діяльності громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону (ст. 8 Закону України "Про участь громадян в охороні громадського порядку та державного кордону" ).

За всіма вищезазначеними категоріями справ позов прокурора до суду є актом реагування на виявлені порушення закону.

За результатами аналізу цієї категорії спорів встановлено наявність проблемних питань щодо таких аспектів участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

1. Різним є підхід судів щодо необхідності перевірки відповідності чинному законодавству доводів прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутність у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду при відкритті провадження в адміністративній справі.

В одних випадках суди, перевіривши при відкритті провадження у справі обґрунтування прокурора на предмет дотримання ним встановлених в абзаці другому частини другої статті 60 КАСУ правил та встановивши їх невідповідність приписам процесуального закону, залишають подані адміністративні позови без руху.

Наприклад, у справі № 802/2833/14-а Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 28.07.2014 залишив без руху позовну заяву прокурора Немирівського району Вінницької області в інтересах держави до Сільськогосподарського ТОВ "Немирівське", за участі третьої особи - Державної інспекції сільського господарства у Вінницькій області (далі - Інспекція), про зобов'язання вчинити певні дії. У мотивувальній частині адміністративного позову прокурор стверджує, що орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, відсутній. Суд звернув увагу, що згідно з п. 6.3 ч. 6 Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі , затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23.12.2011 № 770, Інспекція та її посадові особи в межах повноважень мають право звертатись до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва та повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Однак це Положення не містить жодних критеріїв, які б передбачали звернення Інспекції до органів прокуратури із клопотанням про невиконання приписів Інспекції. Така неузгодженість вимог та доводів адміністративного позову позбавляє суд можливості вирішити питання щодо кола осіб, які беруть участь у справі, та їх процесуального статусу-1.

В іншій ухвалі від 02.12.2014 про залишення адміністративного позову без руху у справі № 807/3689/14 Закарпатський окружний адміністративний суд мотивував своє рішення тим, що, обґрунтовуючи участь у справі про визнання протиправним та скасування рішення Ужгородської міської ради про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, прокурор м. Ужгорода вказав на відсутність належного органу для звернення до суду. Однак, як випливає з вищезазначених правових актів, обов'язок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель покладено саме на територіальні органи Держсільгоспінспекції. З огляду на це суд зобов'язав прокурора надати докази відсутності органу, уповноваженого державою (що здійснює відповідні функції у спірних відносинах), чи докази неможливості виконання ним своїх функцій та/або відсутності повноважень), визначення такого органу взагалі (територіальний орган Держсільгоспінспекції чи енергопідприємство за територіальним розташуванням спірних земель), визначення статусу прокурора при зверненні до суду (позивач у справі чи представник в інтересах держави, що пов'язані з необхідністю захисту права державного органу чи підприємства, до компетенції якого належать функції у спірних правовідносинах), обґрунтування порушень інтересів держави у спірних правовідносинах-2.

Подібного висновку щодо відсутності у поданому прокурором адміністративному позові належних правових підстав, необхідних для такого звернення, дійшов суд і у справі № 811/253/13-а-3.

В інших випадках суди, перевіривши зміст поданого позову, погоджуються з обґрунтуванням прокурора про відсутність такого органу або відсутності в нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду. Так, у постанові Дніпропетровського адміністративного окружного суду від 03.10.2013 у справі № 804/5158/13-а за адміністративним позовом Микитенко В.І. до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Дніпропетровській області про скасування реєстрації декларації про початок будівельних робіт з реконструкції квартири суд дійшов висновків про обґрунтованість підстав для звернення прокурора до суду з цим позовом з огляду на таке.

У позові прокурор зазначив, що звертається до суду з цим позовом як позивач з метою захисту інтересів держави, що полягають у наявності можливої загрози життю та здоров'ю оточуючих після завершення будівництва об'єкта, який будується на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт із внесеними недостовірними даними, та з огляду на відсутність у Інспекції ДАБК у Дніпропетровській області, яка за законом повинна здійснювати контрольні функції, можливості самостійно вжити заходи для скасування зареєстрованої декларації з недостовірними даними у зв'язку з відсутністю нормативного акта, яким має визначатися процедура скасування такої декларації.

Враховуючи те, що станом на час звернення прокурора до суду Кабінетом Міністрів України не було прийнято підзаконних нормативно-правових актів, які б регулювали питання, пов'язані із скасуванням інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю декларацій про початок будівельних робіт, суд погодився з доводами прокурора щодо відсутності у органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, повноважень як щодо звернення до суду з позовом, так і щодо самостійного скасування зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт з недостовірними даними -4.

Також у ході проведення узагальнення були виявлені справи, в яких суди прийняли позовні заяви прокурорів, обмежившись при цьому лише перевіркою відповідності матеріалів позову вимогам статті 106 КАСУ, тобто без перевірки достовірності обґрунтування прокурора про відсутність такого органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду -5.

Разом із тим мають місце випадки, коли необхідність здійснення такої перевірки не визнається судами апеляційної інстанції. Наприклад, у справі № 815/1479/13-а за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі державної інспекції сільського господарства, Головного управління державного земельного агентства до реєстраційної служби районного управління юстиції області, Відділу Держкомзему про визнання недійсним державного акта про право власності та зобов'язання вчинити певні дії Одеський апеляційний адміністративний суд не погодився з висновком суду першої інстанції про те, що захист інтересів держави може бути реалізовано шляхом звернення із позовом безпосередньо прокурором, і, в такому випадку, останній буде мати статус позивача у справі із відповідними, передбаченими для нього, правами-6.

Посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді), своє рішення суд апеляційної інстанції обґрунтував тим, що прокурор може звертатися до суду в інтересах держави у випадках, коли такі інтереси пов'язані з необхідністю захисту прав державних органів, а тому повернення позовної заяви позивачу було безпідставним-7.

Вважаємо, що запобігти виникненню подібних ситуацій було б можливо, якби суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі за поданим прокурором в інтересах держави адміністративним позовом проводив обов'язкову перевірку на предмет існування органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або, у разі залучення прокурором такого органу до участі у справі, перевіряв його повноваження щодо можливості самостійного звернення до адміністративного суду.

Дослідження судової практики дозволило виявити різні підходи судів щодо необхідності здійснення перевірки відповідності чинному законодавству доводів прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутність у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду при відкритті провадження в адміністративній справі. Вважаємо, що відсутність закріпленого в процесуальному законі обов'язку суду здійснити перевірку правових підстав, необхідних прокурору для звернення з адміністративним позовом у встановленому абзацом другим частини другої статті 60 КАСУ порядку (відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутність у такого органу повноважень щодо звернення до адміністративного суду), може призвести до безпідставного відкриття проваджень у справах, в яких прокурор не уповноважений законом виступати позивачем.

При вирішенні питання про відкриття провадження у справі за адміністративним позовом, який подається у порядку, встановленому абзацом другим частини другої статті 60 КАСУ, суди повинні обов'язково перевіряти доводи прокурора щодо правових підстав його пред'явлення на предмет їх відповідності вимогам чинного законодавства. У разі, коли матеріали справи свідчать про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, така позовна заява підлягає залишенню без руху за правилами, визначеними частинами першою та другою статті 108 КАСУ. Неусунення недоліків є підставою для повернення позовної заяви на підставі пункту 1 частини третьої статті 108 КАСУ.

Водночас необхідно мати на увазі, що в разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача ( ч. 2 ст. 60 КАСУ).

2. Незважаючи на детальну законодавчу регламентацію положень щодо юрисдикції адміністративних спорів, сьогодні на практиці окремі питання визначення судової юрисдикції справ за позовами прокурора в порядку статті 23 Закону про прокуратуру викликають труднощі. Зокрема, існують випадки визначення судами юрисдикції в залежності від характеру правовідносин, порушення у сфері яких стало причиною винесення прокурором подання.

Так, Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16.05.2012 провадження у справі за позовом заступника прокурора м. Києва до Головного управління у справах захисту населення від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС виконавчого органу Київської міської ради, Головного управління з питань надзвичайних ситуацій виконавчого органу Київської міської ради про визнання протиправним та скасування протоколу засідання комісії по розподілу житлової площі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 КАСУ.

Суд апеляційної інстанції мотивував висновки тим, що заступник прокурора м. Києва звернувся до суду з позовом про захист порушених прав ОСОБА_5 та членів його сім'ї на отримання квартири, отже, вказаний спір відповідно до статті 17 КАС України та статті 1 ЦПК повинен розглядатися в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства-8.

Однак, не погоджуючись з такими висновками суду, Вищий адміністративний суд України зазначив, що судом безпідставно не було взято до уваги, що вимоги про визнання протиправним та скасування протоколу комісії по розподілу житлової площі № 1 від 27.04.2010 знаходяться у сфері адміністративного судочинства, оскільки стосуються оскарження рішення та дій суб'єкта владних повноважень, що підпадає під визначення компетенції адміністративних судів, передбачене пункту 1 частини першої статті 17 КАСУ-9.

Подібна розбіжність позиції судів різних інстанцій мала місце в суді іншого округу. Так, у справі № 1715/12770/12 за позовом заступника прокурора м. Рівне до Рівненської міської ради про визнання рішення щодо розгляду протесту прокурора незаконним Рівненський міський суд, закриваючи провадження в справі, виходив з того, що предметом спору є право М., яке виникає з договору найму жилого приміщення, що не може бути предметом судового розгляду в порядку адміністративного судочинства-10. Житомирський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи ухвалу, зазначив, що судом першої інстанції не встановлено, що прокурор звернувся до суду з вказаним позовом відповідно до статті 21 Закону про прокуратуру (відхилення протесту), а тому цю справу необхідно розглядати в порядку адміністративного судочинства-11.

Отже, судові рішення судів вищих інстанції свідчать про наявність однакової позиції про те, що характер спірних правовідносин не може впливати на визначення юрисдикції адміністративних судів щодо розгляду справ за позовами прокурорів, які пред'явлені на підставі статті 23 Закону про прокуратуру.

Мають місце випадки, коли суди не визнають поширення адміністративної юрисдикції на спори з приводу захисту житлових прав громадян, з позовом за вирішенням яких до суду звертається прокурор.

На наш погляд, такі висновки адміністративні суди роблять без урахування правового врегулювання такого явища в інших видах судочинства. Так, відповідно до частини третьої статті 2 Господарського процесуального кодексу України та частини другої статті 145 Цивільного процесуального кодексу України прокурор має повноваження на звернення до суду такі ж, як і в адміністративному судочинстві.

Критеріями встановлення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ є одночасно суб'єктний склад учасників процесу та характер спірних правовідносин.

Для визначення юрисдикції спорів за позовом прокурора або за його позовом в інтересах інших осіб необхідно враховувати сферу характеру відносин, в яких цей спір виник, і якщо він виник у сфері публічно-правових відносин, то такий спір належить до адміністративної юрисдикції.

У сфері житлових відносин залежно від категорії спору можуть виникати спори, які належать до адміністративної юрисдикції, зокрема це спори під час виконання відповідними суб'єктами владних повноважень функцій щодо здійснення обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, контролю за станом цього обліку на підприємствах, в установах, організаціях тощо.

3. Мають місце випадки різного підходу судів до визначення строків звернення прокурора до суду в порядку статті 23 Закону про прокуратуру.

Зокрема, постає питання про застосування статті 23 Закону про прокуратуру або статті 99 КАСУ при визначенні строку звернення прокурора до суду з позовом, подання якого обумовлене наслідком розгляду чи ухиленням від розгляду подання прокурора.

Більшість судів займає позицію, відповідно до якої у разі такого звернення прокурора до суду строк обчислюється відповідно до статті 23 Закону про прокуратуру, а не статті 99 КАСУ.

Наприклад, у справі № 876/9150/13 Львівський апеляційний адміністративний суд, не погоджуючись з висновками Львівського окружного адміністративного суду про визначення строків звернення прокурора до суду на підставі частини другої статті 99 КАСУ вказав, що у разі, коли прокурор звертається до суду не в інтересах особи, а діє самостійно, реалізовуючи свої повноваження, передбачені статтею 23 Закону про прокуратуру, застосовується спеціально передбачений цією нормою строк звернення до суду - п'ятнадцять днів з моменту одержання повідомлення про відхилення подання або закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду-12.

Подібна позиція висловлена в ухвалі Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.07.2014 у справі № 814/3655/13-а-13, ухвалі Дніпропетровського апеляційного суду від 24.01.2013 у справі № 2а-49/2012-14, в ухвалі Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17.04.2013 у справі № 0670/8719/12-15, ухвалі Вищого адміністративного суду України від 10.07.2014 р. у справі № 524/9394/13-а-16 та постанові Вищого адміністративного суду України від 09.07.2013 у справі № к-29737/10-с-17.

Протилежну позицію з цього питання зайняв Вінницький апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 27.11.2013 у справі № 822/3714/13-а за адміністративним позовом прокурора Ярмолинецького району до Правдівської сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області про зобов'язання вчинити дії та зазначив на її обґрунтування, що суд першої інстанції, залишаючи позов без розгляду, керувався спеціальним строком, встановленим Законом про прокуратуру. Враховуючи те, що прокурор Ярмолинецького району у зазначеній справі має статус позивача, на останнього повинні розповсюджуватись загальні строки звернення до адміністративного суду, передбачені частиною другою статті 99 КАСУ, що не враховано судом першої інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали. При цьому звернення прокурора до суду було обумовлено відхиленням його подання сесією Правдівської сільської ради-18.

У світлі порушеного питання необхідно акцентувати увагу на позиції ВАСУ, відповідно до якої застосування п'ятнадцятиденного строку звернення до суду, передбаченого частиною шостою статті 23 Закону про прокуратуру, можливе тільки у тому разі, коли прокурор звертається до суду з позовом, зміст і вимоги якого відповідають змісту та вимогам відхиленого подання-19.

У судовій практиці немає однакової позиції щодо застосування приписів частини шостої статті 23 Закону про прокуратуру, а саме положень про те, що для звернення прокурора з позовом до суду встановлюється 15-денний строк, що обчислюється з дня одержання повідомлення про відхилення подання або в разі неповідомлення прокурора про результати розгляду подання з дня закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду, та приписів частини другої статті 99 КАСУ, з якої випливає, що для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

Аналіз судових рішень дозволяє стверджувати, що зазвичай загальні строки звернення прокурора до суду застосовують місцеві окружні суди, а суди апеляційної інстанції скасовують такі ухвали, так як мають однакову позицію про застосування закріплених статтею 23 Закону про прокуратуру строків звернення прокурора до суду з відповідними позовами, подання якого обумовлене наслідком розгляду чи ухиленням від розгляду подання прокурора.

З метою уникнення помилок при визначенні строку звернення прокурора з позовом до адміністративного суду необхідно розмежовувати, у яких випадках застосовується загальний строк звернення до суду, у яких - спеціальний. Хоча, на наш погляд, ці строки не є повністю тотожними.

Так, стаття 99 КАСУ визначає для суб'єкта владних повноважень загальний шестимісячний строк звернення до адміністративного суду, якщо в передбачених законом випадках не встановлено іншого.

Стаття 23 Закону про прокуратуру встановлює спеціальний п'ятнадцятиденний строк звернення прокурора до суду, який застосовується у таких випадках:

якщо звернення прокурора до суду пов'язане з наслідком розгляду чи ухиленням від розгляду подання прокурора;

якщо звернення прокурора до суду пов'язане з реагуванням прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли, відшкодування шкоди, скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом, припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

Суди повинні враховувати, що частина п'ята статті 23 Закону про прокуратуру надає прокурору право звертатися з відповідними позовними вимогами, як з попереднім внесенням подання, так і без нього. Отже, саме лише невнесення прокурором подання щодо акта, який суперечить закону, не позбавляє прокурора права на звернення до суду з позовом.

Для вирішення питання щодо дотримання прокурором строків звернення до суду покладає на суд обов'язок щодо з'ясування цілого ряду обставин, таких як:

чи вносилось подання прокурором;

якщо так, то коли підлягало розгляду і було розглянуте;

якщо ні, то з яких джерел і коли прокурору стало відомо про відповідні порушення.

Слід зазначити, що відповідно до вимог статті 23 Закону про прокуратуру щодо п'ятнадцятиденного строку звернення прокурора з позовом до суду, що обчислюється з дня одержання повідомлення про відхилення подання або в разі неповідомлення прокурора про результати розгляду подання з дня закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду, при цьому законодавчо не обмежується строк внесення самого подання прокурором. Тобто в необмежений проміжок часу прокурором може бути внесено подання, а п'ятнадцятиденний строк звернення прокурора з позовом до суду обчислюється у вищезазначених випадках, що ставить прокурора у привілейоване положення порівняно з іншими учасниками процесу.

За своєю правовою природою подання прокурора не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, що, у свою чергу, призведе до порушення стабільності у діяльності суб'єктів владних повноважень щодо виконання останніми своїх функцій.

Для розв'язання цього колізійного правового явища вважаємо, що норми, які визначають ці строки, за своїм внутрішнім змістом щодо сфери дії частково не збігаються. Звернення прокурора до суду за вищевизначених умов в п'ятнадцятиденний строк, зокрема подання до суду позову, є лише складовою шестимісячного строку звернення до суду на подання позову, оскільки шестимісячний строк містить не тільки складову подання позову до суду, а й повноваження адміністративного суду перевіряти правомірність оскаржуваного акта, дії (бездіяльності), якщо позов поданий у цей строк.

У визначених випадках п'ятнадцятиденний строк звернення до суду (подання позову), встановлений для прокурора, є спеціальним у порівнянні зі шестимісячним строком звернення до суду інших суб'єктів владних повноважень та в інших випадках прокурора. Отже, п'ятнадцятиденний строк обмежує прокурора на подання позовної заяви, але якщо він подав позов до суду в межах цього строку, то після цього стосовно розгляду спору по суті суд використовує свої повноваження на перевірку правомірності оскаржуваного акта, дії в межах шестимісячного строку, причини пропуску якого можуть визначатися поважними.

На час дослідження положення статті 23 Закону про прокуратуру, якими встановлено п'ятнадцятиденний строк на звернення до суду, втратили чинність. Строк звернення прокурорів до суду визначається Кодексом адміністративного судочинства України.

4. Неоднозначною є судова практика щодо необхідності вирішення питання про поновлення встановленого статтею 23 Закону про прокуратуру строку звернення прокурора до суду.

В одних випадках для уможливлення розгляду справи по суті суди на підставі статті 100 КАС України обмежуються висновком про поважність причин пропуску строку звернення до суду (ухвала Вищого адміністративного суду від 13.08.2013 у справі № 0670/8437/12, ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.12.2014 у справі № 107945-20). В інших випадках на додаток до наведеного висновку суди ухвалюють ще й висновок про поновлення пропущеного строку (ухвала Одеського окружного адміністративного суд у від 19.12.2013 у справі № 815/7889/13-а)-21.

При цьому мають місце і випадки, коли суди взагалі не встановлюють факт дотримання прокурором строків звернення з позовом до суду.

Наприклад, у справі № 806/145/13-а за позовом прокурора Лугинського району Житомирської області в інтересах держави в особі Державної інспекції сільського господарства в Житомирській області до Житомирської обласної державної адміністрації про визнання нечинними та скасування розпоряджень Вищий адміністративний суд України, скасовуючи постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду та направляючи справу на новий розгляд до цього суду, зазначив, що апеляційний суд, скасовуючи постанову Житомирського окружного адміністративного суду та задовольняючи частково позов, серед іншого, не звернув увагу на пропуск прокурором строку звернення до суду, при цьому з моменту винесення оскаржуваних розпоряджень до моменту звернення прокурором до суду минуло більше шести місяців-22.

У той же час є випадки протилежного, а саме при ухваленні рішення по суті у справі № 815/5481/14 Одеський окружний адміністративний суд в постанові докладно мотивував дотримання прокурором строків звернення з позовом до суду.

Проблемним, але водночас таким, що має практичне значення, є питання щодо строку звернення прокурора до суду в порядку статті 23 Закону про прокуратуру. У судовій практиці різняться позиції щодо дії суду в разі подання стороною клопотання про поновлення такого строку. Зокрема, деякі суди в разі пропущення прокурором строку, який закріплений в статті 23 Закону про прокуратуру, обмежуються висновком про поважність причин пропуску строку звернення до суду. Інші вважають його таким, що підлягає поновленню в разі його пропуску з поважних причин.

Дотримання строку звернення з адміністративним позовом до суду є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Тому суди повинні перевіряти дотримання строків звернення прокурора до суду та застосовувати статтю 100 КАСУ в разі встановлення факту пропущення такого строку.

Стаття 100 КАСУ не зобов'язує суд вирішувати питання про поновлення строку звернення з позовом до суду, у тому числі й у разі звернення з позовом до суду прокурора. Отже, достатнім є висновок суду про поважність або неповажність пропуску цього строку.

Перевірка факту дотримання строку, який закріплений статтею 23 Закону про прокуратуру, є необхідною щодо справ у спорах, спірні відносини у яких виникли до набуття чинності Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру".

5. Судова практика свідчить про неоднакове застосування положень законодавства, яке регламентує правила визначення підсудності справ за позовами прокуратури до органів місцевого самоврядування.

Так, мають місце випадки повернення позовних заяв на підставі того, що справи за позовами до органів місцевого самоврядування підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

Прикладом наведеної судової практики є ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 5 березня 2014 у справі № 815/1523/14 за позовом прокурора до сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення, яким суд повернув адміністративний позов позивачеві у зв'язку з тим, що справа не підсудна адміністративному суду. Суд першої інстанції у своїй ухвалі зазначив, щовідповідачем у цій справі є сільська рада, яка відповідно до статті 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є органом місцевого самоврядування. З огляду на пункт 1 частини першої статті 18 КАСУ дана справа підсудна місцевим загальним судам як адміністративним судам-24.

Однак з такою позицією не погодився суд апеляційної інстанції та у своїй ухвалі підставою скасування ухвали суду першої інстанції зазначив те, що суд першої інстанції неправомірно повернув позов позивачеві, оскільки звертаючись до суду з вимогами, передбаченими частиною п'ятою статті 23 Закону про прокуратуру, прокурор діє як посадова особа органу державної влади, а тому такі справи, незалежно від статусу відповідача, предметно підсудні окружним адміністративним судам-25.

Подібну позицію зайняв Харківський адміністративний апеляційний суд у справах № 820/10186/13-а, № 820/9880/13-а, № 820/8744/13-26. Зокрема, підставою для скасовування ухвал Харківського окружного адміністративного суду про повернення позовної заяви суд вказав, що в цих справах прокурор, що подав позовну заяву, діє як посадова особа органу державної влади. Такі справи, незалежно від статусу відповідача, предметно підсудні окружним адміністративним судам.