Про узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів про зміну виборчої адреси та місця голосування, уточнення списків виборців, які виникли під час позачергових виборів Президента України та виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів

Заслухавши доповідь секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. про узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів про зміну виборчої адреси та місця голосування, уточнення списків виборців, які виникли під час позачергових виборів Президента України та виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів, Пленум Вищого адміністративного суду України

1. Доповідь секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. взяти до відома.

2. Узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів про зміну виборчої адреси та місця голосування, уточнення списків виборців, які виникли під час позачергових виборів Президента України та виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів (додається), довести до відома суддів апеляційних та окружних адміністративних судів.

25 травня 2014 року відбулися позачергові вибори Президента України, проміжні вибори народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 83, а також проміжні вибори міських, селищних, сільських голів і позачергові вибори депутатів Київської і Черкаської міських рад та трьох сільських рад. Усі ці вибори відбулися в один день з виборами Президента України.

Позачергові вибори Президента України були призначені Верховною Радою України, яка Постановою від 22 лютого 2014 року № 757-VII "Про самоусунення Президента України від виконання конституційних повноважень та призначення позачергових виборів Президента України" встановила, що Президент України В. Янукович у неконституційний спосіб самоусунувся від здійснення конституційних повноважень та є таким, що не виконує свої обов'язки. Тому Верховна Рада України відповідно до пункту 7 частини першої статті 85 Конституції України постановила призначити вибори Президента України на 25 травня 2014 року. Верховна Рада України прийняла цю Постанову, враховуючи те, що самоусунення Президента України В. Януковича загрожує керованості держави, територіальній цілісності і суверенітету України, масовому порушенню прав і свобод громадян, а також виходячи з обставин крайньої необхідності та виражаючи суверенну волю Українського народу.

Складна та особливо небезпечна політична ситуація в державі вплинула на правове врегулювання виборчого процесу, підготовку до виборів та передвиборчу кампанію кандидатів. Вона також унеможливила проведення голосування в Автономній Республіці Крим, місті Севастополі та в більшості округів, утворених у Донецькій та Луганській областях.

Незважаючи на це, вибори Президента України, призначені на 25 травня 2014 року, були проведені. Цього ж дня відбулися вибори 41 міського, 25 селищних і 189 сільських голів, вибори депутатів двох міських і трьох сільських рад та народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 83 (Івано-Франківська область).

Таким чином, в Україні було забезпечено реалізацію найважливіших серед політичних прав громадян, якими є виборчі права, адже безпосередньо через їх практичну реалізацію втілюється у життя проголошений Конституцією України принцип народовладдя, коли кожен має нагоду своєю власною волею вплинути на процес формування органів державної чи місцевої влади або ж, обійнявши певну виборну посаду, безпосередньо взяти участь в управлінні державою чи місцевою громадою.

Активні та пасивні виборчі права громадян України закріплені у статті 38 Конституції України, відповідно до частини першої якої громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати та бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Основу правового регулювання підготовки та проведення позачергових виборів Президента України 2014 року, проміжних виборів народних депутатів та місцевих виборів становлять Закон України від 30 червня 2004 року № 1932-IV "Про Центральну виборчу комісію" (далі також - Закон про ЦВК), Закон України від 22 лютого 2007 року № 698-V "Про Державний реєстр виборців" у редакції Закону від 21 вересня 2010 року № 2536-VI (далі також - Закон про Державний реєстр виборців), Закон України від 11 грудня 2003 року № 1382-IV "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (далі також - Закон про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні), а також спеціальне виборче законодавство, а саме: Закон України від 05 березня 1999 року № 474-XIV "Про вибори Президента України" в редакції Закону від 18 березня 2004 року № 1630-IV (далі також - Закон про вибори Президента України), Закон України від 17 листопада 2011 року № 4061-VI "Про вибори народних депутатів України" (далі також - Закон про вибори народних депутатів), Закон України від 10 липня 2010 року № 2487-VI "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" (далі також - Закон про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів), інші закони та прийняті відповідно до них акти законодавства.

Крім того, 15 квітня 2014 року Верховна Рада України прийняла Закон України № 1207-VII "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" (далі також - Закон про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України), яким визнано території Автономної Республіки Крим і міста Севастополя тимчасово окупованими. Відповідно до частини п'ятої статті 8 цього Закону місцеві вибори на тимчасово окупованій території не проводяться, тому вибори Сакського і Феодосійського міських голів, Кіровського, Коктебельського і Роздольненського селищних голів, а також голів 10 сільських рад Криму 25 травня 2014 року не відбулися.

Необхідно відзначити, що нормативно-правова база, що регулює проведення виборів Президента України, народних депутатів і депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, зазнала істотних змін протягом лютого-травня 2014 року. Також були внесені зміни до інших нормативно-правових актів, у тому числі до Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) та Кримінального кодексу України.

Так, 21 лютого 2014 року Верховна Рада України прийняла закон про відновлення дії окремих положень Конституції України, які були вперше передбачені змінами до Конституції 2004 року та у 2010 році були визнані Конституційним Судом України неконституційними з огляду на недотримання процедури їх внесення-1. Негайно після прийняття цього закону Верховна Рада України прийняла рішення про дію Конституції із змінами 2004 року, заявленою метою якого було відновлення конституційного порядку. Ні закон, ні рішення не розглядалися Верховною Радою України як зміни до Конституції і, таким чином, спеціальна процедура внесення змін до Конституції не застосовувалась.

__________

-1 Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року № 20-р/2010 (справа № 1-45.2010).

Закон про вибори Президента України протягом 2014 року змінювався сім разів. Змінами, внесеними у лютому, було встановлено строки виборчого процесу, що уможливило проведення виборів 25 травня 2014 року. У березні суттєві зміни було внесено в рамках поглибленої виборчої реформи з метою гармонізації Закону про вибори Президента України із Законом про вибори народних депутатів України, до якого нещодавно були внесені зміни, та врахування рекомендацій, наданих попередньою Місією спостереження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ (далі також - МСВ ОБСЄ/БДІПЛ). У квітні зміни були внесені до Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських гол ів та іншого виборчого законодавства для того, щоб уніфікувати законодавство незалежно від виду виборів і зробити можливим проведення місцевих та президентських виборів в один день-2.

__________

-2 Зміни до законодавства, що регулює організацію та проведення місцевих виборів, таким чином дозволяючи одночасне проведення двох видів виборів. Однак проведення місцевих виборів одночасно з президентськими виборами збільшує тривалість часу, необхідного для обробки бюлетенів та підрахунку голосів.

Крім того, з метою забезпечення легального функціонування дільничних виборчих комісій Законом України від 6 травня 2014 року № 1245-VII "Про внесення змін до статті 24 Закону України "Про вибори Президента України" щодо зменшення мінімальної кількості членів дільничних виборчих комісій" було визначено їх склад не менше дев'яти членів комісії.

Законом України від 20 травня 2014 року № 1276-VII "Про внесення змін до Закону України "Про вибори Президента України" щодо забезпечення належної організації та проведення голосування" розділ XIII "Прикінцеві положення" Закону про вибори Президента України доповнено пунктом 3-1 такого змісту: "Виборці з числа військовослужбовців та осіб начальницького чи рядового складу, які виконують завдання за призначенням у місцях тимчасового перебування їх підрозділів на території Донецької та Луганської областей, включаються на позачергових виборах Президента України 2014 року до уточнених списків виборців на звичайних виборчих дільницях у день голосування за поданням командирів відповідних підрозділів у порядку, встановленому Центральною виборчою комісією. Для виборців, включених до уточненого списку виборців відповідно до абзацу першого цього пункту, документом, що підтверджує громадянство України та є підставою для отримання виборчого бюлетеня і може бути використаний на звичайній виборчій дільниці, є паспорт громадянина України, службове посвідчення або військовий квиток".

Зміни до виборчого законодавства юристи та експерти громадських організацій оцінили позитивно зміни як такі, що необхідні, хоч і були ухвалені у стислі строки, уже під час виборчого процесу та з мінімальним публічним обговоренням.

За оцінками експертів МСВ ОБСЄ/БДІПЛ, законодавча база в цілому була достатньою для проведення демократичних виборів, однак гармонізація виборчого законодавства залишається проблемою нормотворчих органів та правозастосовних суб'єктів і може бути належним чином розв'язана тільки за умови забезпечення принципу стабільності у всіх пов'язаних законах про вибори.

Разом із тим для забезпечення стабільності у виборчому законодавстві та подальшої гармонізації повинні докладатися зусилля для завершення виборчої реформи заздалегідь до проведення наступних виборів і для встановлення запобіжників проти внесення змін до законодавства перед виборами-3.

__________

-3 Позачергові вибори Президента 25 травня 2014 року. Остаточний звіт ОБСЄ/БДІПЛ Місія зі спостереження за виборами, Варшава 30 червня 2014 р. // Електронний ресурс. - Режим доступу: http://www.osce.org/uk/odihr/elections/ukraine/120961?download=true.

Надаючи оцінку діяльності судової гілки влади, місія ОБСЄ відзначила позитивні зрушення під час розгляду спорів та скарг, пов'язаних із виборчим процесом. Так, суди дотримувались дводенного строку для їх розгляду та надавали заявникам достатні можливості для обґрунтування своїх вимог. Крім того, суди приділяли особливу увагу аргументам ЦВК та витребовували додаткові документи від ЦВК для прийняття рішення з відповідного питання-4.

__________

-4 Позачергові вибори Президента 25 травня 2014 року. Остаточний звіт ОБСЄ/БДІПЛ Місія зі спостереження за виборами, Варшава 30 червня 2014 р. // Електронний ресурс. - Режим доступу: http://www.osce.org/uk/odihr/elections/ukraine/120961?download=true.

Аналіз статистичних даних показує, що за кількістю справи за позовними заявами про уточнення списків виборців домінують серед інших категорій виборчих справ.

Наприклад, під час виборів Президента України у 2010 році такі справи становили 96 % виборчих справ (32374 справи з 33801 справи всіх категорій), у 2014 році - 98 % виборчих справ (4831 з 4912).

Дещо меншою є питома вага таких справ під час виборів народних депутатів України. При цьому абсолютні показники цих справ є більшими, за винятком виборів Президента України у 2010 році.

Так, під час виборів народних депутатів України у 2006 році кількість справ цієї категорії становила 5618 справ, або 78 % загальної кількості справ (7182), у 2007 році - 7689 справ, або 90 % загальної кількості справ (8501), у 2012 році - 6448, або 72 % загальної кількості справ (9009).

Аналіз розгляду матеріалів позовних заяв про уточнення списку виборців дає підстави зробити висновок, що значна їх кількість залишається без розгляду на стадії відкриття провадження у справі.

Найменший показник постановлення ухвал про залишення позовних заяв без розгляду спостерігається під час виборчого процесу з виборів Президента України у 2010 році. Частина таких ухвал становила 1 % розглянутих матеріалів позовних заяв (291 з 32375). Під час виборів Президента України у 2014 році частина таких ухвал становила 20 % розглянутих матеріалів позовних заяв (940 з 4808).

Такий відсоток постановлених ухвал про залишення позовної заяви без розгляду спостерігався під час виборів народних депутатів України у 2006 році - 1114 з 5668. До 14 % зменшився цей показник під час позачергових виборів народних депутатів України у 2007 році (1132 з 7855).

Найбільше таких ухвал постановлено під час виборів народних депутатів України у 2012 році - 41 % (2709 з 6649).

Звертають увагу показники постановлених ухвал про залишення позовної заяви без розгляду після відкриття провадження у справі.

Під час президентських перегонів цей показник коливався в межах 3-5 % розглянутих справ (845 - у 2010 році, 174 - у 2014 році).

Під час виборів народних депутатів України у 2006, 2007, 2012 роках цей показник становив відповідно 25 % (1094), 16 % (1052), 18 % (656) розглянутих справ.

Примітно, що переважну більшість позовних вимог місцевими загальними судами як адміністративними судами задоволено.

Під час виборчих процесів з виборів Президента України показник справ, у яких задоволено позовні вимоги, становив 90 % (27901 з 30940) у 2010 році та 86 % (3180 з 3702) у 2014 році.

Цей показник під час виборів народних депутатів України коливався в межах 71 - 77 %.

Так, під час виборчого процесу у 2006 році місцевими загальними судами як адміністративними судами задоволено позовів у 71 % розглянутих справ (3112 з 4375), у 2007 році - у 77 % розглянутих справ (4928 з 6379), у 2012 році - у 74 % розглянутих справ (2730 з 3693).

Частина оскаржених судових рішень, ухвалених у справах про уточнення списку виборців, не перевищує 1,4 %.

За результатом апеляційного розгляду справ про уточнення списку виборців під час президентської виборчої кампанії у 2010 році 76 % переглянутих судових рішень залишено без змін (50 з 66). У 2014 році цей показник становив 78 % (25 з 32).

Під час виборів народних депутатів України у 2006 році апеляційними адміністративними судами залишено без змін 92 % рішень (23 з 25), у 2007 році - 70 % (16 з 23), у 2012 році - 91 % (62 з 68).

З метою вивчення практики вирішення адміністративними судами спорів щодо зміни виборчої адреси та місця голосування, уточнення списків виборців, які виникли під час позачергових виборів Президента України та виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів здійснення цього узагальнення було включено до плану роботи Вищого адміністративного суду України на друге півріччя 2014 року.

Це узагальнення здійснено також з метою виявлення причин неоднакового або неправильного застосування норм матеріального та процесуального права під час розгляду та вирішення спорів, пов'язаних із виборами Президента України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (далі - виборчі спори, виборчі справи).

У процесі узагальнення проаналізовано судові рішення, ухвалені місцевими загальними судами як адміністративними судами та адміністративними судами за результатами розгляду виборчих справ.

Складання списків виборців, їх перевірка та уточнення відповідно до засад виборчого законодавства є одним з етапів виборчого процесу, який детально регламентовано Законом про Державний реєстр виборців, Законом про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні, Законом про вибори Президента України, Законом про вибори народних депутатів України, Законом про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських гол ів.

Крім того, процедура складання органами ведення Державного реєстру виборців попередніх та уточнених списків виборців для звичайних і закордонних дільниць, їх передача дільничним виборчим комісіям, складання списків виборців на спеціальних виборчих дільницях, внесення дільничними виборчими комісіями змін до списків виборців для підготовки та проведення позачергових виборів Президента України, проміжних виборів народного депутата України, місцевих виборів 25 травня 2014 року встановлена Порядком складання та уточнення списків виборців для підготовки та проведення позачергових виборів Президента України, місцевих виборів 25 травня 2014 року (додаток 1 до постанови Центральної виборчої комісії від 23 квітня 2014 року № 344) (далі також - Порядок 1), постановою Центральної виборчої комісії від 13 вересня 2012 року № 893 "Про забезпечення тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси" (у редакції постанови від 15 травня 2014 року № 589) та іншими актами.

За положеннями частини другої статті 3 Закону про вибори Президента України, частини першої статті 4 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів кожний громадянин України на відповідних виборах має один голос. Виборець може використати право голосу тільки на одній виборчій дільниці, де він включений до списку виборців.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону про вибори Президента України право голосу на виборах Президента України мають громадяни України, яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Не має права голосу громадянин, визнаний недієздатним.

Відповідно до частин першої, третьої статті 3 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів право голосу на виборах депутатів сільських, селищних, міських рад, виборах сільського, селищного, міського голови мають дієздатні громадяни України, які належать до відповідних територіальних громад та яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Право голосу на виборах депутатів районних, обласних рад мають громадяни України, які належать до відповідних територіальних громад у межах району, області та яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Право голосу на виборах депутатів районних у містах рад мають громадяни України, які належать до територіальних громад відповідних міст, місце проживання яких зареєстровано в межах відповідного району в місті та яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років.

Належність громадянина до відповідної територіальної громади визначається його місцем проживання на її території згідно із Законом про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні.

Згідно зі статтею 3 Закону про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні місце проживання - адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад шість місяців на рік. Однак необхідно враховувати, що відповідно до частини першої статті 6 цього Закону громадянин України зобов'язаний протягом десяти днів після прибуття до нового місця проживання зареєструвати місце проживання. Саме з моменту реєстрації (а не через шість місяців) громадянин починає належати до відповідної територіальної громади (частина друга статті 8 Закону про Державний реєстр виборців).

Не мають права бути включеними до списку виборців особи, які за даними Державного реєстру виборців (далі - Реєстр) не мають права голосу, померли або вибули (у тому числі тимчасово на день голосування) зі своєї виборчої адреси.

Порядок складання, ознайомлення, усунення неправильностей, внесення змін та уточнень до попередніх і уточнених списків виборців на звичайних і спеціальних виборчих дільницях детально регламентовано статтями 31 - 36-2 Закону про вибори Президента України та статтями 30 - 34 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів та іншими нормативно-правовими актами, якими врегульовано виборчі відносини.

Порядок складання попередніх списків виборців для звичайних виборчих дільниць

Відповідно до частини третьої статті 31 Закону про вибори Президента України до попереднього списку виборців на виборчій дільниці включаються громадяни України, яким виповнилося або на день виборів виповниться вісімнадцять років і які мають право голосу, та виборча адреса яких відповідно до відомостей Державного реєстру виборців відноситься до цієї виборчої дільниці. Виборець може бути включений до списку виборців тільки на одній виборчій дільниці.

Орган ведення Державного реєстру виборців не пізніш як за вісім днів до дня виборів у приміщенні, в якому він розташований, передає один примірник попереднього списку виборців та виготовлені іменні запрошення, передбачені частиною другою статті 32 цього Закону, відповідній дільничній виборчій комісії. Другий примірник попереднього списку виборців зберігається в органі ведення Державного реєстру виборців. Від імені дільничної виборчої комісії списки виборців отримують не менше трьох членів цієї комісії, уповноважених на це її рішенням, одним з яких повинен бути голова комісії, а у разі неможливості - заступник голови або секретар комісії. Про передачу дільничній виборчій комісії списку виборців складається акт за формою і в порядку, встановленими частиною двадцять другою статті 28 цього Закону, у двох примірниках. Один примірник акта зберігається в органі ведення Державного реєстру виборців, інший - у дільничній виборчій комісії (частина шоста статті 31 (в редакції Закону про вибори Президента України від 13 березня 2014 року № 879-VII), зі змінами, внесеними згідно із Законом від 15 травня 2014 року № 1272-VII).

Не пізніш як через двадцять днів з дня початку виборчого процесу Центральна виборча комісія передає за відповідним зверненням засвідчену цифровим підписом електронну копію бази даних Державного реєстру виборців депутатським фракціям, про створення яких було оголошено на першій черговій сесії Верховної Ради України поточного скликання, а кандидатам на пост Президента України - за їх зверненням невідкладно після їх реєстрації Центральною виборчою комісією.

Аналогічно складаються попередні списки виборців для звичайних виборчих дільниць для проведення місцевих виборів (статті 30, 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів). Відрізняються лише терміни передачі примірників попереднього списку виборців органом ведення Державного реєстру виборців до відповідної дільничної комісії, а саме: для проведення виборів Президента України - не пізніш як за 8 днів до дня виборів, для місцевих виборів - не пізніш як за 13 днів до дня місцевих виборів.

Порядок ознайомлення виборців із попереднім списком виборців на звичайній виборчій дільниці та усунення неправильностей у ньому

Дільнична виборча комісія звичайної виборчої дільниці наступного дня після отримання попереднього списку виборців надає його для загального ознайомлення у приміщенні дільничної виборчої комісії (частина перша статті 32 Закону про вибори Президента України, частина перша статті 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів).

Дільнична виборча комісія звичайної виборчої дільниці не пізніш як за п'ять днів до дня виборів Президента і не пізніше як за десять днів до дня місцевих виборів надсилає або доставляє в інший спосіб кожному виборцю іменне запрошення, отримане від органу ведення Державного реєстру виборців, яким повідомляє про включення його до попереднього списку виборців відповідної виборчої дільниці, адресу дільничної виборчої комісії, її номер телефону і розпорядок роботи, а також про час і місце голосування (частина друга статті 32 Закону про вибори Президента, частина друга статті 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів).

Кожен громадянин має право ознайомитися зі списком виборців у приміщенні відповідної дільничної виборчої комісії та перевірити правильність внесених до нього відомостей. Громадянин має право звернутися до відповідної дільничної виборчої комісії або безпосередньо до органу ведення Державного реєстру виборців чи до суду за місцезнаходженням виборчої дільниці щодо допущених при складанні попереднього списку виборців неправильностей, у тому числі невключення, неправильного включення або виключення із списку виборців його або інших осіб, а також щодо наявності або відсутності відміток про постійну нездатність виборця самостійно пересуватися (частина третя статті 32 Закону про вибори Президента України, частина третя статті 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів).

Орган ведення Державного реєстру виборців забезпечує розгляд заяв виборців у порядку, встановленому Законом про Державний реєстр виборців. Про результати розгляду заяв виборців орган ведення Державного реєстру виборців невідкладно повідомляє відповідну дільничну виборчу комісію (частини сьома, восьма статті 32 Закону про вибори Президента України, частини сьома, восьма статті 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів).

Адміністративний позов про уточнення списку виборців може бути подано до суду в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України. Суд при розгляді цього адміністративного позову звертається до відповідного органу ведення Державного реєстру виборців із запитом щодо уточнення відомостей про виборця. Рішення суду про внесення змін до списку виборців не пізніш як за п'ять днів до дня голосування подається виборцем до відповідного органу ведення Державного реєстру виборців або до відповідної дільничної виборчої комісії для негайного направлення до такого органу, а пізніше цього строку - до дільничної виборчої комісії (частини дев'ята, десята статті 32 Закону про вибори Президента України, частина восьма статті 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів).

Порядок уточнення попереднього списку виборців на звичайній виборчій дільниці та внесення змін до уточненого списку виборців дільничною виборчою комісією визначається статтями 34, 35 Закону про вибори Президента України та статтями 32, 33 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

Керівники органів, закладів, установ, зазначених у статті 22 Закону про Державний реєстр виборців, не пізніш як за десять днів до дня голосування подають до органу ведення Державного реєстру виборців відомості, передбачені статтею 22 Закону про Державний реєстр виборців, за формою, встановленою Центральною виборчою комісією.

Орган ведення Державного реєстру виборців на підставі відомостей, поданих відповідно до частини першої цієї статті, рішень відповідних виборчих комісій щодо утворення дільничних виборчих комісій спеціальних виборчих дільниць (у частині включення членів дільничних виборчих комісій до списків виборців на відповідній спеціальній виборчій дільниці), за наслідками розгляду заяв виборців, повідомлень дільничних виборчих комісій спеціальних виборчих дільниць про включення виборців до списку виборців на спеціальній виборчій дільниці, на підставі заяв членів окружних та дільничних виборчих комісій, поданих відповідно до частини третьої цієї статті, а також рішень судів, отриманих не пізніш як за п'ять днів до дня голосування, виготовляє уточнений список виборців на звичайній виборчій дільниці (частина четверта статті 34 Закону про вибори Президента України).

Внесення змін до уточненого списку виборців на звичайній виборчій дільниці відповідно до статті 35 Закону про вибори Президента України здійснюється головою, заступником голови та секретарем дільничної виборчої комісії. Зміни до уточненого списку виборців на звичайній виборчій дільниці вносяться на підставі:

1) рішення суду, прийнятого у порядку та у строки, визначені Кодексом адміністративного судочинства України;

2) повідомлення органу ведення Державного реєстру виборців щодо усунення кратного включення виборця до списку виборців на цій виборчій дільниці.

У день голосування зміни до уточненого списку виборців не вносяться. У разі виявлення кратного включення виборця до уточнених списків виборців у зв'язку з надходженням повідомлення дільничної виборчої комісії про включення виборця до списку виборців на іншій виборчій дільниці орган ведення Державного реєстру виборців, який отримав таке повідомлення, невідкладно повідомляє про це відповідну дільничну виборчу комісію, яка зобов'язана виключити такого виборця зі списку виборців на цій дільниці.

При внесенні змін до списку виборців на звичайній виборчій дільниці дільнична виборча комісія звичайної виборчої дільниці невідкладно передає відомості про виборців, включених до списку виборців або виключених зі списку, відповідному органу ведення Державного реєстру виборців.

Від включення до списку або виключення зі списку виборців необхідно відмежовувати виправлення неточностей та технічних описок в уточненому списку виборців, зокрема голова, заступник голови або секретар дільничної виборчої комісії в день голосування виправляють неточності та технічні описки в уточненому списку виборців - неправильне написання прізвища, власного імені (усіх власних імен), по батькові (за наявності), дати народження, номера будинку, квартири місця проживання - в разі якщо, незважаючи на такі технічні описки, є зрозумілим, що до списку виборців включено саме того виборця, який прибув на виборчу дільницю для голосування. Таке виправлення засвідчується підписом голови або заступника голови чи секретаря дільничної виборчої комісії у графі "Примітки" (частина восьма статті 35 Закону про вибори Президента України).

Аналогічні норми щодо внесення змін до уточненого списку виборців на звичайній виборчій дільниці містяться і в статті 33 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Відрізняється лише термін для внесення змін до списків виборців для участі у місцевих виборах, а саме: такі зміни можуть бути внесені до 18 години останньої суботи (на виборах Президента України - до 24 години останньої суботи).

Отже, підсумовуючи вищевикладене, можемо відзначити, що реєстрація виборців є пасивною та безперервною і проводиться на основі централізованого Державного реєстру виборців (далі також - Реєстр). ЦВК контролює Реєстр, який оновлюється кожного місяця та безперервно ведеться 27 органами адміністрування Реєстру та 756 органами ведення Реєстру (далі також - ОВР). З 2013 року виборці можуть перевіряти свої персональні дані в інтерактивному режимі, що підвищує прозорість виборчих процедур-5.

__________

-5 Майже 108000 виборців скористалися цією можливістю з 25 лютого до 20 травня. Виборці могли перевірити відомості про себе у Реєстрі на веб-сайті ЦВК.

За офіційними даними ЦВК, в офіційному протоколі про результати виборів Президента України 25 травня 2014 року для голосування було зареєстровано 34214652 виборці, з яких приблизно 55 % - жінки. Близько 666990 громадян, які не мали можливості пересуватися самостійно, були зареєстровані для голосування за місцем перебування, і ще 472058 зареєстровані українськими дипломатичними та консульськими установами для голосування за кордоном. Відповідно до змін до виборчого законодавства, внесених у березні 2014 року, виборці за кордоном могли голосувати тільки за умови пред'явлення закордонного, дипломатичного або службового паспорта-6. Попередні списки виборців, запрошення та уточнені списки виборців для кожної звичайної виборчої дільниці та спеціальних виборчих дільниць, створених в установах виконання покарань, складалися органами ведення Реєстру-7.

__________

-6 Раніше виборці, які перебувають за кордоном, також могли проголосувати, пред'явивши внутрішній документ, що посвідчує особу (паспорт громадянина України).

-7 Списки виборців на інших спеціальних виборчих дільницях готували відповідні ДВК на основі списку виборців, наданого їм керівниками відповідних установ.

Відповідно до змін, внесених у законодавство про вибори Президента України, органи ведення Реєстру повинні передати попередні списки виборців та запрошення відповідним ДВК не пізніше ніж за 8 днів до дня голосування, тобто незадовго до дня голосування період передачі списків був скорочений удвічі. Вважаємо, скорочення строків для ознайомлення виборців зі списками виборців негативно вплинуло на якість підготовки виборчого процесу. У зв'язку з цим підтримуємо позицію міжнародних експертів щодо необхідності внесення змін у виборче законодавство з метою продовження строку ознайомлення виборців зі списками виборців та подання заяви для внесення необхідних змін-8.

__________

-8 Позачергові вибори Президента 25 травня 2014 року. Остаточний звіт ОБСЄ/БДІПЛ Місія зі спостереження за виборами, Варшава 30 червня 2014 р. // Електронний ресурс. - Режим доступу: http://www.osce.org/uk/odihr/elections/ukraine/120961?download=true.

Слушною є також пропозиція місії ОБСЄ щодо запровадження списків виборців, які можна буде завантажити та роздрукувати, для політичних партій, кандидатів та громадянського суспільства, щоб можна було дієво перевіряти списки виборців, підвищуючи таким чином прозорість процесу-9. Наразі кандидати мають право доступу до захищеної електронної копії реєстру виборців, яку не можна скопіювати або роздрукувати. Звідси випливає запитання про практичність використання електронного реєстру для перевірки даних мільйонів виборців.

__________

-9 Позачергові вибори Президента 25 травня 2014 року. Остаточний звіт ОБСЄ/БДІПЛ Місія зі спостереження за виборами, Варшава 30 червня 2014 р. // Електронний ресурс. - Режим доступу: http://www.osce.org/uk/odihr/elections/ukraine/120961?download=true.

Як вбачається з наведеного вище, окружна виборча комісія (далі - ОВК) лише контролює складання списків виборців і подання їх для загального ознайомлення (п. 8 частини першої статті 26 Закону про вибори Президента України)-10, а органи ведення Реєстру безпосередньо передають списки виборців дільничним виборчим комісіям (далі також - ДВК), отримують від них заяви виборців щодо неправильностей у списку, виготовляють уточнені списки і надають їх до ДВК. Ураховуючи значно нижчий рівень правової компетентності членів ДВК (порівняно з ОВК), такий механізм взаємодії органів Реєстру з виборчими комісіями вимагає добре організованого контролю за списками виборців з боку суб'єктів виборчого процесу - виборців, партій та кандидатів, без чого прозорість процесу може викликати істотні сумніви. Тим більше повинні викликати занепокоєння будь-які спроби обмежити зазначених суб'єктів виборчого процесу в їх доступі до списків виборців і можливостей оскаржити виявлені у них неправильності. Тому важливою в цьому відношенні є роль судів, зокрема місцевих загальних судів як адміністративних судів, до компетенції яких віднесено вирішення таких спорів-11.

__________

-10 До внесення змін до Закону про вибори Президента України окружна виборча комісія була уповноважена передавати списки виборців дільничним виборчим комісіям.

-11 Ключковський Ю. Гарантії чесних виборів: роль закону і правозастосування: Матеріали семінару "Застосування виборчого законодавства на виборах Президента України та місцевих виборах". - 2014.

Особливості провадження у справах щодо уточнення списку виборців встановлені статтею 173 КАС України. Адміністративні справи щодо уточнення списку виборців розглядає місцевий загальний суд як адміністративний суд за місцезнаходженням відповідної комісії (частина друга статті 173 КАС України). Тобто чітко встановлено, що предметна підсудність таких справ не залежить від того, хто є відповідачем у справі: виборча комісія чи орган ведення Державного реєстру виборців-12.

__________

-12 Правове регулювання виборчих спорів: теоретичний і практичний аспекти: монографія / М. І. Смокович. - К.: Юрінком Інтер, 2014. - С. 422.

Крім того, частина третя статті 173 КАС України передбачає, що при розгляді такого позову суд "звертається до відповідного органу ведення Державного реєстру виборців із запитом щодо уточнення відомостей про виборця". Тому суди зобов'язані "розглядати такі справи лише за наявності відповідної інформації про виборця, яка є в органах ведення Державного реєстру виборців, та за участі цих органів як відповідачів у справі"-13.

__________

-13 Науково-практичний коментар Кодексу адміністративного судочинства України / за заг. ред. І.Х. Темкіжева. - 2-е вид., перероб. і допов. - К.: Юрінком Інтер, 2012. - С. 476.

Аналіз судових рішень у зазначеній категорії справ дає підстави зробити висновок, що здебільшого суди правильно застосовували вищеперелічені норми виборчого законодавства-14. Так, суди обгрунтовано відмовляли у задоволенні позовних вимог щодо включення осіб до списку виборців у випадках, коли мали місце такі обставини:

__________

-14 Постанови Оболонського районного суду м. Києва від 21.05.2014 - 38792825 (тут і далі - реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень); постанова Оболонського районного суду м. Києва від 20.05.2014 - 38792856; постанова Оболонського районного суду м. Києва від 20.05.2014 - 38888409; постанова Оболонського районного суду м. Києва від 21.05.2014 - 38792815.

• особа не мала зареєстрованого місця проживання і його виборча адреса не була визначена компетентними органами відповідно до Закону про Державний реєстр виборців;

• була відсутня інформація щодо реєстрації позивача у Державному реєстрі виборців;

• позивач уже був внесений до реєстру виборців за виборчою адресою і не звертався з проханням про зміну виборчої адреси відповідно до вимог статті 20 Закону про Державний реєстр виборців;

• позивач не належить до осіб, які підлягають включенню до списку виборців (абзац третій пункту 2.5 Порядку складання та уточнення списків виборців для підготовки та проведення позачергових виборів Президента України, проміжних виборів народного депутата України, місцевих виборів 25 травня 2014 року, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 23 квітня 2014 року № 344);

• місце голосування позивача не було тимчасово змінене відповідно до вимог постанови ЦВК від 13 вересня 2012 року № 893 (коли виборець вимагав включити його до списку виборців не за своєю виборчою адресою);

• Законом про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів не передбачено для виборців можливості зміни місця голосування на місцевих виборах тощо.

Разом із тим вивчення судової практики показало, що суди не завжди повно і всебічно з'ясовують обставини справи під час розгляду зазначеної категорії спорів-15. Так, непоодинокими є випадки, коли суди, незважаючи на ненадходження відомостей з Державного реєстру виборців, задовольняли позови щодо включення позивачів до списку виборців.

__________

-15 Постанова Оболонського районного суду м. Києва від 21.05.2014 - 38794551; постанова Оболонського районного суду м. Києва від 21.05.2014 - справа № 2-а/756/278/14.

Звертаємо увагу судів, що неможливість встановлення наявності чи відсутності відповідної інформації про особу в Державному реєстрі виборців є підставою для відмови в позові, оскільки ненадходження до суду відомостей з Державного реєстру виборців вважається неповним з'ясуванням обставин у справі, а задоволення позову може призвести до кратного включення позивача до списку виборців, що суперечитиме вимогам пункту 5 частини першої статті 3 Закону про Державний реєстр виборців щодо однократності включення виборця до списку виборців і тим самим порушуватиме права інших суб'єктів виборчого процесу на чесні вибори.

Також звертаємо увагу судів на неправильність відмови у задоволенні позовних вимог лише з мотивів відсутності позивача у Державному реєстрі виборців-16. Якщо позивач не включений до Державного реєстру виборців, суд повинен перевірити наявність у позивача конституційного статусу виборця, виборчої адреси (місця реєстрації). У разі документального підтвердження відсутності позивача у Державному реєстрі виборців (довідка від відповідного органу ведення Реєстру) та за умови, що позивач є виборцем (громадянин України, досяг вісімнадцяти років, дієздатний) та має місце реєстрації (зазначене в паспорті), позовні вимоги про включення такого позивача до списку виборців повинні бути задоволені.

__________

-16 Постанова Оболонського районного суду м. Києва від 21.05.2014 - 38888337;

Обґрунтованою в цьому контексті є постанова Святошинського районного суду м. Києва від 20 травня 2014 року-17. Так, суд задовольнив позовні вимоги особи до дільничної виборчої комісії про включення до списку виборців для голосування на позачергових виборах Президента України 25 травня 2014 року, оскільки дійшов висновку, що відсутність позивача у Державному реєстрі виборців не є перешкодою для реалізації виборчого права позивача, гарантованого Конституцією України, за умови відповідності виборця іншим обов'язковим вимогам виборчого законодавства (наявність виборчого права, виборчої адреси, громадянства тощо).

__________

-17 Постанова Святошинського районного суду м. Києва від 20.05.2014 - 38799024.

Крім того, звертаємо увагу судів на таке. Статтею 71 Конституції України передбачено, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення. Позбавлення цього права є суттєвим порушенням конституційних прав громадян на участь у формуванні державних органів влади.

Оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів виборчого процесу - це конституційне право громадян України, що передбачене статтею 55 Конституції України, статтями 172 - 176 КАС України, частиною дев'ятою статті 32 Закону про вибори Президента України, абзацом третім частини третьої, частиною восьмою статті 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

З огляду на наведені вище норми ніхто не може позбавити виборця його конституційного права звернутися до суду з адміністративним позовом на рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів виборчого процесу.

Водночас суд не може виходити за межі своєї компетенції і своїм рішенням "включати", "уточнювати" або "вносити" зміни до відповідного списку виборців. Цими повноваженнями відповідно до виборчого законодавства наділені органи ведення Реєстру, дільничні виборчі комісії тощо. Тому суд може тільки зобов'язати цих суб'єктів виконати передбачені виборчим законодавством притаманні їм функції, а не перебирати на себе їхні повноваження-18.

__________

-18 Постанова Печерського районного суду м. Києва від 23.05.2014 - 38842365; постанова Подільського районного суду м. Києва від 22.05.2014 - 38842365; постанова Святошинського районного суду м. Києва від 22.05.2014 - 38811861; постанова Шевченківського районного суду м. Києва від 20.05.2014 - справа № 2а-1294/10.

Отже, розглядаючи виборчі справи про уточнення списку виборців для участі у виборах Президента та виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, суд повинен з'ясувати:

1) наявність у позивача конституційного статусу виборця, а саме: досяг 18-річного віку, має громадянство України, дієздатний;

2) для участі у виборах Президента України: наявність у позивача виборчої адреси, визначеної відповідно до вимог статті 8 Закону про Державний реєстр виборців та відповідно до статті 3 Закону про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні;

для участі у місцевих виборах: наявність у позивача виборчої адреси відповідно до вимог частини другої статті 8 Закону про Державний реєстр виборців, статті 3 Закону про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні та належність до відповідної територіальної громади відповідно до частин першої, третьої статті 3 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів;