Про визнання незаконною та нечинною постанови N 1177 від 13.09.2012 р

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого - судді Арсірія Р. О. у порядку письмового провадження вирішив адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики (за участю: третьої особи - Міністерства енергетики та вугільної промисловості), про визнання незаконною та нечинною постанови N 1177 від 13.09.2012 р.

Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" (далі - позивач) звернулось до адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики (далі - відповідач), в якому просило визнати незаконною та нечинною з дня її офіційного опублікування (з дня набрання чинності) постанову відповідача від 13.09.2012 р. N 1177 "Про затвердження Порядку формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток".

Позовні вимоги мотивовані тим, що на думку позивача, відповідачем у порушення норм діючого законодавства України у сфері регулювання енергетики, з перевищенням наданих йому законами України повноважень, прийнята протиправна постанова, якою затверджений Порядок формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток, що призвело до порушення та створення умов для подальшого постійного порушення права позивача на встановлення за результатом застосування відповідного порядку економічно обґрунтованого розміру ціни на природний газ, що видобувається товариством.

Відповідач проти позову заперечував, вважаючи оскаржувану постанову законною та такою, що прийнята ним на підставі та на виконання діючих законодавчих вимог, в межах наданих йому повноважень та просив суд відмовити позивачу у задоволенні заявлених позовних вимог у повному обсязі.

У судове засідання, призначене на 10.09.2013 р. представник третьої особи не прибув, хоча про дату, час та місце судового розгляду повідомлений належним чином.

Відповідно до ч. 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи в судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомленні про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

З огляду на наведене та з урахуванням вимог ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України суд дійшов висновку про доцільність розгляду справу у письмовому провадженні на підставі наявних матеріалів справи.

Через канцелярію суду надійшло клопотання позивача про призначення судово-економічної експертизи у справі N 826/6130/13-а. Відповідач проти призначення відповідної експертизи заперечив, подавши до суду письмові заперечення на заявлене позивачем клопотання.

Суд у порядку письмового провадження, розглянувши зазначене клопотання дійшов висновку про відсутність підстав для його задоволення у зв'язку з тим, що результат судово-економічної експертизи жодним чином не вплине на рішення у даній справі.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, судом встановлено наступне.

Відповідно до Закону України "Про засади функціонування ринку природного газу", Указу Президента України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики", відповідачем видана оскаржувана постанова від 13.09.2012 р. N 1177 "Про затвердження Порядку формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток".

Позивач вважає таку постанову відповідача протиправною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки вона прийнята з перевищенням наданих відповідачу законами повноважень та порушує його права та законні інтереси.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на безпосередньому, всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з наступного.

Згідно зі ст. 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах та відповідно до законів України.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку природного газу визначає Закон України "Про засади функціонування ринку природного газу" (далі - Закон).

Відповідно до ч. ч. 1, 5 ст. 10 Закону підприємства, частка держави у статутному фонді яких становить 50 відсотків та більше, господарські товариства, 50 відсотків та більше акцій (часток, паїв) яких перебувають у статутному фонді інших господарських товариств, контрольним пакетом акцій яких володіє держава, а також дочірні підприємства, представництва та філії таких підприємств і товариств, учасники договорів про спільну діяльність та/або особи, уповноважені договорами про спільну діяльність, укладеними за участю зазначених підприємств, щомісяця здійснюють продаж усього товарного природного газу, видобутого на підставі спеціальних дозволів на користування надрами в межах території України, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, для формування ресурсу природного газу, що використовується для потреб населення, безпосередньо суб'єкту, уповноваженому Кабінетом Міністрів України на формування такого ресурсу, за закупівельними цінами, які для кожного суб'єкта господарювання - власника спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами щороку встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, згідно із затвердженим нею Порядком формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток.

Реалізація природного газу для задоволення потреб населення здійснюється гарантованими постачальниками за роздрібними цінами, встановленими національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.

Згідно ч. ч. 1, 2, п. 11 ч. 3 ст. 4 Закону державне регулювання діяльності суб'єктів ринку природного газу, в тому числі суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, які діють на суміжних ринках, здійснюється Кабінетом Міністрів України, національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, та центральними органами виконавчої влади в межах їх повноважень.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, при прийнятті своїх рішень діє за принципом незалежності від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та суб'єктів господарювання, а також політичних партій та інших об'єднань громадян чи їх органів.

До повноважень національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, належать, зокрема, затвердження порядку формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток, визначених у статті 10 цього Закону.

Відповідно до п. 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики від 23.11.2011 р. N 1059/2011 (далі - Положення) НКРЕ є органом державного регулювання діяльності в енергетиці.

Одним із основних завдань НКРЕ є забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сфері енергетики та нафтогазовому комплексі (п. 3 Положення).

НКРЕ відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, розробляє і затверджує порядки (методики) формування цін і тарифів на товари (послуги), що виробляються (надаються) суб'єктами природних монополій та суб'єктами, що провадять діяльність на суміжних ринках у сферах електроенергетики, теплопостачання та нафтогазовому комплексі, та методології ціно-, тарифоутворення (пп. 5 п. 4 Положення).

Відповідно до п. п. 12, 13 Положення основною формою роботи НКРЕ як колегіального органу є засідання.

Рішення НКРЕ вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від загального кількісного складу НКРЕ. Голова, члени НКРЕ мають по одному голосу кожен.

Рішення НКРЕ приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об'єднань споживачів і громадськості.

Рішення, прийняті НКРЕ, оформлюються постановами і розпорядженнями.

Рішення НКРЕ, прийняті у межах її повноважень, обов'язкові до виконання суб'єктами природних монополій.

Аналіз викладених законодавчих норм свідчить про те, що відповідач наділений відповідними повноваженнями щодо затвердження порядку формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток.

Так, в межах наданих повноважень та на виконання вимог статті 10 Закону України "Про засади функціонування ринку природного газу" та Указу Президента України від 23 листопада 2011 року N 1059/2011 "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики" відповідачем був розроблений проект постанови "Про затвердження Порядку формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток".

При цьому Порядок визначає механізм формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток, із забезпеченням єдиних принципів та методичних основ формування цін на природний газ, нафтовий (попутний) газ, газ (метан) вугільних родовищ та газ сланцевих товщ.

За доводами відповідача, основною ціллю прийняття зазначеного регуляторного акта є забезпечення регулювання цін на природний газ власного видобутку, зокрема шляхом: обґрунтованого і одноманітного регулювання процесів ціноутворення в газодобувній галузі; створення можливості для прогнозування змін цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток; здійснення контролю за процесами ціноутворення за рахунок забезпечення відкритості та доступності матеріалів.

Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначає Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Згідно ст. ст. 1, 9, 13 зазначеного Закону регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Кожен проект регуляторного акту оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Таким чином, з аналізу ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" вбачається, що вищезазначений проект постанови відповідача є регуляторним актом, який за вимогами ст. ст. 9, 13 Закону було розміщено на офіційному веб-сайті відповідача в мережі Інтернет, одночасно, з аналізом регуляторного впливу та повідомлення про оприлюднення з 11 квітня 2012 року.

Згідно ст. 6 зазначеного Закону громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право, зокрема, подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю.

Вищезазначене свідчить про те, що позивач мав можливість розглянути проект оскаржуваного акту відповідача та надати до нього свої пропозиції та зауваження, проте, з невідомих суду причин, таку можливість позивач не використав, жодних пропозицій та зауважень не надав.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

Для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.

На виконання зазначених законодавчих вимог, відповідачем до уповноваженого органу - Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва, було направлено проект регуляторного акта разом з аналізом регуляторного впливу цього проекту та копією оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.

Листом Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва від 07.09.2012 р. N 3213/0/20-12 відповідача повідомлено, що за результатами проведеної експертизи та доопрацювання в робочому порядку, проект оскаржуваної постанови відповідає принципам державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, визначених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Крім того, як вбачається з матеріалів справи, проект оскаржуваної постанови без зауважень погоджений Антимонопольним комітетом України, Міністерством енергетики та вугільної промисловості України.

Враховуючи зазначене, на відкритому засіданні відповідача 13.09.2012 р. прийнято оскаржувану постанову N 1177 "Про затвердження Порядку формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток".

На виконання вимог Указу Президента України від 03.10.92 р. N 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" відповідач направив постанову від 13.09.2012 р. N 1177 до Міністерства юстиції України на державну реєстрацію.

Як вбачається з матеріалів справи, зазначена постанова відповідача зареєстрована у Міністерстві юстиції України 9 жовтня 2012 року за N 1705/22017, що свідчить про його відповідність Конституції України та актам законодавства, що мають вищу юридичну силу.

Крім того, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до пп. 1, 6 п. 6 Положення НКРЕ для забезпечення виконання покладених на неї завдань і функцій має право, зокрема, приймати у межах своєї компетенції рішення, що є обов'язковими до виконання суб'єктами природних монополій; приймати з питань, що належать до її компетенції, нормативно-правові акти, контролювати їх виконання.

Частиною 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно ч. 1 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені и права, свободи або інтереси.

Відповідно до ч. 8 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Згідно положень п. п. 1, 2 роз'яснення президії Вищого арбітражного суду України від 26.01.2000 N 02-5/35 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів" акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.

Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.

Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Недодержання вимог правових норм, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акта. Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним, якщо інше не передбачено законодавством.

Судом не встановлено порушень, з боку відповідача, прав та охоронюваних законом інтересів позивача та вважає, що оскаржувана постанова узгоджуються з вимогами чинного законодавства і прийнята відповідно до обставин, що склалися, в межах наданих йому повноважень.

Згідно з ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Аналіз викладених законодавчих норм та обставин справи свідчить про те, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

Згідно ч. ч. 1, 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, доведена правомірність та обґрунтованість прийнятої ним оскаржуваної постанови з урахуванням вимог встановлених ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

За таких обставин, Окружний адміністративний суд міста Києва за правилами, встановленими ст. 86 Кодексу адміністративного судочинства України, перевіривши наявні у справі докази, вважає заявлені позовні вимоги необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

На підставі викладеного та керуючись ст. ст. 69 - 71, 94, 160 - 165, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

У задоволенні позовних вимог Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.