Про оскарження наказу Міністерства транспорту та звязку України від 15.09.2010 N 669

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого - судді Арсірія Р.О., суддів - Вовка П.В., Огурцова О.П., при секретарі судового засідання - Розсошко К.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Закритого акціонерного товариства "Авіакомпанія "Аеросвіт" до Міністерства інфраструктури України Державної авіаційної служби України, третя особа - Міністерство транспорту та зв'язку України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху, про визнання протиправним та скасування наказу N 669 від 15.09.2010 року.

Позивач звернувся до суду з позовом до відповідачів про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства транспорту та зв'язку України від 15.09.2010 N 669 "Про встановлення Ставок плати за послуги з аеронавігаційного обслуговування повітряних суден у повітряному просторі України".

Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржуваний наказ не був погоджений з Антимонопольним комітетом; під час прийняття наказу були порушені вимоги щодо оприлюднення та відкритих слухань щодо зміни ціни, а також консультацій із суб'єктами ринку авіаперевезень; оскаржуваним наказом встановлені ціни з порушенням вимог ст. 189 Господарського кодексу України - в іноземній валюті - євро; підвищення ставок оскаржуваним наказом здійснено без достатнього економічного обґрунтування; оскаржуваний наказ прийнятий не з метою компенсації витрат ДП "Украерорух", а для збільшення його прибутку, що суперечить пунктам 42, 43, 44 Політики ІКАО щодо аеропортових та аеронавігаційних зборів, ст. 11 Повітряного кодексу України.

Відповідач-1 та Відповідач-2 у судові засідання не прибули, заперечень щодо заявленого адміністративного позову суду не подавали.

Відповідач-3 проти позову заперечував, зазначивши наступне.

Оскаржуваним наказом встановлено ставки плати за послуги з аеронавігаційного обслуговування повітряних суден у повітряному просторі України, а не ціни чи тарифи, тому він не підлягає погодженню в Антимонопольному комітеті України.

Валюта, в якій визначені ставки оскаржуваним наказом, застосована відповідно до вимог міжнародних договорів України - Міжнародної конвенції щодо співробітництва у галузі безпеки аеронавігації "Євроконтроль" та Багатосторонньої угоди про сплату маршрутних зборів, а також вимог ІКАО та Євроконтролю.

Нові ставки плати за аеронавігаційне обслуговування були узгоджені на спільній зустрічі з представниками Єврокотролю, ІАТА, проведені консультації з питання введення нових розмірів ставок плат за послуги з аеронавігаційного обслуговування, в яких брав участь представник Закритого акціонерного товариства "Авіакомпанія "Аеросвіт".

Визначення ставок ґрунтується на положеннях документа Євроконтролю N 07.60.1 Принципи визначення вартісної основи для маршрутних зборів та обчислення одиничних ставок, що вступили в дію 01.10.2007 рішенням Розширеної комісії Євроконтролю від 18.09.2007 N 99; документа ІКАО N 91610АТ/724 Керівництво ІКАО щодо економічних аспектів аеронавігаційного обслуговування; Політики ІКАО щодо аеропортових та аеронавігаційних зборів, документ N 9082/7.

З огляду на це, відповідач-3 просив суд відмовити позивачу у задоволені позову.

Відповідно до ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України судом було залучено до участі у справі Державне підприємство обслуговування повітряного руху України як тертю особу, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.

Від третьої особи надійшли пояснення по справі, в яких зазначено про відсутність порушення прав та законних інтересів, а також про непідтвердження доводів позивача невідповідності оскаржуваного наказу вимогам законів.

16.02.2011 позивач подав заяву про зміну позовних вимог, в якій виклав додаткові обґрунтування своїх позовних вимог.

За результатами розгляду документів і матеріалів поданих сторонами, пояснень їхніх представників, Окружний адміністративний суд м. Києва

15 вересня 2010 року Міністерством транспорту та зв'язку України прийнято наказ N 669 "Про встановлення Ставок плати за послуги з аеронавігаційного обслуговування повітряних суден у повітряному просторі України".

Відповідно до п. 1 наказу за аеронавігаційне обслуговування повітряних суден у повітряному просторі України (далі - ПП України), пов'язане із забезпеченням організації повітряного руху (далі - ОрПР) на маршруті, а також на підході та в районі аеродрому стягується плата за встановленими ставками.

Згідно з п. 2 наказу ставки плати встановлюються незалежно від національної належності повітряного судна (далі - ПС) та форми власності авіакомпанії.

Пунктом 3 наказу визначена формула для обчислення розміру плати за послуги з ОрПР на маршруті для польоту у ПП України. Одинична ставка плати (t) за послуги з ОрПР на маршруті встановлюється у розмірі 45,56 євро.

Відповідно до п. 4 цього наказу одинична ставка плати (T) за послуги з ОрПР на підході та в районі аеродрому встановлюється у розмірі 7,56 євро.

Як вбачається з наказу, затвердження ставок мало місце відповідно до статті 11 Повітряного кодексу України та постанови Кабінету Міністрів України від 25.12.96 N 1548 "Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)".

Судом встановлено, що оскаржуваний наказ прийнято відповідачем-3 без врахування положень законодавства України щодо регулювання діяльності суб'єктів природних монополій. Такий висновок суду підтверджується наступним.

Відповідно до ст. 11 Повітряного кодексу України аеронавігаційне обслуговування повітряних суден (організація повітряного руху на маршруті, організація повітряного руху на підході та в районі аеродрому) здійснюється на платній основі. Аеронавігаційне обслуговування повітряних суден здійснюється суб'єктами господарювання, які надають відповідні послуги, - провайдерами аеронавігаційного обслуговування відповідно до вимог Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО) та Європейської організації з безпеки аеронавігації (Євроконтроль).

Розмір ставок плати за послуги з аеронавігаційного обслуговування повітряних суден (плата за послуги з організації повітряного руху на маршруті і плата за послуги з організації повітряного руху на підході та в районі аеродрому) визначається відповідно до законодавства, вимог ІКАО та Євроконтролю.

Плата за послуги з організації повітряного руху на маршруті справляється Євроконтролем відповідно до Багатосторонньої угоди про сплату маршрутних зборів, вчиненої в м. Брюсселі 12 лютого 1981 року. Порядок розрахунку розміру зазначеної плати, порядок її внесення та звільнення від неї визначаються відповідно до законодавства, Багатосторонньої угоди про сплату маршрутних зборів та вимог Євроконтролю.

За рахунок плати за послуги з організації повітряного руху на маршруті компенсуються витрати Євроконтролю на експлуатацію системи справляння цієї плати. Плата за послуги з організації повітряного руху на маршруті використовується провайдерами аеронавігаційного обслуговування для покриття їх витрат на забезпечення цього обслуговування у порядку, визначеному законодавством, документами ІКАО та Євроконтролю, а також для сплати щорічних членських внесків України до бюджету Євроконтролю.

Плата за послуги з організації повітряного руху на підході та в районі аеродрому визначається за єдиною для всіх користувачів повітряного простору України ставкою та справляється провайдерами аеронавігаційного обслуговування у порядку, що визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері використання повітряного простору України відповідно до законодавства, вимог ІКАО та Євроконтролю.

Якщо міжнародним договором України, укладеним в установленому законом порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені цією статтею, застосовуються правила міжнародного договору.

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про природні монополії", п. 6.4 Положення про складання та ведення переліку суб'єктів природних монополій, затвердженого розпорядженням антимонопольного комітету України від 12.12.2006, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України "Украерорух" є суб'єктом природних монополій в сфері послуг управління з аеронавігаційного обслуговування повітряних суден.

Згідно з ст. 4 Закону України "Про природні монополії" регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону.

У випадках, встановлених законом, регулювання діяльності суб'єктів природних монополій може здійснюватися органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Тобто, в сфері аеронавігаційного обслуговування повітряних суден регулювання діяльності суб'єктів природних монополії має здійснювати національна комісія регулювання природних монополій.

Відповідно до ст. 8 цього Закону предметом регулювання діяльності суб'єктів природних монополій згідно з цим Законом є ціни (тарифи) на товари, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій.

Відповідно до розділу II Концепції, схваленої Указом Президента України "Про Концепцію вдосконалення державного регулювання природних монополій" від 27.09.2007 N 921/2007, предметом регулювання діяльності суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, відповідно до статті 8 Закону України "Про природні монополії" є, зокрема, ціни (тарифи) на товари (послуги), що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій.

Встановлення цін і тарифів на товари (послуги), що виробляються (надаються) суб'єктами природних монополій та суб'єктами господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, а також забезпечення контролю за їх додержанням має бути віднесено до повноважень національних комісій регулювання природних монополій (далі - комісії), що здійснюють регулювання у відповідних сферах.

Відповідно до ст. 11 Закону України "Про природні монополії" національні комісії регулювання природних монополій (далі - комісії) є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України.

Комісії підпорядковуються Президенту України, підзвітні Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України.

Комісії діють на підставі положень, що затверджуються Президентом України.

Основними завданнями комісій є, зокрема, регулювання діяльності суб'єктів природних монополій; формування цінової політики у відповідній сфері регулювання.

Відповідно до ст. 13 цього Закону Комісії відповідно до покладених на них завдань формують у відповідних сферах природних монополій цінову політику, визначають умови доступу споживачів до товарів, що виробляються суб'єктами природних монополій.

Додатково, відповідно до п. 2 Положення про порядок погодження з органами Антимонопольного комітету України рішень органів влади, органів адміністративно-господарського управління та контролю, органів місцевого самоврядування щодо демонополізації економіки, розвитку конкуренції та антимонопольного регулювання, затвердженого розпорядженням Антимонопольного комітету України від 1 квітня 1994 р. N 4-р, погодженню підлягають рішення з питань: установлення порядку визначення цін і тарифів, граничних нормативів рентабельності для об'єктів антимонопольного регулювання.

Одночасно, згідно постановою Кабінету Міністрів України від 6 червня 2006 р. N 789 основними завданнями Мінтрансзв'язку є участь в межах своєї компетенції у формуванні та реалізації державної тарифної політики у сфері використання та обслуговування повітряного простору України.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1996 р. N 1548 "Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)" Міністерство транспорту та зв'язку України встановлює ставки з аеронавігаційного обслуговування повітряних суден у повітряному просторі України за погодженням з Міністерством економіки України.

Таким чином, порядок розробки, погодження та ухвалення нормативного акту, що регулює ціни (тарифи) суб'єкта природних монополій не був дотриманий Міністерством транспорту та зв'язку України. Доводи представника відповідача-3 з посиланням на лист Антимонопольного від 06.12.2006 N 28-17/11-7649 про відсутність необхідності погоджувати оскаржуваний нормативний акт з органами Антимонопольного комітету до уваги не приймається з огляду на те, що зазначений лист, по-перше, стосується погодження порядку встановлення цін (тарифів) на послуги централізованого водопостачання та водовідведення, централізованого постачання теплової енергії, послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, а по-друге, не є нормативним актом обов'язковим для виконання Міністерством транспорту та зв'язку України.

Доводи відповідача про відповідність оскаржуваного наказу законодавству в частині валютного регулювання, а саме можливості визначення ставки плати за послуги з аеронавігаційного обслуговування повітряних суден у повітряному просторі України в іншій, ніж національна валюта, грошовій одиниці на підставі вимог міжнародних договорів, спростовуються наступним.

Зі змісту ст. 11 Повітряного кодексу України вбачається, що законодавець розмежовує такі поняття як аеронавігаційне обслуговування повітряних суден та послуги з організації повітряного руху на маршруті.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про використання повітряного простору України" від 29.03.2002 N 401 аеронавігаційним обслуговуванням є обслуговування, що здійснюється провайдерами аеронавігаційного обслуговування з метою організації повітряного руху, радіотехнічного забезпечення польотів, надання аеронавігаційної та метеорологічної інформації, підготовленої відповідно до стандартів і рекомендованої практики ІКАО, нормативних актів Європейської організації з безпеки аеронавігації та авіаційних правил України.

Відповідно до наказу Міністерства транспорту та зв'язку "Про затвердження Правил сертифікації суб'єктів, що надають послуги з аеронавігаційного обслуговування" від 22.01.2007 N 42 організацією повітряного руху (air traffic management) є сукупність бортових та наземних функцій (організація повітряного простору, обслуговування повітряного руху та організація потоків повітряного руху), необхідних для забезпечення безпечного руху повітряних суден на всіх етапах польоту.

Згідно зі ст. 11 Повітряного кодексу України розмір ставок плати за послуги з аеронавігаційного обслуговування повітряних суден (плата за послуги з організації повітряного руху на маршруті і плата за послуги з організації повітряного руху на підході та в районі аеродрому) визначається відповідно до законодавства, вимог ІКАО та Євроконтролю.

В той же час плата за послуги з організації повітряного руху на маршруті справляється Євроконтролем відповідно до Багатосторонньої угоди про сплату маршрутних зборів, вчиненої в м. Брюсселі 12 лютого 1981 року. Порядок розрахунку розміру зазначеної плати, порядок її внесення та звільнення від неї визначаються відповідно до законодавства, Багатосторонньої угоди про сплату маршрутних зборів та вимог Євроконтролю.

Відповідно до Багатосторонньої угоди про сплату маршрутних зборів Договірні Держави домовились запровадити спільну політику стосовно сплати зборів за користування засобами та послугами організації повітряного руху на маршрутах, далі - "маршрутні збори", у повітряному просторі районів польотної інформації (РПІ) у межах їхньої відповідної компетенції.

Відповідно до Принципів визначення вартісної основи для маршрутних зборів та обчислення одиночних ставок, схвалених розширеною Комісією від 18.09.2007, Договірні держави визначають базу витрат в своїй національній валюті або в євро.

Таким чином, доводи відповідача про правомірність визначення ставок за аеронавігаційне обслуговування в євро спростовується тим, що п. 1.7 Принципів, на які посилається відповідач, надає таку можливість для визначення бази витрат під час визначення розміру плати з організації повітряного руху. До того ж зазначене положення не є частиною міжнародного договору, з огляду на визначення ст. 2 Закону України "Про міжнародні договори", оскільки міжнародний договір України, це укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб'єктом міжнародного права, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов'язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо).

До того ж згадана відповідачем норма носить рекомендаційний характер, а тому цій нормі не може суперечити положення національного законодавства.

Одночасно, суд не приймає доводи позивача про порушення відповідачем-3 вимог ст. 198 Господарського кодексу України, оскільки дана стаття регулює порядок вираження ціни грошових зобов'язань.

Відповідно до Закону України "Про ціни і ціноутворення" від 03.12.90 N 507-XII (ст. 9) державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи встановлюються на ресурси, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, на товари і послуги, що мають вирішальне соціальне значення, а також на продукцію, товари і послуги, виробництво яких зосереджено на підприємствах, що займають монопольне (домінуюче) становище на ринку.

Державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи встановлюються державними органами України.

Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування встановлюють державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи на роботи (послуги) в розмірі економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво.

Питання про обґрунтованість підвищення ставок на аеронавігаційне обслуговування судом з'ясовувалося з огляду на положення ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Представник відповідача-3 пояснив, що розрахунок ставки був переданий йому Державним підприємством обслуговування повітряного руху України - третьою особою по справі. Разом з тим, економічне обґрунтування такого розрахунку відповідачу-3 не надавалося.

В судовому засіданні представник третьої особи пояснив, що узгодження ставок відбувалося ним з організацією "Євроконтроль". У той же час будь-яких доказів на підтвердження обґрунтованості визначеної відповідачем-3 ставки суду не надано.

Надана суду третьою особою порівняльна таблиця встановлених країнами - учасниками організації "Євроконтроль" ставок, судом до уваги не приймається, з огляду на те, що вона не переведена державною мовою та не несе будь-якого економічного обґрунтування.

З огляду на це суд вважає, що відповідачем-3 не доведено, що оскаржуваний наказ є обґрунтованим в частині визначення ставок та відповідає в цій частині вимогам ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Одночасно, під час розгляду справи були спростовані доводи позивача про те, що під час вирішення питання про зміну ставок аеронавігаційного обслуговування не проводилися консультації. Так, у справі міститься копія протоколу консультацій з користувачами повітряного простору України в рамках технічної інтеграції України до багатосторонньої системи маршрутних зборів Євроконтролю, затвердженого заступником - головою Державіаадміністрації 01.02.2010, з якого вбачається, що від українських авіакомпаній, зокрема, від позивача був присутній заступник директора авіакомпанії Павлюк Ю.С.

Також проводилася нарада стосовно проведення консультацій з питання введення нових розмірів ставок плат за послуги з аеронавігаційного обслуговування 09.09.2010 (Протокол, затверджений Першим заступником голови Державіаадміністрації 15.09.2010), на якій від позивача була присутня Воробйова Л.В. - Директор директорату з контролю доходів та витрат ЗАТ "Авіакомпанія "Аеросвіт".

Відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно зі ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради АРК.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому він був офіційно оприлюднений, після набрання постановою законної сили.

Під час розгляду справи було встановлено, що оскаржувана позивачем постанова є незаконною.

Відповідно до ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень.

Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Суд не погоджується з доводами представника відповідача-3 про те, що визнання нечинним оскаржуваного наказу призведе до безоплатного надання послуг з аеронавігаційного обслуговування та невиконання Україною міжнародних зобов'язань.

Так, надання послуг суб'єктами господарювання здійснюється на договірній основі, тому оплата за надані послуги або її відшкодування здійснюється відповідно до положень Господарського та Цивільного кодексів України.

Крім того, суд звертає увагу, що ні відповідачем-3, ні третьою особою не надано доказів, що саме на третю особу покладено уповноваженим органом держави обов'язок щодо виконання міжнародних договорів у сфері повітряного обслуговування, а також не доведено те, що саме за рахунок ставки за надання аеронавігаційного обслуговування відбувається виконання ратифікованих Україною міжнародних договорів у цій сфері.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до ст. 69 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Наданими представником відповідача-3 поясненнями та доказами доводи позивача спростовані не були, а також не було підтверджено законності оскарженого позивачем нормативно-правового акта.

Таким чином, оцінивши за правилами, встановленими ст. 86 Кодексу адміністративного судочинства України наявні у матеріалах справи докази та пояснення сторін, надані під час розгляду справи, суд вважає, що заявлений адміністративний позов є обґрунтованим.

Разом з тим, позивачем було заявлено позовні вимоги без дотримання приписів ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України. З огляду на це, під час прийняття постанови суд керувався вимогами ч. 2 ст. 11 та ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись ст. ст. 60, 69 - 71, 94, 160 - 165, 167, 171, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

Позов Закритого акціонерного товариства "Авіакомпанія "Аеросвіт" задовольнити повністю.

Визнати незаконним та нечинним наказ Міністерства транспорту України від 15.09.2010 N 669 "Про встановлення Ставок плати за послуги з аеронавігаційного обслуговування повітряних суден у повітряному просторі України".

Судові витрати в сумі 3,40 грн. присудити на користь Закритого акціонерного товариства "Авіакомпанія "Аеросвіт" за рахунок Державного бюджету України.

Постанова набирає законної сили відповідно до ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 КАС України.