Про визнання незаконним та скасування пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 5 березня 2008 року

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого - судді Кармазіна О.А., суддів - Добрівської Н.А., Скочок Т.О., при секретарі - Руденко Н.В. (за участю представників сторін: від позивача - Волосна Я.О. (довіреність від 30.12.2010 р. N 6Д-08), від відповідача - Станецька О.В. (довіреність від 31.12.2010 р. N 29-22/518), від третьої особи-1 - Павленко А.А. (довіреність від 30.12.2010 р. N 11/1-10.21/17374), від третьої особи-2 - Громніцький Ю.П. (довіреність від 19.03.2010 р. N 14-61), розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Закритого акціонерного товариства "Укргаз-Енерго" до Кабінету Міністрів України третя особа-1 на стороні відповідача - Державна митна служба України, третя особа-2 на стороні відповідача - Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", про визнання незаконним та скасування пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 5 березня 2008 року N 163 "Про реалізацію імпортованого природного газу на території України",

Закрите акціонерне товариство "Укргаз-Енерго" звернулося до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Державна митна служба України, Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", з вимогою про визнання протиправним пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 5 березня 2008 року N 163 "Про реалізацію імпортованого природного газу на території України" та про скасування пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 5 березня 2008 року N 163.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 липня 2008 р. залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 9 квітня 2010 р., адміністративний позов задоволений повністю. Визнано протиправним та скасовано п. 2 постанови Кабінету Міністрів України N 163 від 05.03.2008 р. "Про реалізацію імпортованого природного газу на території України".

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17.08.2010 р. скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.07.2008 р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09.04.2010 р. про задоволення позову, а справу передано на новий розгляд до суду першої інстанції.

Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, Вищий адміністративний суд України зазначив, що висновки судів попередніх інстанцій зроблені без достатнього дослідження обставин можливості у позивача митного оформлення газу, крім попереднього, як це передбачено ст. 82 Митного кодексу України та пунктом 11 Порядку митного контролю та митного оформлення природного газу, що переміщується через митний кордон України трубопровідним транспортом, затвердженого постановою КМ України від 17.12.2003 N 1958.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на невідповідність оскаржуваного рішення (в оскаржуваній частині) пункту ст. ст. 19, 113, 117 Конституції України, оскільки суб'єкт владних повноважень: перевищив свої повноваження; порушив положення статей 3, 7, 4, 87 Митного кодексу України, якими визначено обов'язкові для виконання принципи митного регулювання; порушив положення статей 377, 378, 380 Господарського кодексу України та ст. ст. 2, 3, 5, 8, 20 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", що полягає у створенні перешкод для здійснення зовнішньоекономічної діяльності; порушив положення міжнародної Угоди між Україною та Швейцарською Конфедерацією про сприяння та взаємний захист інвестицій, яка 15.11.96 р. ратифікована Верховною Радою України. Наведені порушення в сукупності, на думку позивача, створюють безпідставні перешкоди для здійснення ним господарської діяльності з постачання імпортованого природного газу в Україну.

До початку розгляду справи по суті позивач подав заяву від 09.02.2011 року N 08-07 про зміну предмету позову, а саме: відповідно до положень ст. 171 КАС України позивач просив замість визнання протиправним та скасування спірного акта, визнати його незаконним та скасувати. За результатами розгляду цієї заяви, з урахуванням думки учасників процесу, колегія суддів постановила ухвалу про прийняття даної заяви до розгляду.

Відповідач проти задоволення позову заперечував, зазначивши, що прийняття КМ України п. 2 оскаржуваної постанови було обумовлено рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 01.02.2008 р. "Про заходи щодо стабілізації фінансового стану НАК "Нафтогаз України " та ситуації на ринку природного газу" , введеного в дію Указом Президента України від 14.02.2008 р. N 122/2008 та Прогнозним балансом надходження та розподілу природного газу за 2008 рік, затвердженим розпорядженням Кабміну від 09.01.2008 р. N 57-р. Зауважив, що п. 2 оскаржуваної постанови не встановлює обмежень та/або зобов'язань для позивача, дія постанови поширюється виключно на відносини між НАК "Нафтогаз України" та Державною митною службою України, а позивач вправі здійснювати митне оформлення без оформлення тимчасової декларації (безпопереднього митного оформлення), а саме шляхом оформлення до початку місяця поставки ВМД у загальному порядку, зазначивши, що для цього позивач до початку місяця поставки може надати в комплекті документів також акт (у т.ч. технічний) про фактичний обсяг газу у наступному місяці поставки.

Представники Державної митної служби України та Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" підтримали позицію Кабінету Міністрів України по суті зазначивши, що відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України.

На виконання вимог ухвали суду від 23.12.2010 року в офіційному виданні "Офіційний вісник України" N 1 від 14.01.2011 року опубліковано оголошення щодо оскарження спірного нормативно-правового акта та розгляд справи в Окружному адміністративному суді м. Києва.

Розглянувши при новому розгляді справи подані сторонами та третіми особами докази, заслухавши пояснення представників сторін та третіх осіб, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, з урахуванням додаткових пояснень та заперечень сторін та третіх осіб, наданих у зв'язку з новим розглядом справи, а також з урахуванням вимог ухвали Вищого адміністративного суду України, визначених в ухвалі від 17.08.2010 року, колегія суддів встановила наступне.

Кабінетом Міністрів України 05.03.2008 р. прийнято постанову N 163 "Про реалізацію імпортованого природного газу на території України", пунктом 2 якої зобов'язано Державну митну службу України проводити починаючи з 1 березня 2008 р. попереднє митне оформлення природного газу, який надходить в газотранспортну систему України для задоволення потреб споживачів України, виключно Національній акціонерній компанії "Нафтогаз України" за ціною 179,5 долара США за 1 тис.куб. метрів.

Відповідно до пояснювальної записки до проекту цього акта, основною його метою є встановлення порядку надходження та реалізації центрально- та середньоазійського природного газу в Україну, який, як вбачається із зауважень до цього акта Міністерства юстиції України від 04.03.2008 р. N 20-50/149, надходить в Україну від компанії ROSUKRENERGO AG.

Виходячи з положень, суті і призначення цього правового акта в цілому та оскаржуваного пункту 2, зокрема, він є нормативно-правовим актом, яким визначаються правила щодо митного оформлення та реалізації імпортованого природного газу на територію України, є актом з питань митної справи.

Спірний акт опублікований в офіційних виданнях - газеті "Урядовий кур'єр" за 28.03.2008 р. N 58 та "Офіційний вісник України" N 22 від 31.03.2008 р., що не заперечується та визнається сторонами.

Постановою КМ України від 11 лютого 2010 року N 156 до постанови КМ України від 5 березня 2008 року N 163 внесено зміни, які не зачіпають зміст оскаржуваного п. 2 спірного акта.

Під час розгляду справи встановлено, що ЗАТ "Укргаз-Енерго" є юридичною особою, створеною за законодавством України, зареєстрованою Шевченківською районною у м. Києві державною адміністрацією 6 лютого 2006 року (ідентифікаційний код 34003224; місцезнаходження м. Київ, вул. Богдана Хмельницького, 6). Співзасновниками ЗАТ "Укргаз-Енерго" є НАК "Нафтогаз України"(Україна) та компанія ROSUKRENERGO AG (Швейцарія), частки яких у статутному капіталі позивача склали по 50%.

Як вбачається із статуту позивача основними цілями його діяльності є, зокрема, постачання природного газу (п. 5.1), а до предмету діяльності віднесено, зокрема, постачання на територію України природного газу, закупленого, передусім, за зовнішньоекономічними контрактами.

Відповідно до умов контракту від 02.02.2006 р. купівлі-продажу природного газу в 2006 - 2010 рр., який укладено між ЗАТ "Укргаз-Енерго" та компанією ROSUKRENERGO AG, позивач протягом зазначеного періоду, у т.ч. у 2008 році, імпортує природний газ на територію України в обсязі, зокрема протягом 2008 року - 2010 років до 60 млрд.куб.м.

Умови поставки газу - DAF (Incoterms-2000) кордон Російської Федерації/України або кордон Республіки Білорусь/України (п. 2.2).

Із доданих позивачем вантажних митних декларацій вбачається, що протягом січня - лютого 2008 року "Укргаз-Енерго" на підставі вищезгаданого контракту від 02.02.2006 р. здійснило митне оформлення імпортованого на територію України 9 млрд.куб.м природного газу, що підтверджується вантажно-митними деклараціями N 124000002/8/001007 на 950 млн.куб.м, N 124000002/8/001008 на 600 млн.куб.м, N 124000002/8/001006 на 500 млн.куб.м, N 124000002/8/001005 на 500 млн.куб.м, N 124000002/8/001004 на 500 млн.куб.м, N 124000002/8/001003 на 300 млн.куб.м, N 124000002/8/001001 на 450 млн.куб.м, N 124000002/8/001002 на 500 млн.куб.м, N 124000002/8/001011 на 500 млн.куб.м, N 124000002/8/001010 на 600 млн.куб.м, N 124000002/8/001009 на 300 млн.куб.м, N 124000002/8/001013 на 1800 млн.куб.м, N 124000002/8/001012 на 1500 млн.куб.м. Відправником природного газу є компанія ROSUKRENERGO AG.

Щодо реалізації на території України імпортованого природного газу, то, як вбачається з угод, укладених позивачем з резидентами України (л. с. 82 - 156, том 1), позивач зобов'язався постачати імпортований природний газ промисловим споживачам України в період з 01.01.2008 року до 31.12.2011 року.

Під час розгляду справи судом встановлено, що на підставі вищезгаданого контракту та відповідно до заяв: від 21.04.2008 р. N 02-14/2-01471, від 22.04.2008 р. N 02-14/2-01480, від 25.04.2008 р. N 02-14/2-01552, від 21.05.2008 р. N 02-14/2-01673, від 27.05.2008 р. N 01-14/2-01694, від 27.06.2008 р. N 02-14/1-01806, від 30.07.2008 р. N 02-14/2-01858, від 29.08.2008 р. N 02-14/1-01957, від 30.09.2008 р. N 02-14/2-02110, 29.10.2008 р. N 02-14/2-02311, від 28.11.2008 р. N 02-14/2-02598 позивач звертався до Енергетичної регіональної митниці, яка здійснює митне оформлення енергоносіїв які надходять у режимі імпорту на територію України, за дозволом в порядку ст. 82 Митного кодексу України щодо оформлення тимчасової декларації на природний газ, який переміщується через митний кордон України у режимі "імпорт" в період травня 2008 року - грудня 2008 року.

Проте, митницею було відмовлено у випуску у вільний обіг визначених у цих заявах обсягів газу із застосуванням правил щодо оформлення тимчасової декларації, рішення про що відображено на зворотному боці вищенаведених заяв.

Підставою для відмови визначено п. 2 оскаржуваної постанови КМ України від 05.03.2008 року N 163.

Таким чином, суд приходить до висновку, що спірний акт застосовано щодо позивача, а отже останній вправі оскаржити його в порядку, передбаченому ст. 171 КАС України.

Що стосується особливостей здійснення митного контролю товарів, що переміщуються трубопровідним транспортом, в контексті застосування термінології у п. 2 оскаржуваної постанови щодо попереднього митного оформлення природного газу та вказівок Вищого адміністративного суду України, визначених в ухвалі від 17.08.2010 р., статтею 148 Митного кодексу України визначено, що порядок та строки митного контролю та митного оформлення товарів, що переміщуються трубопровідним транспортом, визначаються Кабінетом Міністрів України виходячи з особливостей їх переміщення через митний кордон України.

На виконання зазначених приписів Митного кодексу України, постановою КМ України від 17 грудня 2003 р. N 1958 затверджено Порядок митного контролю та митного оформлення природного газу, що переміщується через митний кордон України трубопровідним транспортом (далі - Порядок митного оформлення або Порядок).

Пунктом 3 цього ж Порядку передбачено, що переміщення газу трубопровідним транспортом через митний кордон України здійснюється на підставі оформленої митним органом тимчасової декларації, періодичної митної декларації або зареєстрованої ним вантажної митної декларації.

Пунктом 11 зазначеного Порядку встановлено, що декларування газу здійснюється шляхом подання декларантом: 1) вантажної митної декларації чи тимчасової декларації з наступним поданням вантажної митної декларації або періодичної митної декларації з наступним поданням вантажної митної декларації - у режимі імпорту. Періодична митна декларація застосовується у разі, коли газ імпортується в рамках міжнародних договорів України, якими встановлено звільнення від обкладення податками і зборами (обов'язковими платежами) при ввезенні газу в Україну, або коли імпортер відповідно до законодавства України має право видавати податковий вексель; 2) вантажної митної декларації або періодичної митної декларації з наступним поданням вантажної митної декларації - у режимі експорту; 3) вантажної митної декларації або періодичної митної декларації з наступним поданням вантажної митної декларації - у режимі транзиту.

Аналіз характеру діяльності позивача, угод щодо імпорту газу та договорів щодо реалізації газу на території України, свідчить про те, що позивач не є суб'єктом відносин, в яких може застосовуватись процедура оформлення періодичних декларацій, оскільки за характером комерційних угод, укладених позивачем, вони не є міжнародними договорами України, при виконанні яких застосовуються правила щодо оформлення періодичних декларацій.

Відповідно до п. 2 зазначеного Порядку під тимчасовою декларацією розуміється письмова заява за встановленою формою, яка подається митному органу особою, уповноваженою на декларування газу, що переміщується через митний кордон України, і містить відомості про обсяг газу, мету його переміщення, інші дані, потрібні для здійснення митного контролю, митного оформлення, митної статистики, на підставі якої газ пропускається через митний кордон України в спрощеному порядку для вільного обігу.

В контексті наведеного під вільним обігом розуміється розпорядження без митного контролю товарами і предметами, пропущеними через митний кордон України (п. 3 ст. 1 Митного кодексу України) .

При цьому, під митним контролем розуміється сукупність заходів, що здійснюються митними органами в межах своєї компетенції з метою забезпечення додержання норм цього Кодексу, законів та інших нормативно-правових актів з питань митної справи, міжнародних договорів України, укладених в установленому законом порядку (п. 15 ст. 1 Митного кодексу України) .

У взаємозв'язку з вищенаведеним статтею 82 Митного кодексу України встановлено, що якщо декларант з поважних причин, перелік яких визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи, не може здійснити у повному обсязі декларування товарів і транспортних засобів, які ввозяться на митну територію України, безпосередньо під час переміщення їх через митний кордон України (крім товарів, які переміщуються транзитом через територію України), такі товари можуть бути випущені у вільний обіг у спрощеному порядку після подання митному органу тимчасової чи неповної декларації та під зобов'язання про подання митної декларації, заповненої у звичайному порядку не пізніше ніж через 30 днів з дня випуску товарів у вільний обіг.

Тобто, право оформлення тимчасових декларацій визначено законом.

Рішення про можливість випуску товарів у вільний обіг з наступним оформленням митних документів у повному обсязі приймається митним органом виходячи з обставин переміщення таких товарів через митний кордон України, характеристики підприємства, установи, організації та за умови сплати належних податків і зборів у повному обсязі.

Відтак, виходячи із суті, змісту та характеру відносин за контрактом від 02.02.2006 р., системного аналізу приведених вище правових актів в сукупності, специфіки та особливостей переміщення природного газу трубопровідним транспортом, що полягає, зокрема, у безперервності переміщення газу, колегія суддів приходить до висновку, що до декларування імпорту газу в контексті спірних відносин та для цілей його поставки позивачем на територію України застосовуються правила щодо оформлення саме тимчасових декларацій, право на застосування яких позивачем передбачено вищенаведеними правовими актами.

При цьому, приймаючи до уваги пояснення представника Державної митної служби України, представника відповідача у судовому засіданні та у скарзі від 27.04.2010 року (л. с. 88, том 3) щодо того, що під попереднім митним оформленням розуміється оформлення у спрощеному порядку тимчасової декларації, враховуючи висновки Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи проекту постанови КМ України про внесення змін до спірного акта (стор. 2) щодо відсутності у Митному кодексі України визначення терміну "попереднє митне оформлення", беручи до уваги приписи статті 82 Митного кодексу України та виходячи з системного правового аналізу спірної постанови, її призначення та сфери її регулювання у взаємозв'язку з положеннями вище приведених правових актів, суд приходить до висновку, що по суті під попереднім митним оформленням у спірній постанові розуміються процедури та порядок оформлення тимчасових декларацій, оформлення яких дозволяє здійснити випуск у вільний обіг поточних (звітних) місячних обсягів газу з наступним оформленням ВМД у наступному місяці за загальними правилами, як то передбачено п. 10 - 14 Порядку, тобто після оформлення технічних актів та актів приймання передачі, в яких відображається фактичний обсяг газу, який надійшов за імпортом у поточному (звітному) місяці поставки.

Крім того, у взаємозв'язку з наведеними висновками суду та в контексті можливості позивача здійснити оформлення ВМД у звичайному порядку замість оформлення тимчасової декларації (попереднього митного оформлення), суд зазначає, що оформлення ВМД у загальному порядку є можливим лише після завершення місяця поставки, оскільки п. 14 Порядку передбачено, що для оформлення ВМД імпортер повинен надати акти, у т.ч. з перевізниками (ДК "Укртрансгаз"), щодо фактичного обсягу переміщеного газу, оформлення яких можливе, враховуючи специфіку поставки газу трубопровідним транспортом, після закінчення місяця поставки. Наведене підтверджується приписами даного Положення, зокрема: визначенням терміну "партія газу", під яким розуміється обсяг природного газу, що переміщується через митний кордон України на підставі одного зовнішньоекономічного договору (контракту) у строк, що не перевищує одного календарного місяця; визначенням терміну "період поставки", під яким розуміється строк, протягом якого здійснюється переміщення газу через митний кордон України (не більше календарного місяця) у взаємозв'язку з положеннями п. 14 та 10 згаданого Порядку.

Відповідач, а також Державна митна служба України не надали доказів щодо наявності випадків оформлення ВМД до початку місяця поставки газу без актів про фактичні обсяги газу та її (ВМД) оформлення без застосування процедури оформлення тимчасових декларацій до початку місяця поставки. У поясненнях від 10.02.2011 року Державна митна служба України зазначила, що з дати набрання чинності оскаржуваним актом до Енергетичної регіональної митниці до початку місяця поставки ВМД для оформлення газу у наступному (звітному) місяці (без застосування процедури оформлення тимчасових декларацій до початку місяця поставки) не подавалися.

Таким чином, підсумовуючи наведене в сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що попереднє митне оформлення у спірному правовому акті розуміється у значенні оформлення тимчасових декларацій, право позивача на застосування режиму оформлення тимчасових декларацій, як попереднього митного оформлення, передбачено Митним кодексом України, як законодавчим актом, та деталізовано Порядком, а отже спірний акт стосується прав, обов'язків та інтересів позивача, як суб'єкта зовнішньоекономічної діяльності, і позивач, у разі якщо вважає його незаконним, вправі оскаржити його у судовому порядку.

При цьому, як вбачається з правового аналізу сукупності наведених правових актів, неможливість оформлення тимчасової декларації (здійснення попереднього митного оформлення) створює перешкоди для випуску газу у вільний обіг та, відповідно, для його реалізації споживачам України, а оформлення ВМД у загальному порядку до початку місяця поставки є неможливим в силу специфіки постачання газу та положень наведених вище правових актів.

Суд, в контексті наведеного, також враховує, що положення статті 89 Митного кодексу України щодо випадків та порядку оформлення попередньої митної декларації не поширюються на спірні правовідносини та позивач не є суб'єктом відносин, в яких може застосовуватись процедура оформлення попередньої декларації, оскільки природний газ відсутній в переліку товарів, щодо імпорту яких застосовується порядок оформлення попередніх (не тимчасових) митних декларацій, затверджений на виконання зазначеної статті кодексу та постанови КМ України від 29 березня 2002 р. N 390, наказами Держмитслужби від 28 лютого 2003 року N 129 та від 17 квітня 2008 року N 396.

Вирішуючи питання щодо відповідності законодавству оскаржуваного акта у частині положень п. 2, колегія суддів виходить з наступного.

Як встановлено судом, оскаржуваним актом визначаються правила щодо митного оформлення та реалізації імпортованого природного газу на територію України.

Зокрема, зазначеним актом Державній митній службі України доручено здійснювати попереднє митне оформлення імпортованого природного газу (з 1 березня 2008 р.) виключно Національній акціонерній компанії "Нафтогаз України".

У взаємозв'язку з наведеним та враховуючи те, що можливість оформлення тимчасової декларації впливає на можливість випуску газу у вільний обіг та, відповідно, на реалізацію суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності своїх прав щодо здійснення господарської діяльності на території України, суд зазначає, що органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України в редакції, що діяла під час ухвалення оскаржуваного акта) , органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6).

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (ч. 3 статті 113), здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 статті 116), в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження (частина перша статті 117). При цьому, виходячи з положень статті 1 Конституції України постанови та інші рішення органів виконавчої влади мають підзаконний характер і не повинні викривляти сутність і зміст законів.

Отже, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які (повноваження) не можуть встановлюватися іншими правовими актами (Указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами).

В контексті наведеного, суд зазначає, що пунктами 7 - 9 частини 1 ст. 92 Конституції України встановлено, що виключно законами визначаються, зокрема, правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції; засади зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; правовий режим власності.

Згідно з пунктом 8 частини 1 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи.

Те саме було передбачено статтею 2 чинного на час ухвалення оскаржуваного рішення Закону України "Про Кабінет Міністрів України" N 514-V.

Митним кодексом України визначено (стаття 3), що засади митної справи, у тому числі розміри податків і зборів та умови митного обкладення, спеціальні митні зони і митні режими на території України, перелік товарів, експорт, імпорт та транзит яких через територію України забороняється, визначаються виключно законами України та цим Кодексом.

Митна справа є складовою зовнішньоекономічної діяльності (ч. 2 ст. 3 Митного кодексу України) , одним із принципів якої є заборона застосування підзаконних актів, що в будь-який спосіб створюють для суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності умови менш сприятливі, ніж ті, що встановлені законами України (ст. 2 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність") , а також заборона будь-яких, крім передбачених цим Законом, дій держави, результатом яких є обмеження прав і дискримінація суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, а також іноземних суб'єктів господарської діяльності за формами власності, місцем розташування та іншими ознаками.

Кабінет Міністрів України організовує та забезпечує здійснення митної справи відповідно до цього Кодексу та інших законів України, а також міжнародних договорів, укладених в установленому законом порядку, координує діяльність спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи, інших органів виконавчої влади при вирішенні питань, що стосуються митної справи.

Статтею 7 Митного кодексу України визначено, що законодавство України з питань митної справи складається з Конституції України, Митного кодексу, законів України та інших нормативно-правових актів з митної справи, виданих на основі та на виконання Конституції України, Митного кодексу України та законів України.

Тобто, з наведених норм вбачається, що організація та забезпечення цих сфер суспільних відносин здійснюється Кабінетом Міністрів України на виконання закону та відповідач не вправі виходити за визначені законом межі повноважень.

Діяльність суб'єктів реалізації митної політики є підзаконною діяльністю, яка спрямована на практичне втілення норм і приписів, що містяться у Митному кодексі України та законах.

При цьому, одним із принципів митного регулювання (п. 4 ч. 1 ст. 4 Кодексу) є єдиний порядок переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України, що за змістом даної норми включає в себе єдиний підхід до суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності.

Спеціальною нормою статті 148 Митного кодексу України визначено, що порядок та строки митного контролю та митного оформлення товарів, що переміщуються трубопровідним транспортом, визначаються Кабінетом Міністрів України виходячи з особливостей їх переміщення через митний кордон України.

Зазначеними законодавчими актами не передбачено право відповідача визначати індивідуалізоване коло суб'єктів та обмежувати коло суб'єктів, яким дозволяється здійснювати випуск газу у вільний обіг за тимчасовими деклараціями (в порядку попереднього митного оформлення), та не передбачено в цьому контексті право визначати для конкретного кола суб'єктів умови проходження митних процедур більш або менш сприятливі ніж для інших суб'єктів. Таке право не надано відповідачу і рішенням Ради національної безпеки та оборони України від 01.02.2008 р., введеним в дію Указом Президента України від 14 лютого 2008 року N 122/2008, на яке посилається відповідач в обґрунтування правомірності видання оскаржуваного акта (у спірній частині).

Колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуваний акт (у спірній частині) не відповідає вимогам наведених законодавчих актів, у т.ч. щодо єдиного підходу до суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності при здійсненні митних процедур, оскільки спірним актом НАК "Нафтогаз України" необґрунтовано поставлено у привілейоване становище по відношенню до інших імпортерів газу (в даному випадку позивача) шляхом надання виключного права на застосування визначених законом митних процедур щодо оформлення тимчасових декларацій (попереднього митного оформлення) та, по суті, встановлено не передбачені законом обмеження щодо здійснення конкретних митних процедур та зовнішньоекономічної діяльності стосовно інших, ніж НАК "Нафтогаз України", суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, що обмежує права позивача на застосування процедур оформлення тимчасових декларацій (попереднього митного оформлення) та свідчить про те, що відповідач вийшов за межі повноважень, визначених наведеними правовими актами, та діяв ухвалюючи спірний акт, відповідно, протиправно.

Крім того, оскільки спірним актом відповідач фактично встановив переваги для одного суб'єкта зовнішньоекономічної діяльності по відношенню до інших, що обмежує діяльність інших імпортерів газу на ринку реалізації газу на території України та ставить їх у нерівне становище з таким суб'єктом у сфері зовнішньоекономічної діяльності, складовою якої є митна справа, наведене свідчить, що відповідач поза межами визначених законом повноважень встановив певні правила щодо обмеження конкуренції на ринку реалізації імпортованого природного газу на території України через процедуру обмеження права інших суб'єктів на застосування режиму оформлення тимчасових декларацій (попереднього митного оформлення), а отже і випуску природного газу у вільний обіг в обраному цими суб'єктами порядку оформлення імпорту газу.

На наведене вказує також висновок Вищого господарського суду України у постанові від 20 січня 2010 р. по справі N 37/499 (за участю позивача та НАК "Нафтогаз України"), яка розміщена на офіційному сайті Єдиного державного реєстру судових рішень та в якій суд зазначив, що оскаржуваний правовий акт виключає можливість ЗАТ "Укргаз-Енерго" постачати природний газ суб'єктам господарювання в Україні.

Проте, як зазначено вище, правила конкуренції визначаються виключно законами.

На державу покладено обов'язок забезпечувати захист змагальності суб'єктів господарювання в отриманні та розподіленні ними прибутку з метою досягнення економічних та соціальних результатів.

Оскільки на час ухвалення оскаржуваного акта жодним законом України, у т.ч. Законом України "Про нафту і газ", Законом України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України", не передбачалось обмежень щодо правил і процедур доступу імпортованого газу у вільний обіг на територію України, а також суб'єктів, які мають доступ на цей ринок або обмежені у цьому вправі, тобто обмежень у конкуренції на цьому ринку, та такі обмеження можуть встановлюватись виключно законами України, у відповідача не було правових підстав для ухвалення оскаржуваного акта у спірній частині, яким встановлено правила, які фактично обмежують конкуренцію на ринку газу, з огляду на що спірний акт в даній частині з наведених підстав не може вважатися таким, що відповідає законам України.

Суд також враховує, що навіть у випадку доведеності відповідачем можливості оформлення позивачем до початку місяця поставки ВМД у загальному порядку, наведене не є підставою для обмеження відповідачем права позивача здійснювати оформлення природного газу в іншому порядку - шляхом оформлення тимчасових декларацій до початку місяця поставки.

При цьому, відповідно до частини 2 ст. 4 Закону України "Про захист економічної конкуренції" органи влади зобов'язані сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію.

Згідно з частиною 1 ст. 15 цього Закону антиконкурентними діями органів влади є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції. До цих дій, зокрема, віднесено: надання окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції; дія, внаслідок якої окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами. Частиною 3 цієї статті передбачено, що вчинення антиконкурентних дій органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю забороняється.

У взаємозв'язку з наведеним, слід зазначити, що відповідно до ч. 7 ст. 319 ЦК України діяльність власника може бути обмежена чи припинена або власника може бути зобов'язано допустити до користування його майном інших осіб лише у випадках і в порядку, встановлених законом. Частиною 2 статті 321 ЦК України передбачено, що особа може бути обмежена у здійсненні права власності лише у випадках і в порядку, встановлених законом. Відповідно до ч. 1 ст. 393 ЦК України правовий акт органу державної влади, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується, а спір у такому випадку підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, що відповідає правовій позиції Верховного Суду України у постанові від 10 жовтня 2007 року.

Правовий аналіз спірного акта, сфери його застосування та наслідків його застосування, свідчить, що всупереч вищенаведеним нормам законів України відповідачем ухвалено підзаконний правовий акт, який за сферою свого регулювання зачіпає сферу регулювання законів України з питань конкуренції та за наслідками свого застосування обмежує конкуренцію на ринку реалізації природного газу на території України, обмежує позивача у здійсненні права власності, тобто спірний акт ухвалено відповідачем з перевищенням наданих законами України повноважень, а отже з цих підстав є незаконним.

В контексті спірних відносин, колегія суддів також зазначає, що статтею 9 Митного кодексу України визначено особливості набрання чинності законами та іншими нормативно-правовими актами з питань митної справи.

Оскільки оскаржуваний акт у спірній частині стосується питань митного регулювання, до нього застосовуються правила, встановлені цим Кодексом.

Частина 2 цієї статті передбачено, що нормативно-правові акти з питань митної справи набирають чинності через 45 днів з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самим актом, але не раніше дня їх офіційного опублікування. У разі якщо такі нормативно-правові акти не будуть офіційно опубліковані, вони не набирають чинності.

Тобто, в будь-якому випадку спірний акт набирає чинності не раніше дня його офіційного оприлюднення.

Згідно з п. 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року N 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Як встановлено судом, спірний акт вперше опублікований в офіційному виданні - газеті "Урядовий кур'єр" за 28.03.2008 р. N 58.

За змістом пункту 2 спірного акта, він застосовується починаючи з 1 березня 2008 р., однак, виходячи з приписів ст. 9 Митного кодексу України, зазначена постанова не могла набрати чинності та застосовуватися раніше ніж чим через 45 днів з дня її офіційного опублікування 28.03.2008 р.

Таким чином, спірна постанова Кабінету Міністрів України в оскаржуваній частині (п. 2) не відповідає вимогам ст. 9 Митного кодексу України, а отже з цих підстав також є незаконною.

Згідно з частиною 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За правилами, встановленими пунктом 1 частини 1 статті 171 КАС України, адміністративний суд здійснює перевірку законності, зокрема, постанов Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини 2 статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Всупереч наведеним вимогам, відповідач як суб'єкт владних повноважень не довів законності оскаржуваного акта у спірній частині, а отже, беручи до уваги вищенаведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, суд дійшов висновку про незаконність оскаржуваного акта у спірній частині та обґрунтованість позову, а отже і про наявність підстав для його задоволення з урахуванням особливостей, передбачених ч. 8 ст. 171 КАС України.

Зокрема, вирішуючи питання щодо належного способу захисту прав позивача, суд зазначає, що за змістом позовних вимог позивач просить визнати спірний акт в оскаржуваній частині незаконним та скасувати.

У зв'язку з цим суд зазначає, що за загальними правилами положень п. 1 ч. 2 ст. 162 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову, зокрема, про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень.

В той же час, частиною 8 статті 171 КАС України передбачено особливості провадження у даній справі та вирішення спору по суті, а саме - суд може визнати нормативно-правовий акт, зокрема, незаконним, внаслідок чого спірний акт не породжує будь-яких правових наслідків від моменту прийняття такого акта. Скасування ж акта суб'єкта владних повноважень означає втрату чинності таким актом з моменту набрання законної сили відповідним судовим рішенням.

Виходячи із заявлених позивачем позовних вимог, суд приходить до висновку, що позивачем фактично заявлено позовні вимоги, які у разі задоволення позову мають різні правові наслідки з точки зору часу припинення дії акта.

Відтак, враховуючи обставини справи, з метою застосування належного способу захисту прав позивача, що відповідає положенням ч. 8 ст. 171 КАС України, суд приходить до висновку про часткове задоволення, а саме - про визнання незаконним п. 2 постанови Кабінету Міністрів України "Про реалізацію імпортованого природного газу на території України" від 05.03.2008 р. N 163, внаслідок чого спірний акт в оскаржуваній частині не породжує будь-яких правових наслідків від моменту прийняття такого акта. Стосовно вимог позивача про скасування зазначеного акта, суд відмовляє у цій частині позовних вимог, оскільки приписи наведеної норми не передбачають наведеного позивачем способу судового захисту.

На поверненні сплаченого судового збору (державного мита) позивач не наполягав.

Керуючись ст. ст. 2, 9, 12, 17 - 19, 158 - 163, 171, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва П О С Т А Н О В И В:

1. Позов закритого акціонерного товариства "Укргаз-Енерго" до Кабінету Міністрів України задовольнити частково.

2. Визнати незаконним пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України "Про реалізацію імпортованого природного газу на території України" від 5 березня 2008 року N 163.

3. Зобов'язати Кабінет Міністрів України після набрання постановою законної сили опублікувати в офіційному виданні резолютивну частину даної постанови суду.

4. У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Постанова набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України. Постанова може бути оскаржена за правилами, встановленими ч. 10 ст. 171, ст. ст. 185 - 187 КАС України.

Повний текст постанови складено та підписано 15 лютого 2011 року.