Про визнання незаконними розпоряджень Президента України

Вищий адміністративний суд України в складі:

секретаря судового засідання Парадюка А. І.,

за участю: представника позивача –ОСОБА_1,

представника відповідача –Гуцала Д. С.,

третьої особи –ОСОБА_2,

представника третьої особи –ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Президента України, третя особа –ОСОБА_2 про визнання незаконними розпоряджень,

16 лютого 2011 року ОСОБА_4 звернувся з позовом до Президента України про визнання незаконним Розпорядження Президента України № 50/2011-рп від 17 січня 2011 року "Про звільнення ОСОБА_4 з посади голови Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області за неналежне виконання службових обов’язків", вказуючи, що цей акт видано з порушенням норм чинного законодавства. Зазначив, що фактично його звільнено за порушення присяги державного службовця. При цьому звільнення здійснено без проведення службового розслідування, передбаченого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 "Про затвердження порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування". Крім того, при прийнятті спірного розпорядження Президент України діяв всупереч вимог частини 2 статті 18, статті 43 Конституції України, частини 2 статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", статей 17, 30 Закону України "Про державну службу", постанови Кабінету Міністрів України"від 22 листопада 2010 року № 1065 "Про деякі питання, пов’язані з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду звільнення з посади яких здійснюється Президентом України або Кабінетом Міністрів України або погоджується з Кабінетом Міністрів України".

Заявою від 29 березня 2011 року позивач доповнив позовні вимоги і просив визнати незаконним Розпорядження Президента України № 109/2011-рп від 25 березня 2011 року "Про призначення ОСОБА_2 головою Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області", вказуючи, що на день видачі оскаржуваного акту трудові відносини з ОСОБА_4 припинені не були, тобто посада голови Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області не є вакантною.

В письмовому запереченні представник Президента України позов не визнала і просила відмовити в його задоволенні повністю. Вказала, що позивач, будучи на посаді голови Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області, не забезпечив здійснення останньою її завдань і повноважень, що свідчить про неналежне виконання ним службових обов’язків, і є порушенням присяги державного службовця. При прийнятті такого рішення обов’язку проведення службового розслідування немає. При вирішенні питання про звільнення позивача дотриманий порядок підготовки та внесення подання про звільнення осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Президентом України. Розпорядження Президента України № 50/2011-рп від 17 січня 2011 року "Про звільнення ОСОБА_4 з посади голови Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області за неналежне виконання службових обов’язків" видано в межах повноважень, у порядку та з підстав, передбачених чинним законодавством. На виконання цього розпорядження 24 березня 2011 року розпорядженням Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області № 197 ОСОБА_4 звільнений з посади голови райдержадміністрації, тобто на момент видання Розпорядження Президента України № 109/2011-рп від 25 березня 2011 року "Про призначення ОСОБА_2 головою Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області"трудові відносини з позивачем були припинені.

Третя особа –ОСОБА_2 в письмових запереченнях проти позову просив відмовити в його задоволенні. Зазначив, що твердження позивача, що він по теперішній час не звільнений і юридично перебуває на посаді голови Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області, є безпідставним, оскільки його звільнено з роботи на підставі Розпорядження Президента України № 50/2011-рп від 17 січня 2011 року. 24 березня 2011 року розпорядженням виконуючого голови Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області Воловик Л. М. № 197 зафіксовано дату припинення роботи ОСОБА_4 Розпорядженням Президента України від 25 березня 2011 року № 109/2011-рп головою Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області призначено ОСОБА_2

В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги і підстави позову підтримав.

Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечив, просив відмовити в його задоволенні. Пояснив, що питання прийняття (призначення) та звільнення голів місцевих державних адміністрацій, які є державними службовцями, віднесені до компетенції Президента України. Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу. За своїми повноваженнями голови місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень. Тобто у Кабінету Міністрів України наявне право вносити Президенту України подання про звільнення голови райдержадміністрації за неналежне виконання службових обов’язків. Таке неналежне виконання службових обов’язків позивачем, як головою Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області, полягало у проведенні на неналежному рівні заходів щодо комплексного розвитку району, що призвело до погіршення соціально-економічної ситуації, невиконання плану бюджету. Крім того, незадовільно організовувалася робота райдержадміністрації в цілому. Вказані обставини викладені у протоколі апаратної наради у голови Київської обласної державної адміністрації і зазначені в листі Київської обласної державної адміністрації до Кабінету Міністрів України від 13 січня 2011 року із пропозицією звільнення ОСОБА_4 з посади голови Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області. Конкретні порушення законодавства зафіксовані в акті ревізії контрольно-ревізійного управління в Київській області при здійсненні фінансово-господарської діяльності Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації, в довідці за грудень 2010 року про перевірку діяльності та організації роботи райдержадміністрації щодо здійснення виконавчої влади на території Переяслав-Хмельницького району Київської області за період з травня по грудень 2010 року. У зв’язку з виявленими при перевірках порушеннями Переяслав-Хмельницьким міжрайонним прокурором внесено протести на низку розпоряджень із земельних питань, прийнятих ОСОБА_4 за час роботи на посаді голови райдержадміністрації.

Третя особа ОСОБА_2 та його представник в судовому засіданні проти позову в частині визнання незаконним Розпорядження Президента України № 109/2011-рп від 25 березня 2011 року "Про призначення ОСОБА_2 головою Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області"заперечили з підстав, викладених у письмових запереченнях, і просили в його задоволенні в цій частині відмовити.

Суд, вислухавши пояснення представників сторін, третьої особи та його представника, дослідивши матеріали справи, вважає, що позов задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.

В судовому засіданні встановлено, що Розпорядженням Президента України від 17 квітня 2010 року № 342/2010-рп ОСОБА_4 був призначений головою Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області.

Розпорядженням Президента України від 17 січня 2011 року № 50/2011-рп ОСОБА_4 звільнений з посади голови Переяслав-Хмельницької районної адміністрації Київської області за неналежне виконання службових обов’язків.

Розпорядженням Президента України від 25 березня 2011 року № 109/2011-рп головою Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області призначений ОСОБА_2

Відповідно до пункту 15 частини 1 статті 3 КАС України публічна служба –це діяльність на державних політичних засадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Тобто, будь-яка державна служба є публічною службою.

Законом, що регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, є Закон України "Про державну службу".

Відповідно до статей 10, 17 цього Закону державний службовець зобов’язаний забезпечувати ефективну роботу та виконання покладених на нього службових обов’язків; суворо дотримувати Конституцію та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов’язки, про що приймає присягу державного службовця.

ОСОБА_4 звернувся з позовом про визнання незаконним розпорядження Президента України, яким його звільнено з посади голови Переяслав-Хмельницької районної адміністрації Київської області за неналежне виконання ним службових обов’язків.

Вирішуючи даний спір, суд звертає увагу на те, з якими обставинами пов’язано звільнення позивача з займаної посади.

Відповідач зазначає, що позивач, працюючи на посаді голови райдержадміністрації, неналежно виконував покладені на нього обов’язки, допускав порушення законів України, прав та законних інтересів громадян. Тобто підставою для звільнення позивача стало порушення ним присяги державного службовця.

Правовий статус окремих категорій державних службовців регулюється Конституцією та спеціальними законами, до яких, зокрема, відноситься Закон України "Про місцеві державні адміністрації".

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій зазначені в статті 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Так, відповідно до пункту 1 частини 1 цієї статті голови місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень.

В досліджених в судовому засіданні матеріалах містяться дані про допущені головою Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації Київської області суттєві недоліки в роботі державної адміністрації.

Відповідно до розпорядження голови Київської обласної державної адміністрації від 15 жовтня 2010 року № 1178 "Про проведення перевірок роботи райдержадміністрації Київської області"та доручення голови облдержадміністрації від 13 грудня 2010 року № 151-1 "Про проведення перевірки діяльності Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації Київської області"проведено перевірку діяльності Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації щодо здійснення виконавчої влади на території Переяслав-Хмельницького району Київської області та організації роботи райдержадміністрації за період з 01 травня 2010 року по 01 грудня 2010 року.

За наслідками перевірки складена довідка, відповідно до висновку якої роботу керівництва Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації визнано незадовільною.

Зокрема, комісією встановлені недоліки кадрової служби держадміністрації, зазначені зауваження щодо організації діловодства в апараті. Зафіксовані недоліки в роботі з питань проведення апаратних нарад у голови райдержадміністрації, плануванні роботи, виконанні планів та взаємодії голови райдержадміністрації з головою районної ради, сільськими головами, а також в організації роботи юридичного відділу адміністрації.

Щодо перевірки призначення житлової субсидії та пільг в управлінні праці та соціального захисту населення Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації, у висновках комісії зазначено, що недоліком в цьому напрямку роботи райдержадміністрації є призупинення інформаційно-роз’яснювальної кампанії у період масового звернення громадян за призначенням субсидій з початком опалювального сезону; проведення незначної кількості засідань робочої групи привело к зменшенню обміну електронною інформацією, необхідною для призначення субсидій, між організаціями –надавачами житлово-комунальних послуг.

Комісією зафіксовано, що в результаті перевірки контрольно-ревізійним управлінням дотримання вимог бюджетного законодавства щодо складання і виконання районного бюджету виявлена недоплата орендної плати по діючим договорам оренди на загальну суму 833 177 грн. 72 коп.

Перевіркою також виявлені суттєві порушення земельного законодавства.

Так, комісія зазначила, що не проведена робота з інвентаризації договорів оренди, окремі договори не пройшли державної реєстрації, не відповідають встановленій формі типового договору оренди. Із змісту розпоряджень немає можливості з’ясувати законність надання земельних ділянок за відсутності додатків до них. Землевпорядна документація по вказаних розпорядженнях на момент перевірки відсутня. Допускаються порушення порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб.

При вивченні матеріалів звернень громадян з питань виділення земельних ділянок встановлено, що в першу чергу задовольнялися клопотання жителів інших областей України, незважаючи на чисельні звернення від мешканців району.

Також під час проведення в грудні 2010 року перевірки комісією Київської облдержадміністрації в Переяслав-Хмельницькій райдержадміністрації встановлено порушення Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

При перевірці діючих договорів оренди земельних ділянок, укладених Переяслав-Хмельницькою райдержадміністрацією з фізичними та юридичними особами, в тому числі за період травня-грудня 2010 року, встановлено, що з невідомих причин частина договорів оренди на водні об’єкти в райдержадміністрації відсутні.

Комісія зазначила, що наявні договори оренди не забезпечують вимог діючого законодавства з питань управління водними ресурсами, дотримання правил технічної експлуатації водойм. Ситуація свідчить, що на водоймах, які знаходяться в оренді, переважна більшість орендарів дотримується хаотичного управління водними ресурсами, без врахування режимів роботи водойм, встановлених органами водного господарства. Здійснюються самовільні скиди води, проведення ремонтних робіт, будівництво гідроспоруд, що призводить до погіршення стану вод, суміжних територій, підтоплення та інших негативних явищ.

Аналіз розпоряджень голови райдержадміністрації, прийнятих по земельних питаннях за період травня-грудня 2010 року, виявив суттєві порушення Земельного кодексу України, а саме: статті 22 (визначення земель сільськогосподарського призначення та порядок їх використання), статті 122 (повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування), статті 123 (порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування), статті 124 (порядок передачі земельних ділянок в оренду).

В наступному, 07 квітня 2011 року, розпорядженням голови Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації ОСОБА_2 № 222 створена тимчасова комісія з проведення перевірки відповідності чинному законодавству розпоряджень адміністрації із земельних питань, прийнятих у 2010 році.

В травні 2011 року 72 розпорядження про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для облаштувань риболовецьких станів, прийняті в період жовтня-грудня 2010 року головою Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації ОСОБА_4, опротестовані Переяслав-Хмельницьким міжрайонним прокурором з вимогою про їх скасування, як такі, що прийняті з порушенням законодавства, що регулює питання використання лісів, вод, рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря.

Станом на 05 липня 2011 року за протестами прокурора скасовано 17 розпоряджень, виданих головою райдержадміністрації ОСОБА_4

За загальним висновком комісії за результатами проведеної в грудні 2010 року перевірки роботу керівництва Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації визнано незадовільною.

Наявність порушень у роботі позивача на посаді голови Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації Київської області також підтверджується актом контрольно-ревізійного управління в Київській області від 09 грудня 2010 року № 05-05-/124 ревізії стану дотримання вимог бюджетного законодавства щодо складання та виконання районного бюджету Переяслав-Хмельницького району в фінансовому управлінні Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації, в якому зафіксовані відповідні порушення, що в подальшому перевірені і підтверджені у зазначеному вище акті комісії.

Обгрунтовуючі позовні вимоги, ОСОБА_4 визнавав, що його звільнено за порушення присяги державного службовця, з приводу чого давав письмові пояснення.

Встановлені факти, письмові пояснення, які надані позивачем на ім’я голови Київської обласної державної адміністрації з приводу цих обставин, приводить суд до висновків, що головою Переяслав-Хмельницької державної адміністрації ОСОБА_4 при виконанні ним службових обов’язків, допущено дії, які свідчать про несумлінне виконання своїх службових обов'язків, що стало підставою для звільнення його з посади за порушення присяги.

11 січня 2011 року у голови Київської обласної державної адміністрації з його заступниками проведена апаратна нарада з приводу ознайомлення з довідкою щодо проведення перевірки роботи Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації.

До порядку денного внесені питання про порушення у сфері земельних відносин (виділення земельних ділянок, зокрема, щодо перегляду ціни договору оренди землі; про порушення роботи дозвільного центру щодо видачі дозвільних документів відповідно до Господарського кодексу України; про перевищення службових повноважень головою райдержадміністрації при прийнятті розпоряджень із земельних питань; про порушення в області водного господарства щодо надання в оренду водних об’єктів загальнодержавного призначення; про порушення в організації роботи райдержадміністрації (невиконання контрольних доручень Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, голови облдержадміністрації).

Рішенням апаратної наради визнано роботу Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації незадовільною. Вирішено направити матеріали для розгляду в Адміністрацію Президента України щодо прийняття рішення про звільнення із займаної посади голови Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації ОСОБА_4

13 січня 2011 року голова Київської обласної державної адміністрації звернувся з листом № 11-12-10207 до Прем’єр-міністра України, в якому з викладенням конкретних прикладів зазначив, що Переяслав-Хмельницька райдержадміністрація знаходиться на 18 місці в рейтинговій оцінці адміністрацій. І з метою забезпечення стабільного соціально-економічного стану району та роботи Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації заявив клопотання щодо звільнення ОСОБА_4 з посади голови Переяслав-Хмельницької районної адміністрації Київської області за неналежне виконання службових обов’язків.

14 січня 2011 року за № 381/0/2-11 Прем’єр-міністром України внесено подання Президентові України з пропозицією про звільнення ОСОБА_4 з посади голови Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області за неналежне виконання службових обов’язків.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В силу положень пункту 10 частини 1, частини 3 статті 106 Конституції України Президент України призначає за поданням Прем’єр-міністра членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їх повноваження на цих посадах; Президент України на основі та на виконання Конституції та законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України.

Згідно із частинами 1, 4, 5 статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації; голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України; голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України; повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі подання Прем’єр-міністра України з підстав, передбачених законодавством про державну службу (частина 2 статті 8, пункт 2 частини 2 статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації").

Розгляд питань, пов’язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, визначений у відповідному Порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 22 листопада 2010 року № 1065.

Цей Порядок визначає процедуру розгляду подання, в тому числі, щодо призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій.

Відповідно до Конституції та Законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про місцеві державні адміністрації"та "Про столицю України –місто-герой Київ"голови місцевих держадміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України (підпункт 5 пункту 2, підпункт 3 пункту 6 Порядку).

Орган чи посадова особа, які вносять подання про призначення на посади, зазначені у цьому Порядку, можуть звертатися з пропозицією про звільнення з цих посад. У пропозиції щодо звільнення з посади обґрунтовуються причини неможливості перебування особи на займаній посаді (пункт 11 Порядку).

Згідно із пунктом 6 частини 1 статті 30 Закону України "Про державну службу"крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону.

Звертаючись з пропозицією до Президента України про звільнення ОСОБА_4 з посади голови Переяслав-Хмельницької районної адміністрації Київської області, Прем’єр-міністр зазначив про неналежне виконання головою райдержадміністрації службових обов’язків.

Таким чином, при звільненні ОСОБА_4 з посади голови Переяслав-Хмельницької районної адміністрації Київської області дотриманий порядок, визначений Конституцією та законами України, щодо звільнення осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Президентом України. Тобто, Президент України діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Що стосується звільнення без проведення службового розслідування, передбаченого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 "Про затвердження порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування", то твердження позивача про обов’язковість проведення такого розслідування є безпідставним.

Відповідно до пункту 1 цього Порядку стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об’єднанню громадян; у разі недодержання ними законодавства про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства, порушення етики поведінки; на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри, може бути проведено службове розслідування.

Отже, зазначеним актом допускається не обов’язковість, а можливість проведення службового розслідування у визначених законодавством випадках.

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що позов в частині визнання незаконним Розпорядження Президента України № 50/2011-рп від 17 січня 2011 року "Про звільнення ОСОБА_4 з посади голови Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області за неналежне виконання службових обов’язків" задоволенню не підлягає.

Незаконність звільнення ОСОБА_4 з посади голови райдержадміністрації судом не встановлена. Розпорядження Президента України № 109/2011-рп від 25 березня 2011 року "Про призначення ОСОБА_2 головою Переяслав-Хмельницької районної державної адміністрації Київської області"є актом індивідуальної дії. Отже підстав для задоволення позову в зв’язку з порушенням прав та інтересів позивача немає.

На підставі викладеного, керуючись статями 160- 163, 167, 171 КАС України, суд

В позові ОСОБА_4 до Президента України, третя особа: ОСОБА_2, про визнання незаконними розпоряджень відмовити.

постанова є остаточною і не підлягає перегляду в апеляційному чи касаційному порядку.