Про деякі приписи законодавства про відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями державних і громадських організацій

У зв'язку з виникненням у судовій практиці питань, пов'язаних із застосуванням законодавства про відшкодування шкоди, заподіяної державними та іншими органами, та на підставі вивчення відповідної судової практики вважаємо за необхідне звернути увагу на деякі приписи названого законодавства.

1. Відповідальність за шкоду, заподіяну незаконними діями державних чи громадських організацій, а також службових осіб встановлено статтею 442 Цивільного кодексу України (далі - Цивільний кодекс). Відповідне зобов'язання є позадоговірним, тобто воно виникає внаслідок заподіяння шкоди іншій особі (абзац п'ятий частини другої статті 4 Цивільного кодексу), а не з угод. Якщо між державною чи громадською організацією з одного боку і підприємством, установою чи організацією - з іншого існують зобов'язання, які виникають з договору, то відповідальність за порушення таких зобов'язань настає на загальних підставах згідно з главою 18 Цивільного кодексу та з інших підстав, зазначених у відповідних главах цього Кодексу і передбачених самими договорами.

Незаконними визнаються дії, що порушують встановлений законом або іншим нормативно-правовим актом порядок і умови здійснення даним органом владних функцій або виходять за межі його повноважень. Шкода, заподіяна правомірними діями державних і громадських організацій, відшкодуванню не підлягає (наприклад, примусове вилучення або знищення майна у передбачених законом випадках). З урахуванням обставин конкретної справи правомірним може вважатися і заподіяння шкоди у стані крайньої необхідності (стаття 445 Цивільного кодексу).

Відповідальність, передбачена статтею 442 Цивільного кодексу, настає у разі заподіяння шкоди:

по-перше, у галузі адміністративного управління, тобто управлінської діяльності у формі прийняття (видання) актів обов'язкового характеру. Якщо шкоду заподіяно не у сфері адміністративних відносин, а в результаті господарської і технічної діяльності (наприклад, внаслідок дорожньо-транспортної пригоди), відповідальність настає на загальних підставах відповідно до статей 440, 441 та інших статей Цивільного кодексу;

по-друге, діями службової особи, яка внаслідок свого службового становища (займаної посади) або за окремим дорученням наділена у певній галузі адміністративної діяльності владними повноваженнями щодо невизначеного кола осіб, тобто осіб, що не перебувають у її безпосередньому підпорядкуванні. У визначенні поняття службової особи слід виходити з вимог статті 2 Закону України "Про державну службу" і статті 364 Кримінального кодексу України.

Службові особи, незаконними діями яких завдано шкоду, не несуть відповідальності перед особою, якій її завдано, і не можуть бути відповідачами в арбітражному процесі. Проте, згідно зі статтею 30 Арбітражного процесуального кодексу України (далі - АПК) таких службових осіб може бути викликано для дачі пояснень з питань, що виникають під час розгляду відповідної справи.

2. Стаття 442 Цивільного кодексу пов'язує відшкодування шкоди, завданої організаціям незаконними діями у галузі адміністративного управління, із спеціальним порядком, який встановлюється законом. Передбачена цією нормою відповідальність настає лише у випадках, коли закон передбачає таку відповідальність, як-от Закон України "Про підприємництво" (частина шоста статті 15), Закон України "Про підприємства в Україні" (абзац другий пункту 2 статті 27), Закон України "Про інвестиційну діяльність" (абзац третій пункту 2 статті 18), Закон України "Про державну податкову службу в Україні" (частина третя статті 13), Закон України "Про споживчу кооперацію" (абзац четвертий пункту 7 статті 17) та ін.

За відсутності відповідного законодавчого припису у арбітражного суду немає правових підстав для задоволення вимог про відшкодування шкоди.

3. Актами адміністративного управління (адміністративними актами), якими може бути заподіяно шкоду організації, є різні владні односторонні приписи державних і громадських організацій (останніх - у тому разі, якщо відповідно до закону вони вправі приймати акти адміністративного управління), що суперечать закону або іншим нормативно-правовим актам. Не виключена й можливість заподіяння шкоди безпосередніми діями щодо застосування примусових заходів (наприклад, у разі примусового вилучення майна). Якщо припис державної чи громадської організації має письмову форму, вимогу про відшкодування шкоди може бути об'єднано з вимогою про визнання відповідного акта недійсним.

4. Шкода може бути заподіяна не лише діями, а й бездіяльністю державних чи громадських організацій або їх службових осіб внаслідок невиконання покладених на них згідно із законом певних функцій, зокрема, пов'язаних з видачею різних актів (ліцензій, дозволів, патентів тощо), за відсутності яких заінтересоване підприємство чи організація не вправі здійснювати певну діяльність. У таких випадках період часу, за який може бути здійснено розрахунок і стягнення суми на відшкодування шкоди, визначається з дня, наступного за останньою датою строку, встановленого законом для виконання державною чи громадською організацією відповідної дії.

5. Розглядаючи справи про відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями державних і громадських організацій, арбітражні суди повинні обов'язково враховувати наявність таких умов відповідальності, як безпосередній причинний зв'язок між згаданими діями (бездіяльністю) і шкодою та вина відповідача. Остання виражається через вину службових осіб даної державної чи громадської організації, які вчинили неправильні службові дії.

Якщо з поданих позивачем матеріалів неможливо зробити висновок про те, чи є у даному випадку згадані умови відповідальності, підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

До позовної заяви повинен бути доданий обгрунтований розрахунок суми, що стягується на відшкодування заподіяної шкоди.

6. Обсяг відшкодування збитків, завданих державними та іншими організаціями підприємствам, установам та організаціям, визначається відповідно до вимог тих спеціальних норм законодавства, які встановлюють можливість такого відшкодування. Так, статтею 27 Закону України "Про підприємства в Україні" передбачено відшкодування завданих збитків, включаючи очікуваний і неодержаний прибуток. Ця норма підлягає застосуванню в усіх випадках, коли йдеться про відшкодування шкоди, завданої підприємству, в тому числі і у разі, коли інший законодавчий акт, що передбачає відшкодування шкоди (наприклад, Закон України "Про державну податкову службу в Україні"), не містить припису щодо відшкодування очікуваного і неодержаного підприємством прибутку.

7. Розмір шкоди, завданої підприємству, установі чи організації, може зростати з перебігом часу, зокрема, у разі, коли відповідне підприємство, установу, організацію певними неправомірними діями державного органу було позбавлено можливості користуватися належними їй коштами. В такому випадку завдана шкода підлягає відшкодуванню за весь відповідний період часу. Посилання державного органу на несвоєчасність звернення позивача з вимогою про повернення спірної суми і про відшкодування шкоди не можуть братися до уваги, оскільки, у випадку порушення майнових прав позивача, такий орган повинен був сам вжити заходів до їх поновлення, не очікуючи на будь-яке звернення з цього приводу.

У разі визнання згідно з рішенням арбітражного суду недійсним акта державного органу, на підставі якого з підприємства, установи чи організації була списана у безспірному порядку грошова сума, згаданий орган повинен вжити заходів до повернення цієї суми на відповідний рахунок позивача і в тому випадку, коли останнім не заявлялася окрема вимога про зворотне стягнення такої суми. У разі, коли державний орган - відповідач у справі не зробив цього, заінтересоване підприємство не позбавлене права вимагати відшкодування завданої йому у зв'язку з цим шкоди за весь період часу з дня прийняття (видання) визнаного недійсним акта, якщо інше не передбачено законом.

8. У вирішенні питання про відповідальність державної чи громадської організації за заподіяну нею шкоду застосовуються на загальних підставах правила статті 454 Цивільного кодексу щодо зменшення розміру відшкодування або відмови у відшкодуванні з урахуванням вини потерпілого, якщо інше не передбачено законом. Наявність вини підприємства чи організації, яка в такому разі є потерпілою, має бути доведена організацією, що завдала шкоди. Ступінь вини позивача і відповідача визначається конкретно, у відсотках (наприклад, 50 і 50 або 75 і 25), з урахуванням матеріалів і фактичних обставин справи. Відповідно до встановленого арбітражним судом ступеня вини зменшується й розмір належного позивачеві відшкодування, а також вирішується питання про розподіл арбітражних витрат (стаття 49 АПК).

9. З урахуванням необхідності дотримання правил доарбітражного врегулювання спорів, ціна позову визначається виходячи з тієї суми, яка зазначена у претензії. Ця сума має бути точно визначена позивачем. Якщо в подальшому розмір шкоди збільшився, у тому числі у зв'язку із зростанням цін на майно, яке необхідно придбати або на роботи, які необхідно виконати з метою відшкодування завданої шкоди, а також, якщо відшукувана сума зросла з урахуванням офіційного індексу інфляції, позивач відповідно до статті 22 АПК не позбавлений права до прийняття рішення у справі збільшити розмір позовних вимог за умови дотримання встановленого порядку доарбітражного врегулювання спору у відповідній частині. У разі збільшення розміру заподіяної шкоди після прийняття арбітражним судом рішення про її відшкодування, потерпіле підприємство чи організація не позбавлені права пред'явити нову претензію та позов до винного органу (див. також пункт 3 роз'яснення президії Вищого арбітражного суду України від 12.05.99 N 02-5/223 "Про деякі питання, пов'язані з застосуванням індексу інфляції").

10. Якщо шкоду підприємству, установі чи організації заподіяно у зв'язку з виданням акта державним чи іншим органом, то у вирішенні спору про відшкодування шкоди арбітражний суд повинен здійснити правову оцінку такого акта на предмет його відповідності вимогам закону, хоча б позивач і не порушував питання про визнання цього акта недійсним. Відповідно до частини другої статті 4 АПК арбітражний суд за наявності передбачених законом підстав, приймає рішення про задоволення позову про відшкодування шкоди і тоді, коли акт, у зв'язку з виданням якого заподіяно шкоду, не визнавався у встановленому порядку недійсним. На підставі пункту 1 частини другої статті 83 АПК арбітражний суд також вправі вийти за межі позовних вимог і визнати відповідний акт недійсним з одночасним вирішенням питання про стягнення відповідної суми державного мита.

11. У разі відсутності або недостатності у державної організації коштів, необхідних для відшкодування заподіяною нею шкоди, арбітражному суду слід у кожному конкретному випадку відповідно до вимог розділу V Закону України "Про власність" та інших законодавчих актів, зокрема, Декрету Кабінету Міністрів України від 15.12.92 N 8-92 "Про управління майном, що є у загальнодержавній власності", встановлювати державний орган, уповноважений управляти державним майном, та залучати його до участі у справі згідно із статтею 24 АПК.

У разі, якщо відсутність чи недостатність таких коштів виявлено на стадії виконання рішення, стягувач не позбавлений права звернутися до державного органу, уповноваженого управляти державним майном, у загальному претензійно-позовному порядку.

Стягнення коштів з реєстраційних рахунків, відкритих в органах Державного казначейства України організаціям, які перейшли на казначейську форму виконання бюджетів за видатками, здійснюється з урахуванням кодів бюджетної класифікації. Що ж до позабюджетних коштів організацій, які утримуються за рахунок державного бюджету, то їх стягнення здійснюється безпосередньо з надходжень на позабюджетний рахунок, без урахування згаданих кодів. Тому, у разі задоволення позовних вимог щодо таких організацій, арбітражним судам слід з'ясовувати з якого саме - бюджетного чи позабюджетного - реєстраційного рахунку повинна списуватись визначена у наказі сума і зазначати це у наказах про примусове виконання рішень.

12. Вирішуючи спори про відшкодування шкоди, заподіяної державними та іншими органами, арбітражним судам слід виявляти і ретельно з'ясовувати причини правопорушень та реагувати на них шляхом винесення окремих ухвал, у яких, зокрема, за наявності для того підстав, порушувати питання про притягнення винних посадових осіб до встановленої відповідальності.

13. У розгляді справ про відшкодування моральної шкоди заподіяної незаконними діями державних і громадських організацій арбітражним судам слід керуватися роз'ясненням президії Вищого арбітражного суду України від 29.02.96 N 02-5/95 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з відшкодуванням моральної шкоди" (з подальшими змінами).