Про затвердження Концепції змін до нормативно-правових актів з питань фінансування спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг (платежі нагляду)

Відповідно до розділу VI Регламенту роботи Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України, затвердженого розпорядженням Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України від 20.11.2007 N 8279 (із змінами та доповненнями), та підпункту 1.2 пункту 1 Плану роботи Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України на 2010 рік, затвердженого розпорядженням Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України від 15.12.2009 N 955 (із змінами та доповненнями), Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України

1. Затвердити Концепцію змін до нормативно-правових актів з питань фінансування спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг (платежі нагляду), що додається.

2. Контроль за виконанням цього розпорядження покласти на заступника Голови відповідно до розподілу обов'язків.

Загальна частина

Інституційна спроможність органу регулювання та нагляду за ринком фінансових послуг є відправною точкою для побудови ефективного пруденційного нагляду, тобто для здійснення повноцінного регулювання та нагляду за ринком фінансових послуг, попередження можливих ризиків для фінансового сектору, та в цілому для економіки. Зазначене підтверджують численні рекомендації іноземних експертів, дослідження та висновки таких міжнародних організацій як Міжнародний валютний фонд та Світовий Банк.

Виходячи із світового досвіду, фінансова незалежність більшості регуляторів національних ринків фінансових послуг, яка розглядається як невід'ємна частина інституційної спроможності, забезпечується шляхом фінансування їх за рахунок чітко визначених платежів піднаглядних фінансових установ на умовах підзвітності.

Однак, на сьогодні в світі відсутній уніфікований підхід до процедури запровадження фінансування органів регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг за рахунок платежів нагляду та науково-теоретичні засади визначення методології розрахунку такого фінансування. Єдиним науковим підходом до питання фінансової незалежності органу регулювання та нагляду у секторі фінансових послуг можна вважати документ 2007 року, розроблений співробітниками Центрального банку Іспанії щодо фінансового управління у банківському нагляді.

Фінансова незалежність Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України як елемент підвищення її інституційної спроможності

Інституційна спроможність органу регулювання та нагляду за ринком фінансових послуг має базуватись на таких основних постулатах:

1) регуляторна незалежність, що пов'язана із повноваженнями щодо запровадження пруденційних норм та правил;

2) незалежність від будь-якого політичного втручання та тиску з боку ринку;

3) інституційна автономія, що пов'язана із забезпеченням достатніх повноважень органу нагляду;

4) фінансова незалежність.

Реалізація основних функцій та завдань органів регулювання та нагляду за ринком фінансових послуг неможлива без належного рівня фінансової незалежності. У багатьох країнах світу, зокрема у Великій Британії, Австрії, Німеччині, Австралії, Канаді, Словаччині та ін., для забезпечення належного рівня фінансування основна частина витрат з утримання наглядових органів перекладається на ринок, тобто регулятори фінансуються за рахунок вигодонабувачів регулювання (надавачів фінансових послуг). На практиці це означає, що регулятор стягує плату з суб'єктів регульованої галузі. Разом з тим, у багатьох країнах така плата супроводжується додатковим фінансуванням із державного бюджету, тобто передбачається змішана система фінансування.

Узагальнюючи світову практику, необхідно підкреслити, що за результатами дослідження, проведеного експертами Міжнародного валютного фонду у 2009 році, близько 76 відсотків органів нагляду за страховою діяльністю та ринком цінних паперів утримуються за рахунок платежів нагляду. При цьому можливість такого способу фінансування переважно закріплена на рівні законодавчих актів, натомість фінансування за рахунок платежів нагляду лише 36 відсотків органів регулювання та нагляду передбачене на рівні підзаконних актів та за погодженням із Міністерством фінансів відповідної країни.

Існуюча система фінансування Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України, яка є спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг, здійснюється лише за рахунок коштів Державного бюджету України та не в змозі забезпечити наявність достатнього фінансування потреб уповноваженого органу.

Вирішення Держфінпослуг системних питань реформування небанківського фінансового сектору, пов'язаних у тому числі із запровадженням пруденційного нагляду за ринком небанківських фінансових послуг, неможливо за умов відсутності належного рівня політичної та фінансової автономії Держфінпослуг. Наявні фінансові та матеріально-технічні ресурси та кадровий потенціал, закладений при створенні Держфінпослуг, вже не відповідають високій динаміці розвитку фінансових ринків і складності запропонованих ними продуктів. За висновками Місії Агентства міжнародного розвитку США та Світового банку обсяги фінансування Держфінпослуг є недостатніми, що має істотний вплив на плинність кадрів, особливо керівників середньої ланки.

Альтернативними варіантами вирішення проблеми щодо підвищення фінансової незалежності Держфінпослуг можуть стати такі:

1) збереження механізму фінансування Держфінпослуг тільки за рахунок бюджетних коштів, що, з одного боку, спричиняє високу плинність кадрів та недостатню спроможність реалізовувати функції та завдання Держфінпослуг, а, з іншого боку, спричиняє фінансове навантаження на Державний бюджет України і потребуватиме щорічного додаткового збільшення видатків;

2) запровадження змішаної системи фінансування Держфінпослуг: частково - за рахунок коштів Державного бюджету України, частково - за рахунок платежів нагляду. На сьогодні такий варіант може бути сприйнятливим заінтересованими державними органами і дозволить запровадити кращу світову практику організації фінансування органів регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг, підвищити інституційну спроможність Держфінпослуг та знизити навантаження на Державний бюджет України. Це поєднання буде достатньо гнучким, аби задовольняти вимоги перехідного періоду з поступовим переходом до повного фінансування за рахунок платежів нагляду, якщо це буде визнано за необхідне.

Необхідно констатувати, що за умови забезпечення можливості Держфінпослуг незалежно вирішувати питання визначення джерел, розміру та виконання свого кошторису, істотно зменшиться рівень політичного втручання (тиску через кошторис), зросте швидкість реакції Держфінпослуг на нові потреби, що виникають у сфері нагляду, та забезпечуватиметься залучення компетентних фахівців завдяки достойній зарплаті.

Варто зазначити, що пропозиції місії Агентства міжнародного розвитку США та Світового банку розглядають також альтернативний варіант рішення шляхом інтеграції Держфінпослуг до Національного банку України.

Реформування системи фінансування Держфінпослуг та необхідні зміни до чинного законодавства

З урахуванням фінансової кризи та з огляду на необхідність запровадження пруденційного нагляду за небанківськими фінансовими установами, підвищення рівня фінансового забезпечення Держфінпослуг пропонується здійснити шляхом внесення необхідних змін до законодавства щодо запровадження системи змішаного фінансування, якою передбачатиметься фінансування за рахунок коштів Державного бюджету України та коштів, у вигляді спеціального збору за здійснення Держфінпослуг нагляду за фінансовими установами.

За рахунок коштів Державного бюджету України є доцільним фінансувати витрати на оплату праці службовців Держфінпослуг згідно з кошторисом Держфінпослуг на відповідний рік.

За рахунок платежів нагляду у вигляді спеціального збору є доцільним фінансувати здійснення Держфінпослуг нагляду за фінансовими установами, тобто розвиток матеріально-технічної бази Держфінпослуг, в тому числі створення та розвиток інформаційно-аналітичної бази, видання друкованих видань Держфінпослуг з питань нагляду, додаткові заохочення та спеціальні надбавки службовцям Держфінпослуг, їх підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації та соціально-побутове забезпечення.

Спеціальний збір має сплачуватись фінансовими установами у вигляді початкового збору та регулярного збору, який зараховується на відповідний рахунок органів Державного казначейства України. При цьому Держфінпослуг має бути головним розпорядником коштів, акумульованих у якості спеціального збору за здійснення нагляду за фінансовими установами. Кошти, отримані у якості спеціального збору за здійснення Держфінпослуг нагляду за фінансовими установами, мають включатися до складу спеціального фонду Державного бюджету України.

Розмір спеціального збору (початкового та регулярного) встановлюється на рівні закону та сплачується фінансовими установами фіксованим платежем. У разі необхідності, законом України про Державний бюджет України на відповідний рік, розмір цього збору може уточнюватися.

Спеціальний збір має розраховуватись:

1) для страхових компаній - від валових зібраних страхових премій;

2) для недержавних пенсійних фондів, кредитних спілок та інших фінансових установ - від сукупної вартості чистих активів.

При цьому, сума валових зібраних страхових премій та сукупна вартість чистих активів учасника фінансового ринку визначаються за даними фінансової звітності за останній звітний рік.

Адміністрування сплати фінансовими установами спеціального збору, перевірку розрахунків та контроль за повнотою і своєчасністю сплати вказаного збору кожною фінансовою установою здійснюватиметься Державною податковою адміністрацією України.

Реалізація такого підходу до фінансування вимагає запровадження виваженої політики щодо побудови фінансового контролю за належним використанням платежів нагляду, в тому числі шляхом надання Держфінпослуг звітів щодо використання коштів зі спеціального фонду Державного бюджету України до Міністерства фінансів України.

Запропоновані зміни можливо реалізувати шляхом внесення відповідних змін до Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" у частині встановлення джерел фінансування Держфінпослуг, Закону України "Про систему оподаткування" щодо доповнення переліку загальнодержавних податків та зборів (обов'язкових платежів), Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" щодо включення до складу валових витрат грошових коштів, що відраховуються суб'єктами ринку небанківських фінансових послуг на фінансування Держфінпослуг.

Очікувані результати

Реалізація Концепції створить передумови для забезпечення ефективного та надійного розвитку ринку небанківських фінансових послуг, запровадження системи пруденційного нагляду, зменшення навантаження на Державний бюджет України, підвищення інституційної спроможності Держфінпослуг, в тому числі розвитку матеріально-технічної бази та зниженню рівня плинності кадрів.