Про звернення Вищої ради правосуддя до Верховного Суду як субєкта права на конституційне подання щодо конституційності окремих положень законів

14 липня 2021 року Верховна Рада України прийняла Закон України № 1635-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя" (далі також - Закон № 1635-IX), який набрав чинності 5 серпня 2021 року.

Закон № 1635-IX , прийнятий з метою реалізації судової реформи, з-поміж іншого, запроваджує новий порядок призначення членів Вищої ради правосуддя, порядок одноразового оцінювання діючих членів Вищої ради правосуддя на відповідність критеріям професійної етики та доброчесності (крім Голови Верховного Суду), відсторонення від посади, зупинення повноважень та звільнення осіб, які не пройшли таку перевірку. Зокрема, з цією метою має утворюватися Етична рада. Перший склад цієї ради формується строком на шість років, у тому числі з числа трьох осіб, запропонованих міжнародними та іноземними експертами. До роботи Етичної ради можуть також долучатися додаткові експерти, фахівці міжнародних та іноземних організацій.

У зв'язку із цим Законом № 1635-IX внесено істотні зміни до законів України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII (далі також - Закон № 1798-VIII) і "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі також - Закон № 1861-VI).

Вища рада правосуддя наголошує, що законодавством України були передбачені всі необхідні механізми та процедури для перевірки відповідності членів Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності. Створення суб'єкта, який не має під собою конституційної основи, та наділення його функціями та повноваженнями, які згідно з Конституцією України віднесені до компетенції інших суб'єктів, спотворює реформу судової влади та ставить під загрозу гарантовану Конституцією України незалежність судової влади.

Аналіз Закону № 1635-IX та законодавчих актів, змінених цим законом, дає змогу стверджувати про наявність у ньому норм, сутність, зміст і практична реалізація яких, на переконання Вищої ради правосуддя, не відповідають Конституції України , рішенням Конституційного Суду України та міжнародним стандартам.

Вища рада правосуддя відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції України і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України. Конституційний Суд України розглядає питання, передбачені цим пунктом, за конституційними поданнями суб'єктів конституційного подання, в тому числі Верховного Суду (частина друга статті 150).

Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Пунктом 1 частини першої статті 51 Закону України "Про Конституційний Суд України" передбачено, що конституційним поданням є подане до Суду письмове клопотання щодо визнання акта (його окремих положень) неконституційним.

Верховний Суд як суб'єкт права на конституційне подання має право звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо перевірки відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України "Про внесення змін до деяких законів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя" від 14 липня 2021 року № 1635-IX , "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII , "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року № 1861-VI , тому існує об'єктивна необхідність у підготовці такого подання та внесення його відповідно до частини другої статті 150 Конституції України на розгляд Пленуму Верховного Суду.

Враховуючи зазначене вище, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України "Про Вищу раду правосуддя", Вища рада правосуддя вирішила:

звернутися до Верховного Суду як суб'єкта права на конституційне подання стосовно необхідності звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо перевірки Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя".

14 липня 2021 року Верховна Рада України ухвалила Закон України № 1635-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя" (далі також - Закон № 1635-IX), який набрав чинності 5 серпня 2021 року.

Цим законом передбачено внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України , законів України "Про Регламент Верховної Ради України" , "Про Вищу раду правосуддя".

Зокрема, визначено повноваження, порядок утворення та діяльності Етичної ради, якій надані повноваження щодо:

встановлення відповідності кандидатів на посаду члена Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) критеріям професійної етики та доброчесності;

визначення конкурсних засад добору кандидатів для здійснення відповідним суб'єктом обрання (призначення) члена Ради;

оцінювання відповідності критеріям професійної етики та доброчесності чинних членів Ради (крім Голови Верховного Суду);

ухвалення рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена ВРП, мотивованої рекомендації про звільнення члена Ради з підстав, визначених пунктами 3 - 5 частини першої статті 24 Закону України "Про Вищу раду правосуддя", що має наслідком відсторонення з дня ухвалення Етичною радою рішення члена ВРП від посади та зупинення його повноважень до ухвалення рішення органом, що обрав (призначив) цього члена ВРП.

Вища рада правосуддя постійно і послідовно дотримується позиції, що результатами судової реформи в Україні мають бути стале функціонування та розвиток системи правосуддя з урахуванням кращих міжнародних стандартів та практик. Водночас необхідні для цього зміни повинні передбачати неухильне дотримання вимог Конституції України, перш за все стосовно забезпечення гарантій незалежності суддів та органів суддівського врядування.

Водночас аналіз положень Закону № 1635-IX та законодавчих актів, змінених Законом № 1635-IX, дає змогу стверджувати про наявність в ньому певних норм, сутність, зміст і практична реалізація яких, на переконання Ради, не відповідають Конституції України.

Так, окремі його норми не відповідають Конституції України, а також висновкам Конституційного Суду України, наведеним у Рішенні від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року № 1402-VIII, "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року № 193-IX, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII.

1. Невідповідність абзацу першого, другого частини восьмої, абзаців другого - четвертого частини п'ятнадцятої статті 9, статті 9-1 Закону № 1798-VIII у редакції Закону № 1635-IX , частин п'ятої - восьмої статті 208-1 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, у редакції Закону № 1635-IX, статті 6, частині першій статті 8, частині першій статті 32, статті 131 Конституції України щодо утворення Етичної ради, її повноважень

Законом № 1635-IX внесено зміни до Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII (далі також - Закон № 1798-VIII), якими передбачено, що з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності утворюється Етична рада, строк повноважень членів, якої становить шість років (частини перша, восьма статті 9-1 Закону № 1798-VIII, у редакції Закону № 1635-IX).

Зазначеним законом Етична рада уповноважена, зокрема, розглядати, вивчати та аналізувати документи кандидата на посаду члена ВРП; збирати, перевіряти та аналізувати інформацію про кандидата на посаду члена ВРП, у тому числі конфіденційну інформацію з персональними даними, отриману від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інформацію, отриману від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел; ухвалювати та оприлюднювати на офіційному вебсайті ВРП обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, складати та оприлюднювати список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена ВРП; надсилати органу, що обирає (призначає) члена ВРП, висновок щодо кожного кандидата та список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена ВРП (пункти 3, 4, 8, 9 частини двадцятої статті 9-1 Закону № 1798-VIII у редакції Закону № 1635-IX ).

Крім того, Етична рада протягом шести місяців із дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена Ради до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП (пункт 4 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1635-IX ).

Відповідно до статті 131 Конституції України в Україні діє Вища рада правосуддя.

Згідно із частиною першою статті 1 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

Члени Ради обираються (призначаються) до складу ВРП за квотним принципом відповідно до статті 131 Конституції України та глави 3 Закону № 1798-VIII.

Конституція України не передбачає повноваження будь-якого суб'єкта або органу (осіб) обмежувати право визначених Конституцією України суб'єктів формування конституційного органу, яким є Вища рада правосуддя. Такими суб'єктами згідно з Конституцією України є Верховна Рада України, Президент України, з'їзд суддів України, з'їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів і з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ (далі також - суб'єкти обрання, призначення).

Саме цим суб'єктам надано конституційне право призначити (обрати) того чи іншого кандидата на посаду члена ВРП та оцінювати відповідність його вимогам до члена Ради.

Аналіз статті 131 Конституції України, глави 3 Закону № 1798-VIII дає підстави стверджувати, що жодні інші суб'єкти не уповноважені здійснювати конституційні функції добору та оцінювання членів ВРП.

Конституцією України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів (частина десята статті 131 Конституції України).

Утворення таких суб'єктів, органів, установ та організацій для формування складу ВРП та оцінки її членів на відповідність критеріям професійної етики та доброчесності, внесення рекомендації про звільнення члена Ради, яка є самостійною підставою для звільнення у випадку, якщо суб'єкт призначення з будь-яких причин не встиг її розглянути, Основним Законом України не передбачено.

Закон № 1635-IX надає Етичній раді владні повноваження та функції та контрольну функцію щодо визначення відповідності кандидатів у члени ВРП критеріям доброчесності та професійної етики, що фактично змінює порядок обрання складу ВРП суб'єктами формування та у спосіб не передбачений Конституцією позбавляє їх визначених статтею 131 Конституції України повноважень. З аналізу змісту її повноважень та функцій вбачається, що саме Етична рада у запропонованій моделі виступає суб'єктом формування ВРП, адже виключно ті кандидати які отримали позитивний висновок вказаної ради можуть бути призначеними на посаду члена ВРП.

Європейський суд з прав людини у рішенні у справі "Олександр Волков проти України" -1 констатував, зокрема, що в Україні не забезпечено достатнє відділення судової гілки влади від інших гілок влади, що не гарантує незалежності суддів і захисту від порушень і свавілля при застосуванні дисциплінарних заходів. Суд зобов'язав Україну негайно здійснити реформування інституційної побудови судової системи та наголосив, що "представникам інших гілок влади слід утримуватися від будь-яких дій чи заяв, які можуть бути сприйняті як інструмент здійснення тиску на діяльність судових органів чи викликати сумніви щодо їх здатності виконувати свої обов'язки ефективно"-2.

__________

-1Рішення Європейського суду з прав людини від 9 січня 2013 року у справі "Олександр Волков проти України" (заява № 21722/11 ).

-2Рішення Європейського суду з прав людини від 9 січня 2013 року у справі "Олександр Волков проти України" (заява № 21722/11 ), пункти 199, 202.

Запропонована у Законі № 1635-IX модель Етичної ради є тотожною моделі Комісії з питань доброчесності та етики (далі також - Комісія) утворення, якої було передбачено Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року № 193-IX (далі - Закон № 193-IX), яким доповнено Закон № 1798-VIII статтею 28-1, що регламентувала її утворення та діяльність.

До повноважень Комісії також було віднесено оцінку відповідності члена або кандидата до складу ВРП принципам добросовісності та етичних норм судді; затвердження висновків про невідповідність встановленим законом вимогам кандидатів на посаду члена ВРП до обрання (призначення) їх на посаду.

Зазначена норма стала предметом конституційного контролю з боку Конституційного Суду України, який за результатами розгляду подання Верховного Суду своїм рішенням від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 визнав норму про утворення Комісії з питань доброчесності і етики, передбачену статтею 28-1 Закону № 193-IX , неконституційною. У пункті 6.1 цього рішення вказано: "...Комісія наділена повноваженнями щодо контролю за діяльністю членів Вищої ради правосуддя... проте ці повноваження не мають конституційної основи".

Конституційний Суд України також зазначив, "що орган, установу, утворені при конституційному органі, закон не може наділяти контрольною функцією щодо цього конституційного органу".

Така невідповідність стала підставою визнання неконституційними та втрати чинності частиною третьою статті 24, статтею 28-1 Закону № 1798-VIII, зі змінами, пунктів 9, 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 193-IX , що регламентували статус та повноваження Комісії як таких, що суперечать частинам першій, другій статті 126, частині першій статті 131 Конституції України.

В Законі України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року № 2136-VIII закріплено, що рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання (стаття 69 Закону).

Венеційська комісія наголошує, що парламент і виконавча влада повинні поважати роль Конституційного Суду України як "вартового Конституції". Парламент та виконавча влада повинні "враховувати аргументи, використані Конституційним Судом", і "заповнювати законодавчі / регулятивні прогалини, виявлені Конституційним Судом [...] протягом розумного строку"-3.

__________

-3CDL-PI (2020) 018, Терміновий спільний висновок Венеційської комісії та Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи "Про законодавчу ситуацію щодо антикорупційних механізмів після Рішення Конституційного Суду України № 13-р/2020 ", пункт 21.

Недодержання цієї умови Верховною Радою України є порушенням принципу здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6 Конституції України)-4.

__________

-4Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 та статті 159 Конституції України у справі щодо внесення змін до Конституції України) 9 червня 1998 року № 8-рп/98 .

З наведеного вбачається, що законодавець всупереч Конституції України, способом, який суперечить Основному Закону (без внесення змін до Конституції України) наділив Етичну раду контрольними функціями щодо кандидатів у члени ВРП.

Вкотре звертаємо увагу, що зазначеним змінено визначений Основним Законом України порядок формування складу ВРП, оскільки Етична рада отримала виключне повноваження на встановлення відповідності кандидата в члени ВРП вимогам доброчесності та професійної етики замість суб'єктів формування ВРП.

Більш того в Етичній раді не забезпечено відповідності принципу, за яким має утворюватися орган суддівського врядування. Загальновідомо, що принцип верховенства права та незалежності судової влади буде дотримано, тільки якщо більшість складу конституційного органу суддівського врядування становлять судді, обрані суддями. Натомість в запропонованої моделі судді складають тільки 50% складу Етичної ради, що не забезпечує відокремленість судової влади від інших гілок влади, та суперечить висновкам ЄСПЛ викладеним у справі "Олександр Волков проти України" -5 та висновкам Венеційської комісії.

__________

-5 Рішення Європейського суду з прав людини від 9 січня 2013 року у справі "Олександр Волков проти України" (заява № 21722/11 ).

Так, зокрема у пункті 17 Висновку Венеційської комісії "Щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування" від 9 грудня 2019 № 969/2019 зазначено: "Усі органи, які наділені відповідними повноваженнями суддівського врядування, повинні бути створені та функціонувати відповідно до чинних міжнародних стандартів для судових рад. У численних висновках Венеціанська комісія наполягала на тому, що система судового врядування повинна бути узгодженою та рекомендувала спростити структуру органів судового врядування в Україні..."-6.

__________

-6Висновок Венеційської комісії "Щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування" від 9 грудня 2019 № 969/2019, пункт 17.

Велика хартія суддів (Консультативна рада європейських суддів, м. Страсбург, 17 листопада 2010 року, пункт 13) передбачає, що для забезпечення незалежності суддів у кожній державі створюється судова рада чи інший спеціалізований орган, незалежний від законодавчої та виконавчої влади, наділений широкими повноваженнями з усіх питань щодо статусу суддів, а також щодо організації, функціонування та репутації судових інституцій. До складу ради входять або винятково судді, або більшість складу ради становлять судді, обрані іншими суддями.

Отже, наділення Законом № 1635-IX іншого суб'єкта функціями та повноваженнями Вищої ради правосуддя та суб'єктів формування її персонального складу, які властиві їм у силу норм Конституції України, свідчить про невідповідність статті 9-1 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" у взаємозв'язку із пунктом 9 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1635-IX частині першій статті 131 Конституції України.

Підпункти 4, 5 частини 18 статті 9-1 Закону 1635-IX № 1798-VIII (у редакції Закону № 1635-IX ) передбачають право Етичної ради (склад якої формуються, в тому числі, з числа представників міжнародних та іноземних організацій, які мають переважне право голосу при прийнятті рішень) відповідно до якого рада: "збирає, перевіряє та аналізує інформацію про кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя, у тому числі конфіденційну інформацію з персональними даними, отриману від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інформацію, отриману від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, необхідну для здійснення повноважень Етичної ради, має право звертатися до кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя, а також спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, їх посадових осіб, будь-яких юридичних осіб щодо надання пояснень, документів чи інформації з метою перевірки кандидатів на посаду члена Вищої ради правосуддя".

Крім того частина 20 цієї ж статті доповнює права Етичної ради можливістю безоплатного доступу до державних реєстрів та баз даних, повного доступу до суддівських досьє і досьє кандидатів на посаду судді.

Хоча відповідно до вимог пункту 4 частини двадцятої статті 9-1 Закону № 1798-VIII (в редакції Закону № 1635-IX ) члени Етичної ради: "зобов'язані вживати заходів щодо захисту персональних даних та іншої інформації, що стала відома у зв'язку із здійсненням повноважень члена Етичної ради", в Законі № 1798-VIII немає застережень щодо захисту та нерозголошення конфіденційної інформації, іншої інформації з обмеженим доступом, що стали їм відомі у зв'язку із здійсненням своїх повноважень.

Отже, у Законі № 1798-VIII (у редакції Закону № 1635-IX ) не визначені обсяги дискреції щодо доступу членів Етичної ради, залучених іноземних фахівців до державних реєстрів та баз даних, інформації з обмеженим доступом (в тому числі державної таємниці) та спосіб її здійснення.

Дискреційні повноваження членів Етичної ради мають узгоджувалися з конституційним принципом верховенства права, та такими його елементами, як юридична визначеність та заборона свавілля.

Найбільше застереження викликають дискреційні повноваження тих членів Етичної ради, які не тільки не є працівниками чи посадовими особами державних органів, а навіть які можуть не бути громадянами України (представники міжнародних та іноземних організацій - членів Етичної ради).

Рішенням Конституційного Суду України від 20 січня 2012 року № 2-рп/2012 було визначено, що "право на приватне та сімейне життя є засадничою цінністю, необхідною для повного розквіту людини в демократичному суспільстві, та розглядається як право фізичної особи на автономне буття незалежно від держави, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб" (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини):

"перелік даних про особу, які визнаються як конфіденційна інформація, не є вичерпним" (абзац шостийпідпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини);

"інформація про особисте та сімейне життя особи (персональні дані про неї) є конфіденційною і може бути поширена тільки за їх згодою, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини" (абзац п'ятийпідпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини).

За результатом аналізу положень частин першої та другої статті 32 Конституції України, юридичної позиції Конституційного Суду України є підстави стверджувати, що "втручання у конституційне право особи на приватне і сімейне життя (шляхом збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди) допускається і вважатиметься законним у разі наявності підстави в національному законодавстві, і виключно в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Лише за цих умов Закон відповідатиме принципу верховенства права, закріпленому в частині першій статті 8 Конституції України" (абзац шостий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018 ).

Конституційний Суд України визнає за органом публічної влади право на певні дискреційних повноваження у прийнятті рішень, та застерігає, що "цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів" (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 8 червня 2016 року № 3-рп/2016 ).

У Законі має бути чітко вказаний обсяг будь-якої дискреції та спосіб її здійснення, аби особа мала змогу у належний спосіб захистити себе від свавільних дій влади (пункт 45 Доповіді "Верховенство права", схваленої Європейською Комісією "За демократію через право" на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25 - 26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev).

Практика Європейського суду з прав людини свідчить, аби національне законодавство відповідало положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року , воно має гарантувати можливість юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані Конвенцією.

З позиції гарантування основоположних прав людини, надання дискреційних повноважень державним органам обсяг яких не має чітко визначених меж було б несумісним з принципом верховенства права, як одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих Конвенцією і Конституцією України.

Саме тому Закон має чітко визначати межі дискреційних повноважень будь-яких державних органів та порядок їх здійснення (пункт 67 рішення у справі "Котій проти України" (Kotiy v. Ukraine) від 5 березня 2015 року, заява № 28718/09; пункт 60 рішення у справі "Зосимов проти України" (Zosymov v. Ukraine) від 7 липня 2016 року, заява № 4322/06).

Беручі до уваги те, що у статті 9-1 Закону України № 1798-VIII (у редакції пункту 4 частини двадцятої статті 9-1 Закону № 1798-VIII (в редакції Закону № 1635-IX) не визначені будь-які межі дискреційних повноважень Етичної Ради та її членів, а також залучених іноземних фахівців щодо доступу до державних реєстрів та баз даних, суддівських досьє і досьє кандидатів на посаду судді, включаючи конфіденційну та особисту інформацію, вказані положення не відповідають критерію якості закону у розумінні частини другої статті 32 Конституції України, оскільки вони суперечать таким елементам принципу верховенства права, як юридична визначеність і заборона свавілля, що може призвести до порушення конституційного права особи на приватне життя.

Таким чином при прийнятті Верховною Радою України Закону № 1635-IX та утворення ним Етичної ради та наділення її конституційними повноваженнями не має конституційної основи та порушує положення статей 8, 32, 131 Конституції України, статті 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року № 2136-VIII, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII, висновки Конституційного Суду наведені у Рішенні від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року № 1402-VIII, "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року № 193-IX та міжнародними стандартами.

2. Невідповідність пунктів 23-1 - 23-3 розділу III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1798-VIII (у редакції Закону № 1635-IX ) статті 1, 2, частині другій статті 5, статті 8, 22, 64 та 131 Конституції України та базовим міжнародним стандартам процедури формування першого складу Етичної ради за обов'язкової участі трьох осіб, визначених міжнародними та іноземними організаціями, а також порядку ухвалення рішень

Законом № 1635-IX розділ III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1798-VIII (у редакції Закону № 1635-IX) доповнюється новими пунктами 23-1 - 23-3 , якими передбачено, що перший склад Етичної ради формується з трьох осіб із числа суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів України, та трьох осіб, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх п'яти років надають Україні міжнародну технічну допомогу у сфері судової реформи та/або запобігання і протидії корупції. Такі міжнародні та іноземні організації погоджують пропозицію спільного списку кандидатів.

Зауважуємо, що за своєю правовою природою прикінцеві та перехідні положення законодавчих актів мають на меті врегулювання перехідного періоду щодо застосування норм, які втрачають чинність та набуттям чинності новим положенням акта, а не створення надзвичайних та виключних процедур, зокрема утворення першої Етичної ради в іншому складі і виключно на перші шість років. Зазначене порушує принцип правової визначеності, який є невід'ємною складовою принципу верховенства права, проголошеного частиною першою статті 8 Конституції України.

Хочемо підкреслити, що розділ III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1798-VIII (у редакції Закону № 1635-IX ) запроваджуючи перший склад Етичної ради в спеціальному складі не має строку повноважень, тобто діє довічно, що також суперечить статті 8 Конституції України.

Щодо участі у роботі Етичної ради трьох осіб, визначених міжнародними та іноземними організаціями, слід зазначити, що в силу принципу рівності та самовизначення народів, закріпленого в частині першій статті 2 Статуту Організації Об'єднаних Націй (далі - ООН), усі народи мають право вільно визначати без втручання ззовні свій політичний статус та реалізовувати свій економічний, соціальний та культурний розвиток, і кожна держава зобов'язана поважати таке право відповідно до положень Статуту ООН. Створення суверенної та незалежної держави або встановлення будь-якого політичного статусу, вільно визначеного народом, є формою реалізації цим народом права на самовизначення-7.

__________

-7Декларація про принципи міжнародного права, які стосуються дружніх відносин та співробітництва між державами відповідно до Статуту Організації Об'єднаних Націй , затверджена резолюцією 2625 (XXV) Генеральної Асамблеї ООН від 24 жовтня 1970 року.

Україна згідно зі статтею 1 Конституції України є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.

Відповідно до частини другої статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував, що влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу (рішення від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 ); установча влада є виключним правом народу та порядок здійснення установчої влади народом визначається у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України (рішення від 16 квітня 2008 року № 6-рп/2008 ).

Згідно з частиною першою статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Зазначені положення Конституції України кореспондуються з міжнародно-правовими стандартами, що передбачені пунктами 1, 2 статті 21 Загальної декларації прав людини 1948 року , згідно яких кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників; кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні, та статтею 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року , відповідно до якого кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації, і без необґрунтованих обмежень право і можливість: брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників; голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують свободу волевиявлення виборців; допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби.

Наявність вказаного механізму доступу до управління державними справами виключно громадянами України є гарантією народного суверенітету, основних засад демократії, забезпечення проведення державної політики в інтересах Українського народу.

Положення Закону № 1635-IX про участь осіб, визначених міжнародними організаціями, в обранні (призначенні) членів Ради порушують основоположні конституційні принципи державотворення, зокрема суверенітет, право народу України на його реалізацію, неподільність державної влади, оскільки міжнародні організації як суб'єкти делегування трьох представників не є представниками народу України, не належать до народу України, а тому не є носіями державної влади в Україні, жодна міжнародна організація не наділена відповідно до свого статуту повноваженнями формування конституційних органів.

Водночас Закон № 1635-IX не визначає відповідальності представників міжнародних та іноземних організацій за прийняті рішення, наділяючи їх повнотою влади державного органу без законодавчого закріплення відповідного статусу.

Процес висунення та добору осіб, визначених міжнародними організаціями, не врегульований правилами, що відображали б принципи професіоналізму, незалежності, безсторонності, доброчесності, запобігання конфлікту інтересів, конкурентності, прозорості та передбачуваності. Брак конкретних критеріїв висунення та добору представників цих органів робить процедуру їх призначення неоднозначною та непрозорою.

Конституція України не передбачає можливості обмеження державного суверенітету чи зміни способу реалізації громадянами народовладдя шляхом делегування владних повноважень іноземним організаціям та громадянам, що порушує положення статей 1, 5 Конституції України. Міжнародні партнери можуть мати виключно дорадчу функцію у формуванні державних органів.

Згідно з статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії.

Статтею 9 Конституції України визначено, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

В чинних міжнародних договорах згода на обов'язковість, яких надана Верховною Радою України, в тому числі з відповідними міжнародними організаціями, які є суб'єктами утворення (формування) першого складу Етичної ради відсутня згода держави України на надання права будь-яким міжнародним та іноземним організаціям формувати орган влади, який наділяється контрольними функціями щодо конституційного органу, яким за своєю природою є ВРП.

Положення Закону № 1635-IX не мають та не можуть мати екстериторіальної сили. Законодавчі акти не можуть розповсюджуватися та створювати будь-які обов'язки міжнародних та іноземних організації, а також нові міжнародні зобов'язання держави, адже це спричиняє порушення положень статей 8, 9 Конституції України та основоположного принципу суверенної рівності держав та інших суб'єктів міжнародного права. Зазначене гарантовано Статутом ООН . Жодний міжнародний договір, укладений державою України із вказаними організаціями та урядами країн їх розміщення таких зобов'язань не містить.

Територіальний принцип є основним принципом дії нормативного акта в просторі. Дія акта в межах усієї території відповідної держави пов'язана з концепцією державного суверенітету й обумовлена територіальним верховенством державної влади, необхідністю для тих, хто перебуває на території даної держави, підкорюватися створеним нею правовим нормам.

Враховуючи наведене, пункт 23-1 розділу III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1798-VIII у редакції Закону № 1635-IX не враховує приписів Конституції України, оскільки з характеру повноважень Етичної ради випливає, що вона бере участь в управлінні державними справами шляхом участі у проведенні конкурсу на зайняття посади члена Ради та формування переліку кандидатів на цю посаду, а також одноразового оцінювання діючих членів ВРП.

Зазначені норми суперечать статті 131 Конституції України, адже на законодавчому рівні не передбачена можливість створення органів та установ для перевірки членів конституційного органу державної влади, як і не передбачено створення органів та установ із тимчасовим статусом.

Європейський суд з прав людини в рішенні від 22.07.2021 у справі "Гуменюк та інші проти України" з приводу норм Закону № 193-IX , який передбачав повторну оцінку Суддів Верховного Суду зазначив "змусивши суддів Верховного Суду України заново доводити свою професійну придатність, законодавець "серйозно підірвав правову визначеність і передбачуваність конституційних принципів незалежності судових органів".

Крім того, ЄСПЛ звернув увагу на те, що "обмеження права члена судової влади на оскарження його дострокового звільнення або заходу, що рівносильне звільненню, може бути несумісним із незалежністю судової влади, якщо застосовується без будь-якої конкретної причини".

В результаті Суд констатував порушення § 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини в частині доступу до правосуддя , а також ст. 8 в частині незаконного втручання у виконання суддями ВСУ своїх обов'язків. В якості компенсації моральної шкоди Україна повинна виплатити 8 суддям ВСУ, які подали скаргу, по 5000 євро.

Закон № 1635-IX передбачає, що рішення першого складу Етичної ради ухвалюються більшістю голосів від присутніх членів Етичної ради, за умови, що воно підтримано двома голосами членів Етичної ради, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями. У разі однакової кількості голосів "за" і "проти" проводиться повторне голосування. У разі однакової кількості голосів "за" і "проти" під час повторного голосування голоси членів Етичної ради, з яких принаймні двоє запропоновані міжнародними та іноземними організаціями, є вирішальними (абзаци одинадцятий - тринадцятий пункту 23-1 розділу III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1798-VIII в редакції Закон № 1635-IX ).

В цьому випадку навіть два члена Етичної ради, запропоновані міжнародними та іноземними організаціями, можуть ухвалювати будь-які рішення від її імені, позаяк участь у складі Етичної ради суддів чи суддів у відставці має суто формальний характер.

Отже, наділяючи владною функцією Етичну раду перевіряти і відсторонювати членів конституційного органу, формувати склад конституційного органу, законодавець повністю нівелює роль суддів у процесі прийняття Етичною радою рішення. Передбачаючи при цьому навіть не вирішальну роль міжнародних експертів, а наділення їх самостійним та виключним правом ухвалювати будь-які рішення.