Рішення Коституційного Суду України у справі за конституційним поданням 139 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) указів Президії Верховної Ради України "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" і "Про заборону діяльності Компартії України" (справа про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича - суддя-доповідач,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

Яценка Станіслава Сергійовича,

за участю представників суб'єкта права на конституційне подання - народних депутатів України - Гуренка Станіслава Івановича, Крючкова Георгія Корнійовича, Симоненка Петра Миколайовича; представників Верховної Ради України: Коцюби Олександра Павловича - радника Голови Верховної Ради України, Кочерги Віктора Герасимовича - народного депутата України, Сіренка Василя Федоровича - народного депутата України; Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 139 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президії Верховної Ради України "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" від 26 серпня 1991 року та Указу Президії Верховної Ради України "Про заборону діяльності Компартії України" від 30 серпня 1991 року.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 139 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) указів Президії Верховної Ради України "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" від 26 серпня 1991 року та "Про заборону діяльності Компартії України" від 30 серпня 1991 року.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору стосовно конституційності зазначених указів Президії Верховної Ради України.

Заслухавши суддю-доповідача Німченка В.І., пояснення Гуренка С.І., Крючкова Г.К., Симоненка П.М., Коцюби О.П., Кочерги В.Г., Сіренка В.Ф., Носова В.В., членів комісійної правознавчої експертизи Погорілка В.Ф., Фрицького О.Ф., спеціаліста Мяловицької Н.А., свідків Гайсинського Ю.О., Даниленка В.П., Кравчука Л.М., Олійника Б.І., Плюща І.С. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. 26 серпня 1991 року Президія Верховної Ради України видала Указ "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" N 1435-XII (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 40, ст. 532). Цим Указом діяльність Компартії України припинялась до остаточного розслідування обставин, пов'язаних з подіями 19-21 серпня 1991 року, що мали місце в Москві. Міністерству внутрішніх справ України за участю народних депутатів доручалось опечатати всі службові приміщення партійних комітетів КПУ і взяти їх під охорону, забезпечити збереження майна і документів від розкрадання, руйнування та знищення. Партійним органам заборонялись будь-які фінансові операції з майном та коштами. Верховній Раді Кримської АРСР та відповідним місцевим Радам народних депутатів доручалось до закінчення розслідування прийняти на баланс майно, що належало організаціям Компартії України, за винятком майна Управління Справами ЦК КПРС та ЦК Компартії України, яке передано на баланс Верховної Ради України. Тимчасовій комісії (створена Постановою Президії Верховної Ради України 26 серпня 1991 року N 1439-XII було доручено вирішити питання щодо вилучення партійних архівів, документів, інших матеріалів, які можуть розглядатися як докази.

Указом Президії Верховної Ради України 28 серпня 1991 року N 1444-XII (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 44, ст. 579) Указ Президії Верховної Ради України від 26 серпня 1991 року доповнено пунктом 7-1 такого змісту: "Секретаріату Верховної Ради України, Раді Міністрів Кримської АРСР, виконавчим комітетам обласних, районних і міських, районних у містах Рад народних депутатів надати право на період припинення діяльності КПУ звільняти працівників відповідних партійних комітетів за їх власним бажанням або у зв'язку з переведенням на інше підприємство, в установу, організацію з записом про це у трудовій книжці і посиланням на цей Указ".

30 серпня 1991 року Президія Верховної Ради України видала Указ "Про заборону діяльності Компартії України" N 1468-XII (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 44, ст. 595). Президія Верховної Ради України, посилаючись на висновки Тимчасової комісії, за якими визнавалось, що керівництво Компартії України "своїми діями підтримало державний переворот і тим самим сприяло його здійсненню на території України", заборонила діяльність Компартії України на підставі частини другої статті 7 Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 року, згідно з якою не допускалось створення і діяльність партій, що ставлять за мету зміну шляхом насильства конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави, а також підрив її безпеки, розпалювання національної і релігійної ворожнечі.

2. Суб'єкт права на конституційне подання - народні депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними), укази Президії Верховної Ради України про тимчасове припинення та заборону діяльності Компартії України.

Вони вважають, що Президія Верховної Ради України, видаючи укази, перевищила свої конституційні повноваження, порушила принцип поділу влади, проголошений у Декларації про державний суверенітет України, перебравши на себе функції судової влади, "знехтувала" засади правової держави і правосуддя, що призвело до порушення конституційних прав і свобод громадян України.

На їх думку, чинні до цього часу укази Президії Верховної Ради України порушують конституційні права громадян на об'єднання, гарантії діяльності цих об'єднань і судовий порядок припинення їхньої діяльності (який існував і на час припинення та заборони Компартії України), встановлені Конституцією України.

3. У листі Голови Верховної Ради України (на той час Ткаченка О.М.) до Конституційного Суду України зазначається, що, залишаючись чинними після прийняття нової Конституції України, згадані укази не відповідають частині четвертій статті 15 та частині четвертій статті 37 Конституції України, оскільки держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України, а заборона діяльності об'єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку.

4. Представники суб'єкта права на конституційне подання та представники Верховної Ради України на відкритому пленарному засіданні Конституційного Суду України зазначили, що члени Президії Верховної Ради України не дали належної правової оцінки діяльності посадових осіб ЦК Компартії України, партії в цілому, фактичним обставинам, що склалися, а також висновкам, які було зроблено в указах про тимчасове припинення, а потім і заборону діяльності Компартії України, що посадові особи безпосередньо порушили чинну на той час Конституцію (Основний Закон) УРСР.

Виходячи з принципів правової держави і громадянського суспільства, які закріплені в Конституції України, автори подання вважають, що зазначені укази не відповідають Конституції України 1996 року і мають бути визнані неконституційними.

Постійний представник Президента України в Конституційному Суді України на відкритому пленарному засіданні зауважив, що правових підстав для перегляду згадуваних у конституційному поданні указів Президії Верховної Ради України не вбачається.

5. Відповідно до пункту 1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності Конституцією України, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України. Вирішуючи питання щодо правових актів органів Верховної Ради України, Конституційний Суд України в Рішенні від 23 червня 1997 року N 2-зп дійшов висновку, що розгляд нормативних актів Президії Верховної Ради України на відповідність чинній Конституції України належить до компетенції Конституційного Суду України.

З огляду на викладене Конституційний Суд України визнав за необхідне провести дослідження зазначених указів щодо нормативності, дії в часі та з урахуванням оцінки фактичних обставин, що стали підгрунтям їх прийняття.

6. Ознаками нормативності правових актів є невизначеність дії у часі та неодноразовість їх застосування. Зазначені укази стосуються не індивідуально визначених суб'єктів, а охоплюють їх широке коло і розраховані на неодноразовість застосування.

Про це свідчить пункт 7-1 Указу Президії Верховної Ради України від 26 серпня 1991 року, в якому йдеться про надання державним органам (які не були стороною в трудових правовідносинах) права на звільнення "працівників відповідних партійних комітетів за їх власним бажанням або у зв'язку з переведенням на інше підприємство, в установу, організацію з записом про це у трудовій книжці і посиланням на цей Указ".

Пункт 2 Указу про заборону діяльності Компартії України від 30 серпня 1991 року містить припис Верховній Раді Кримської АРСР, обласним, міським, районним Радам народних депутатів прийняти на баланс майно (будинки, споруди, друкарні, транспортні засоби, іншу власність) відповідних партійних комітетів.

Пунктом 4 Указу від 26 серпня 1991 року про тимчасове припинення діяльності Компартії України партійним органам було заборонено проведення будь-яких фінансових операцій з майном та коштами. Міністерству внутрішніх справ України за участю народних депутатів доручалось опечатати всі службові приміщення партійних комітетів, взяти їх під охорону і забезпечити збереження майна і документів. Тимчасовій комісії доручено вирішення питання щодо вилучення партійних архівів тощо (пункти 2, 3 Указу від 26 серпня 1991 року).

Як свідчать матеріали справи і зміст указів, вони стали підгрунтям для прийняття інших правових актів, внесли зміни в правове регулювання певних суспільних відносин. 14 травня 1993 року Президія Верховної Ради України прийняла Постанову "Про Укази Президії Верховної Ради України від 26 і 30 серпня 1991 року "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України", "Про заборону діяльності Компартії України" N 3220-XII, якою, по суті, було підтверджено чинність та дію цих актів щодо заборони Компартії України і зазначено, що "громадяни України, які поділяють комуністичні ідеї, можуть утворювати партійні організації відповідно до діючого законодавства України". 18 жовтня 1994 року на пленарному засіданні Верховної Ради України розглядалося питання про скасування зазначених указів, але рішення не було прийняте. За повідомленням Міністерства юстиції України вищезгадані укази є чинними.

Положення цих указів спричинили юридичні наслідки з моменту їх видання і унормували ситуацію на сьогодні та на перспективу, оскільки приписи щодо тимчасового припинення діяльності, а потім і заборони Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року, ущемлюють конституційні права громадян, які об'єдналися в цю політичну партію, на свободу об'єднань у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод (стаття 7 Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 року, зміст якої в основному збігається зі змістом статті 36 чинної Конституції України 1996 року).

Наведене дає підстави для висновку, що укази Президії Верховної Ради України про тимчасове припинення діяльності та заборону Компартії України є нормативними і чинними.

Про нормативність цих правових актів за їх змістом, формою та юридичним механізмом застосування зазначається також у висновку комісійної правознавчої експертизи, наукових висновках Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України та Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

Отже, зазначені укази підлягають перевірці Конституційним Судом України на предмет їх відповідності Конституції України 1996 року, оскільки згідно з пунктом 1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності Конституцією України, є чинними у частині, що не суперечить їй.

7. Згідно з частиною першою статті 37 чинної Конституції України забороняються утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення.

Порівняльний аналіз положень частини другої статті 7 Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 року та частини першої статті 37 Конституції України 1996 року щодо утворення, діяльності і заборони політичних партій та громадських організацій свідчить про фактичне відтворення в чинній Конституції України обставин, за яких забороняється діяльність об'єднань громадян, програмні цілі та дії яких спрямовані на зміну конституційного ладу України насильницьким шляхом.

Комуністична партія України як громадське об'єднання була зареєстрована Міністерством юстиції Української РСР 22 липня 1991 року. Діяльність цього об'єднання поширювалась на територію Української РСР (Свідоцтво про реєстрацію статуту громадського об'єднання N 107 від 22 липня 1991 року).

Згідно зі Статутом Компартія України - політична організація, "що діє на засадах самоврядування у відповідності з Конституцією та законами Української РСР".

Реєстрацію цього громадського об'єднання було проведено як новоствореної політичної партії на підставі Постанови Президії Верховної Ради УРСР "Про порядок реєстрації громадських об'єднань" від 29 вересня 1990 року N 281-XII та в порядку, встановленому Тимчасовими правилами розгляду заяв про реєстрацію статутів громадських об'єднань, затверджених постановою Ради Міністрів УРСР від 21 грудня 1990 року N 385.

У зв'язку із закінченням Генеральною прокуратурою України розслідування можливої причетності керівництва Компартії України до подій 19-21 серпня 1991 року Президія Верховної Ради України зазначила, що "не встановлено кримінальних звинувачень керівництва Компартії України у підтримці своїми діями державного перевороту 19-21 серпня 1991 року і сприянні тим самим його здійсненню на території України" (Постанова Президії Верховної Ради України від 14 травня 1993 року).

Враховуючи наведене, Конституційний Суд України вважає, що Компартія України мала статус самостійної політичної організації України і її програмні цілі та дії в період з 19 по 21 серпня 1991 року (що стали підставою для тимчасового припинення та заборони її діяльності) не суперечили визначеним на конституційному рівні умовам утворення і діяльності політичних партій та громадських організацій (частина перша статті 37 Конституції України).

8. Відповідно до Постанови Верховної Ради УРСР "Про проголошення незалежності України" від 24 серпня 1991 року N 1427-XII Україну проголошено демократичною державою і з моменту проголошення незалежності чинними на території України є тільки її Конституція, закони, постанови Уряду та інші акти законодавства України. Разом з тим згідно з частиною другою статті 4 Конституції (Основного Закону) УРСР, що діяла на час прийняття зазначеної Постанови, державні і громадські організації, службові особи зобов'язані були додержуватися Конституції СРСР, Конституції УРСР і радянських законів, у тому числі Закону Союзу РСР "Про громадські об'єднання" від 9 жовтня 1990 року N 1708-I, відповідно до якого об'єднання громадян може бути ліквідовано лише за рішенням суду (стаття 22).

Отже, приписи зазначеного Закону щодо можливості ліквідації об'єднання громадян (політичної партії) в судовому порядку були обов'язковими до виконання органами влади та їх структурними підрозділами, за змістом положення Закону повністю збігаються з положенням частини четвертої статті 37 чинної Конституції України щодо можливості заборони діяльності об'єднання громадян лише в судовому порядку.

Президія Верховної Ради України, визнавши наявність антиконституційної діяльності посадових осіб Компартії України та заборонивши її, тим самим перебрала на себе функції слідчих та судових органів, що суперечить конституційному принципу здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6 Конституції України, розділ III Декларації про державний суверенітет України).

Прийняття Президією Верховної Ради України оспорюваних нормативних актів суперечить положенням статей 6, 19 Конституції України, згідно з якими органи державної влади зобов'язані діяти в межах, визначених для них Конституцією, та відповідно до законів України, що є конституційним принципом правової держави.

Враховуючи наведене, Конституційний Суд України вважає, що укази Президії Верховної Ради України щодо тимчасового припинення та заборони діяльності Компартії України суперечать статтям 1, 6, 8, частині другій статті 19, частинам першій, другій статті 36, частині четвертій статті 37 Конституції України, а тому мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).

Конституційний Суд України зазначає, що відповідно до Конституції (Основного Закону) СРСР 1977 року (стаття 6) та Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 року (стаття 6) КПРС визначалась як керівна і спрямовуюча сила радянського суспільства, ядро його політичної системи, державних і громадських організацій. На відміну від громадських організацій (професійні спілки, кооперативні об'єднання тощо) вона не була на конституційному рівні віднесена саме до таких організацій (стаття 7 Конституції (Основного Закону) УРСР).

Ці функції фактично здійснювались нею і після виключення 24 жовтня 1990 року статті 6 з Конституції (Основного Закону) УРСР. Тому КПРС і Компартія України у складі КПРС не були політичними партіями і громадськими організаціями у сенсі статей 15, 36, 37 чинної Конституції України.

У зв'язку з цим Конституційний Суд України вважає, що Комуністична партія України, яка була зареєстрована 22 липня 1991 року саме як об'єднання громадян, не є правонаступником КПРС і Компартії України у складі КПРС.

Тому висновок Конституційного Суду України щодо неконституційності указів Президії Верховної Ради України від 26 та 30 серпня 1991 року щодо тимчасового припинення та заборони діяльності Компартії України не тягне за собою правових наслідків стосовно оберненого на державну власність майна КПРС та структури цієї партії, що діяла в Україні до 22 липня 1991 року (Закон України "Про обернення майна Компартії України та КПРС на державну власність" від 20 грудня 1991 року).

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 51, 61, 69, 73, підпунктом 2 пункту 3 розділу IV "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними):

- Указ Президії Верховної Ради України "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" від 26 серпня 1991 року N 1435-XII;

- Указ Президії Верховної Ради України "Про заборону діяльності Компартії України" від 30 серпня 1991 року N 1468-XII.

2. Укази Президії Верховної Ради України "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" від 26 серпня 1991 року і "Про заборону діяльності Компартії України" від 30 серпня 1991 року, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

Рішення Конституційного Суду України у цій справі, на мою думку, не грунтується на Конституції України і прийняте Конституційним Судом поза межами своїх повноважень.

1. Конституційні приписи щодо здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову й обов'язку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 6, 19 Конституції України) поширюються і на Конституційний Суд України.

Завдання гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України Конституційний Суд здійснює шляхом реалізації (виконання) своїх повноважень, у тому числі вирішенням питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів.

Повноваження Конституційного Суду України є абсолютно визначеними статтями 147, 150, 151, 159, 85 (пункт 28 частини першої) Конституції України. Відповідно до підпункту 2 пункту 3 розділу IV "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Конституційний Суд України" юрисдикція Конституційного Суду з питань про відповідність Конституції України поширюється, зокрема, на правові акти органів Верховної Ради України, прийняті до набуття чинності Конституцією України.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року положення зазначеного Закону є конституційним лише стосовно нормативних актів Президії Верховної Ради України, прийнятих до набуття чинності Конституцією України, виходячи з "їх специфічного місця в ієрархії нормативних актів України, що, в свою чергу, випливає з особливого статусу Президії Верховної Ради України в системі органів державної влади до 14 лютого 1992 року", а також тієї обставини, що на день розгляду продовжують діяти окремі укази Президії Верховної Ради, "не затверджені Верховною Радою України, якими внесено зміни і доповнення до законів України", що "нормативні акти Президії Верховної Ради України повинні відповідати Конституції України, зокрема принципам і нормам стосовно прав і свобод людини і громадянина".

Отже, Конституційний Суд України самообмежився поширенням своєї юрисдикції на нормативні акти, якими внесено зміни і доповнення до законів України, оскільки Президія Верховної Ради України здійснювала "функції вищого органу державної влади Української РСР в період між сесіями Верховної Ради" (стаття 106 Конституції 1978 р.).

Крім передбачених статтею 109 Конституції Української РСР 1978 року повноважень у період між сесіями Верховної Ради вносити зміни до чинного законодавства, з наступним затвердженням на черговій сесії, згідно з пунктом 4 статті 108 Конституції Української РСР Президія Верховної Ради Української РСР здійснювала контроль за дотриманням Конституції. Це повноваження зберігалося за Президією Верховної Ради України станом на серпень 1991 року (пункт 6 статті 106 Конституції Української РСР). Законом від 24 жовтня 1990 року статтю 7 Основного Закону Української РСР було викладено в новій редакції. Її друга частина зокрема передбачала недопущення "створення і діяльності партій ..., що ставлять за мету зміну шляхом насильства конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави, а також підрив її безпеки, розпалювання національної і релігійної ворожнечі".

Діючи в межах повноважень контролю за дотриманням Конституції, Президія Верховної Ради Української РСР прийняла зазначені укази щодо заборони діяльності КПРС, не виконуючи в даному випадку законодавчі функції. Тому вони й не виносилися на затвердження Верховної Ради.

Як свідчить монографічне дослідження І.Т. Безпалого (1), Президії Верховних Рад союзних республік на практиці здійснювали контроль за дотриманням конституції, в тому числі громадськими організаціями; створювали для перевірки спеціальні комісії; у разі необхідності самі застосовували заходи дисциплінарного характеру тощо.

(1) Беспалый И.Т. Президиум Верховного Совета союзной республики. - М., 1959. - Госиздат юридической литературы. - С. 89-95.

Не зваживши на виконання Президією Верховної Ради Української РСР функції контролю, Конституційний Суд при розгляді справи вийшов за межі власних повноважень, поширивши їх на інші акти Президії Верховної Ради України, якими нею здійснено контрольні функції.

Це Рішення означає прийняття Судом на себе функції законотворчого органу і здійснення уже не негативної, а позитивної законотворчості, чого не може робити жоден конституційний суд.

2. Видаючи укази від 26 серпня 1991 року "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" та від 30 серпня 1991 року "Про заборону діяльності Компартії України", Президія Верховної Ради України керувалася пунктом 6 статті 106 Конституції УРСР. Укази були спрямовані на безпосередню реалізацію частини другої статті 7 Конституції України, яка не допускала діяльності партій, що ставлять за мету зміну шляхом насильства конституційного ладу, зокрема підрив безпеки держави тощо.

На підставі матеріалів завершення результатів розслідування, проведеного Генеральною прокуратурою України, Президія Верховної Ради України прийняла Постанову "Про Укази Президії Верховної Ради України від 26 і 30 серпня 1991 року "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України", "Про заборону діяльності Компартії України" від 14 травня 1993 року (Відомості Верховної Ради України, 1993 рік, N 27, ст. 228), якою визнала неможливим без рішення суду визнавати колишніх членів КПРС причетними до державного перевороту 19-21 серпня і зазнавати будь-яких обмежень через свою колишню належність до КПРС (пункт 1).

Другий пункт цієї Постанови врегулював можливість громадян України, які поділяють комуністичні ідеї, утворювати партійні організації відповідно до чинного законодавства України. Отже, виходячи зі змісту Постанови, заборона фактично втратила чинність. Заборона партії веде до втрати мандатів усіма її депутатами, які входять до складу законодавчого органу, що в даному випадку не мало місця. І наступна обставина: з припиненням функціонування СРСР припинила існування КПРС як загальносоюзна організація незалежно від виданих указів, а тому - відсутній предмет судового розгляду.

3. На той час (серпень 1991 року) судовий порядок обмеження права на об'єднання в Конституції Української РСР не було закріплено. Незважаючи на наявність у Законі Союзу РСР "Про громадські об'єднання" від 9 жовтня 1990 року положення про ліквідацію загальносоюзних громадських об'єднань за рішенням Верховного Суду СРСР у випадках порушення ними вимог статуту або закону (статті 3 і 22), у законодавстві, чинному на той період, не було загальної норми, яка прямо передбачала підстави і порядок та процедуру припинення діяльності політичних партій.

Не випадково у жодній з союзних республік не було застосовано судового порядку заборони Комуністичної партії.

Семантичне значення "заборони" (наказ не робити чого-небудь; не дозволяти робити що-небудь) не однозначне з "ліквідацією" (припиненням діяльності закладу, підприємства, установи).

Постановою Верховної Ради СРСР "Про ситуацію, що виникла в країні у зв'язку з державним переворотом" від 29 серпня 1991 року (Відомості з'їзду народних депутатів СРСР і Верховної Ради СРСР N 36, 4 вересня 1991 року) поряд з іншими питаннями було здійснено акт припинення діяльності КПРС на всій території СРСР (пункт 7) з дорученням Прокуратурі СРСР провести розслідування даних про участь керівних органів КПРС у діях про зміну конституційного ладу шляхом насильства і при їх доведеності передати матеріали до Верховного Суду СРСР.

Можливість (здійснення) припинення діяльності політичних партій, інших громадських об'єднань або їх керівних структур передбачалася і Законом СРСР "Про відповідальність за посягання на національну рівноправність громадян і насильницьке порушення єдності території СРСР" від 2 квітня 1990 року.

Навіть за припущення, що зазначені положення стосувалися України, якщо вони не суперечили її Конституції і Декларації "Про державний суверенітет України" від 16 липня 1990 року (Українська РСР забезпечує верховенство Конституції та законів Республіки на своїй території), Акту проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року, зокрема про те, що "віднині на території України мають чинність виключно Конституція і закони України", необхідно враховувати таке.

В Україні Постановою Президії Верховної Ради УРСР від 29 вересня 1990 року було врегульовано лише питання оскарження до суду відмови у реєстрації. Що стосується питання припинення діяльності, то воно було вирішене лише Законом України "Про Конституційний Суд України" від 3 червня 1992 року з покладенням його на Конституційний Суд України (який на той час не було створено).

Це було обумовлено тим, що Закон СРСР про громадські об'єднання (стаття 11) залишив союзним республікам для вирішення лише одне питання: який орган однієї з союзних республік буде реєструвати статут міжреспубліканського громадського об'єднання. А Постанова Верховної Ради СРСР "Про введення в дію Закону СРСР "Про громадські об'єднання" рекомендувала Верховним Радам союзних і автономних республік визначити до 1 січня 1991 року коло державних органів, уповноважених реєструвати статути міжреспубліканських та інших об'єднань (пункт 3).

Якщо виходити із згаданого Закону та Постанови, то право вирішувати питання ліквідації загальносоюзних та міжреспубліканських громадських об'єднань до союзних республік не передавалось. До відання союзних і автономних республік було передано "ліквідацію інших громадських об'єднань". КПРС, як відомо, була загальносоюзною організацією, а Компартія України, відповідно до Статуту, входила до складу КПРС.

Постанова пленуму ЦК Компартії України від 26 серпня 1991 року про "повну самостійність Компартії України" не рівнозначна виходу із КПРС і по суті не змінює її правового стану.

Немає підстав розглядати Компартію України як самостійну організацію. Вона була територіальною організацією КПРС, її статус у КПРС - це відносини частини і цілого, оскільки Компартія України створювалась як територіальна організація КПРС: Компартія України входила до складу КПРС і дотримувалася її основоположних програмних і статутних принципів (Статут Компартії України прийнято 14. XII. 90 р. на XXVIII з'їзді КП України).

4. Ліквідація загальносоюзних і міжреспубліканських громадських об'єднань мала здійснюватися Верховним Судом СРСР за поданням Генерального Прокурора СРСР, Міністерства юстиції СРСР, іншого органу, який зареєстрував статут міжреспубліканського громадського об'єднання, а також за поданням інших органів і посадових осіб, уповноважених на те законодавством СРСР. Рішення Верховного Суду Союзу РСР оскарженню не підлягало (стаття 22 Закону).

Чи могла українська влада скористатися цією правовою базою? Якщо могла, чому не скористалася? Правовий аналіз чинного в Україні законодавства свідчить про відсутність в Україні правових підстав та органів для прийняття рішень, крім Президії Верховної Ради, на момент вирішення нею цих питань. Насамперед, Декларація про державний суверенітет установила принцип верховенства українських законів над загальносоюзними. На загальносоюзному рівні це положення не було ні скасованим, ні визнано неконституційним. Це - юридичне значимий факт.

У зв'язку з прийняттям Декларації, Законом від 24 жовтня 1990 року до Конституції Української РСР 1978 року було внесено зміни, зокрема виключено частини другу і третю статті 68 Конституції, які стосувалися віднесення до відання Союзу РСР ряду питань, передбачених статтею 73 Конституції.

Верховна Рада Української РСР не імплементувала Закон СРСР про громадські об'єднання. Постановою Президії Верховної Ради від 29 вересня 1990 року, як зазначалося, було встановлено лише порядок реєстрації політичних партій і громадських об'єднань, і то лише загальноукраїнських, з покладенням реєстрації на Міністерство юстиції України, та оскарження відмови у реєстрації у Верховному Суді Української РСР. Оскарження відмови у реєстрації загальносоюзних партій було включено пізніше (14 листопада 1990 року). Саме постанову Президії Верховної Ради України від 29 вересня 1990 року, а не згаданий союзний закон, зазначено й підставою для реєстрації статуту Компартії України у свідоцтві від 22 липня 1991 року.

Що стосується згаданого Закону про підстави відповідальності, ліквідації політичних партій у випадку порушення Закону - вони також не були імплементовані, оскільки Президія Верховної Ради виходила з положення дії Конституції України, а не Союзу РСР.

Відповідно до статті 71 Конституції 1978 року (в редакції Закону від 24 жовтня 1990 р. N 404-XII) на території Української РСР забезпечується верховенство законів республіки. Згідно з Актом проголошення незалежності України та постановою Верховної Ради України "Про проголошення незалежності України" від 24 серпня 1991 року на території України діють виключно Конституція України, закони України, постанови Уряду та інші акти законодавства республіки.

Прийняття 12 вересня 1991 року постанови Верховної Ради України про тимчасову дію окремих актів законодавства Союзу РСР не може мати зворотної дії в часі - до подій серпня 1991 року, тим більше відміняти конституційну норму про верховенство законів республіки.

Відповідно до частини другої статті 30 згаданої Конституції "Обов'язки державних органів ... щодо забезпечення безпеки країни визначаються законодавством Української РСР". Це положення кореспондувалося з принципами частини другої статті 7 про "недопущення створення і діяльності партій ..., що ставлять за мету зміну шляхом насильства конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави, а також підрив її безпеки".

Антиконституційність серпневих 1991 року подій визнано Секретаріатом ЦК КПРС у Постанові від 22 серпня 1991 року про рішуче засудження авантюристів та внесення пропозиції негайно розглянути питання про відповідальність перед партією членів КПРС, які взяли участь у антиконституційних діях. Про активну підтримку ЦК Компартії України дій ДКНП свідчать матеріали парламентської комісії Верховної Ради СРСР.

За таких обставин Президія Верховної Ради України могла вирішити питання щодо контролю за додержанням Конституції. Варто зазначити й те, що в конституційних положеннях наголошувалося на "недопущенні" створення і діяльності партій, а не на "забороні".

Отже, на момент видання зазначених указів передбачений загальносоюзним Законом судовий порядок ліквідації партій на території України не діяв. А тому були відсутні правові підстави для звернення до суду. Стверджувати інше - абсурдно. Адже українська влада була неспроможною порушити справу у Верховному Суді СРСР, оскільки таке право щодо ліквідації партії надавалося лише загальносоюзним структурам.

До того ж, відсутність у Законі регламентації питань судочинства у цих справах нейтралізувала його застосування.

5. Зазначені укази не можуть бути предметом розгляду Конституційного Суду України ще й тому, що у вирішенні головного питання - припинення діяльності і заборони партії вони є правозастосовчими актами, а не нормативними.

Приписи, які містяться у зазначених указах, не мають загальновизнаних ознак норм права (відсутність індивідуально-визначеного адресата, неодноразовість застосування, необхідність наявності юридичного факта для виникнення конкретних правовідносин тощо).

Укази в основі своїй спрямовані на одноразову реалізацію саме контрольної функції, а не на встановлення будь-яких норм, спрямованих на розвиток і конкретизацію законів, розрахованих на постійну або продовжувану дію.

Отже, за своєю природою укази є актами правозастосовчими, а не правоустановчими (нормоустановлюючими). Це - індивідуальні державновладні приписи одноразової дії, а тому Суд не може розглядати питання щодо їх конституційності.

Цю позицію поділяє член експертної комісії професор В.В. Копєйчиков.

Варта уваги в цьому відношенні викладена у висновку думка доцента Н.А. Мяловицької про нечинність на території України згаданої Постанови Верховної Ради СРСР "Про ситуацію, що виникла в країні у зв'язку з державним переворотом" від 29 серпня 1991 року стосовно припинення діяльності КПРС на всій території СРСР, виходячи з її правозастосовчого характеру. Але ж головними питаннями зазначених указів Президії Верховної Ради, які Н.А. Мяловицька вважає нормативними, також були припинення та заборона діяльності Компартії України.

Заборону діяльності політичних партій як конституційно-правову (політичну) відповідальність згідно зі статтею 37 чинної Конституції необхідно відмежовувати від кримінально-правової відповідальності їх членів на підставі Кримінального кодексу України.

Підставою для заборони можуть бути програмні цілі або дії політичних партій та громадських організацій, спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади тощо. Про неконституційність партії може свідчити, наприклад, її прагнення підпорядкування України волі іншої держави.

Про наявність такого спрямування може свідчити залежність партії від будь-якої зарубіжної партії тощо.

Заборона будь-якої партії - це індивідуальний, правозастосовчий акт. Він стосується однієї юридичної особи, в даному випадку - Комуністичної партії. Це - головне питання, що вирішено зазначеними указами. Решта вирішених ними питань - майнові, працевлаштування - є похідними, які, при необхідності, можуть вирішуватися в судах загальної юрисдикції.

6. Оспорювана компетенція органу влади - Президії Верховної Ради України не визначена чинною Конституцією України.

Проблема правових основ прийняття указів є надзвичайно важливою, оскільки їх прийнято за умов існування СРСР. Якщо виходити з того, що на той час на території України, як і інших союзних республік, був чинним Закон СРСР "Про громадські об'єднання" від 9 жовтня 1990 року, який регламентував статус громадських об'єднань, у тому числі політичних партій, порядок їх реорганізації, ліквідації, то треба враховувати ту обставину, що чинним Закон СРСР "Про громадські об'єднання" був лише у тій частині, яка врегульовувала порядок припинення діяльності громадських об'єднань, зважаючи на вирішення питання реєстрації політичних партій національним законодавством.

Якщо ж вважати, що згаданий закон був чинним у повному обсязі, а Україна була частиною СРСР до його розпаду, то виходячи з ієрархічності нормативних актів Союзу РСР і союзних республік Президія Верховної Ради України зобов'язана була зреагувати на зазначену Постанову Верховної Ради СРСР від 29 серпня 1991 року про припинення діяльності КПРС на всій території СРСР.

Проте виходячи з пункту 1 Перехідних положень Розділу XV Конституції України закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України. Таким чином. Конституційний Суд України має вирішувати питання щодо відповідності Конституції зазначених законів та інших нормативних актів лише за змістом норм. Питання конституційності форми акта, суб'єкта, що прийняв його, компетенції тощо не можуть вирішуватися Судом, зважаючи на запровадження чинним Основним Законом України іншої системи державних органів, внесення змін до обсягу і характеру їх повноважень, оновлення змісту принципу поділу влади.

За таких обставин Конституційний Суд України позбавлений можливості вирішувати спір щодо названих повноважень Президії Верховної Ради України.

7. Посилання на ту обставину, що укази "стали змістовним підґрунтям для прийняття інших правових актів" як підтвердження їх нормативності є помилковим.

Указ Президії Верховної Ради не міг виступати вихідною правовою базою для нормативного акта-закона, розташованого в структурному ряді попереду нього за юридичною силою (закони, указ, постанова уряду тощо). Кожний структурний ряд системи нормативно-правових актів характеризується ієрархічним зв'язком його елементів, який виступає як необхідний закономірний зв'язок цієї системи. У свою чергу, кожний нормативний акт виступає вихідною правовою базою для нормативних актів, розташованих у структурному ряді після нього (2).

(2) Тихомиров Ю.А. Законодательная техника. М., 2000. Институт законодательства й сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - С. 165.

Відсилання до Конституції, законів, інших актів обов'язково наводиться у всіх випадках, коли нормативно-правовий акт приймається у відповідності з названими актами або на їх розвиток. Такий ієрархічний зв'язок послідовно закріплюється положеннями чинної Конституції (статті 8, 85, 106, 117 та ін.). Проте, у Законі України "Про обернення майна Комуністичної партії України та КПРС на державну власність" від 20 грудня 1991 року посилання на Указ Президії Верховної Ради України від 30 серпня 1991 року застосовано лише для визначення безпосереднього предмета врегулювання: "Передане або те, що має бути передане на баланс Верховної Ради України, Верховної Ради Кримської АРСР та місцевих Рад ... відповідно до Указу Президії Верховної Ради України від 30 серпня 1991 року "Про заборону діяльності Компартії України" майно партійних комітетів Компартії України, КПРС, у тому числі підприємства та організації, що належать Компартії України, її кошти, паї, акції, інші цінні папери та майнові права, де б вони не знаходились, обертаються на загальнодержавну (республіканську) власність і власність відповідних адміністративно-територіальних одиниць (комунальну власність)" (3).

(3) Закон України "Про обернення майна Компартії України та КПРС на державну власність" від 20 грудня 1991 року // Відомості Верховної Ради України, 1992, N 13, ст. 181.

Посилання в законі на попередній указ є юридико-технічним засобом (прийомом) і ніякою мірою не свідчить про його нормативність.

8. Посилання у п. 8 Рішення на необхідність дотримання станом на 24 серпня 1991 року державними та громадськими організаціями, службовими особами Конституції СРСР та радянських законів є некоректним. Ще 24 жовтня 1990 року змінено редакцію статті 71 Конституції Української РСР, яка закріплювала обов'язковість законів СРСР на території Української РСР і її викладено в такій редакції: "На території Української РСР забезпечується верховенство законів республіки".

Тоді ж виключено частину другу й третю статті 68 Конституції, які передавали до відання СРСР частину своїх повноважень, визначених статтею 73 цієї Конституції.

9. Твердження про статус Компартії як самостійної політичної організації України суперечить положенням її статуту: "Компартія України входить до складу КПРС і дотримується її основоположних програмних і статутних принципів". Згідно з пунктом 6 "Член Компартії України є одночасно членом Комуністичної партії Радянського Союзу". Прийнятому в члени партії видається партійний квиток встановленого в КПРС зразка (пункт 9). Відповідно до пункту 31 "Компартія України у своїх принципових політичних і практичних діях керується програмними і нормативними документами КПРС, рішеннями її вищих органів... Вона координує свої дії з Компартіями інших радянських республік, що входять до складу КПРС". Але найповніше загальносоюзний статус розкривається положенням пункту 33 Статуту про те, що "Компартія України є співвласником загальнопартійної власності КПРС".

Стаття 14 Закону від 9 жовтня 1990 року передбачала ліквідацію громадського об'єднання за рішенням з'їзду, конференції, навіть не пленуму. Цього відносно КПРС не було прийнято.

Констатуючи судовий порядок і підстави ліквідації громадського об'єднання (частина 1 статті 22), Рішення Конституційного Суду ігнорує положення частини 4 статті 22 Закону про ліквідацію загальносоюзних і міжреспубліканських громадських об'єднань за рішенням Верховного Суду СРСР за поданням Генерального прокурора СРСР, Міністерства юстиції СРСР і т. ін.

10. Висновок про "неодноразовість застосування" і "підтвердження чинності та дії" зазначених указів Постановою Президії Верховної Ради України від 14 травня 1993 року "Про Укази Президії Верховної Ради України від 26 і 30 серпня 1991 року "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України", "Про заборону діяльності Компартії України" не ґрунтується на положеннях цієї постанови. Навпаки, висновок має бути протилежним: оскільки Постановою визнано неможливим без рішення суду визнавати колишніх членів КПРС причетними до державного перевороту 19-21 серпня і зазнавати будь-яких обмежень через свою колишню належність до КПРС та врегульовано можливість утворювати партійні організації громадянами України, які поділяють комуністичні ідеї, то заборона діяльності Компартії України фактично втратила чинність. Наведене є гарантією дотримання конституційних положень, що забезпечують права і свободи громадян.

На користь цього свідчить повторна реєстрація Компартії України 5 жовтня 1993 року (статут затверджено I з'їздом Компартії України 19 липня 1993 року), як політичної партії, що "вважає себе наступницею ідей і традицій Комуністичної партії України, яка діяла до заборони в серпні 1991 року". Відповідно до пункту 21 нового статуту з комуністичними організаціями держав, що утворилися в межах колишнього СРСР, інших зарубіжних країн..., Компартія України взаємодіє на основі ідейної єдності та інтернаціональної солідарності, рівноправ'я та партнерства..., може вступати в міжнародні спілки політичних партій".

Посилання у Рішенні на підтвердження Міністерством юстиції України чинності зазначених указів є довільним трактуванням змісту його листа про те, що укази "на даний час не визнані такими, що втратили чинність", оскільки відсутній перелік актів, які фактично втратили чинність.

У Рішенні Конституційного Суду для підтвердження нормативності указів неодноразово використовуються посилання на їх положення щодо звільнення працівників за їх власним бажанням або переведенням на інше підприємство; заборону проведення фінансових операцій з майном та коштами; взяття під охорону і забезпечення збереження майна і документів тощо.

Наведені положення указів не можуть слугувати юридичним обґрунтуванням їх неконституційності, оскільки на час видання даних указів Президія Верховної Ради України мала повноваження вносити зміни і доповнення в чинні законодавчі акти (стаття 106 Конституції 1978 року), а припинення діяльності Компартії України вимагало вжити заходів по збереженню майна, працевлаштуванню. Цей обов'язок випливав із статті 4 Конституції.

Безпідставним є твердження у Рішенні Конституційного Суду про реєстрацію Компартії України 22 липня 1991 року "як новоствореної політичної партії", "самостійної політичної організації", а також що вона "не є правонаступником...". Насамперед у свідоцтві про реєстрацію не міститься визначення партії як "новоствореної". По-друге, як уже зазначалося, 22 липня 1991 року було зареєстровано Статут Компартії України, прийнятий 14 грудня 1990 року. Це відповідало вимозі пункту Постанови Верховної Ради СРСР "Про введення в дію Закону СРСР "Про громадські об'єднання" від 9 жовтня 1990 року щодо поширення положень Закону про реєстрацію статутів" на статути громадських об'єднань, створених до введення в дію цього Закону" і що при цьому правило частини другої статті 11 про подання статуту на реєстрацію у місячний строк з дня його прийняття не застосовується.

До самого моменту видання зазначених указів Компартія України залишалась складовою частиною КПРС і в самостійну політичну партію відповідно до вимог частини третьої статті 8 Закону (скликанням установчого з'їзду, конференції) не оформилася. Вона була самостійною лише як структура системи КПРС у тих межах, які визначав Статут КПРС, і виконувала рішення її керівництва.

Щодо наступництва, то воно визначається наведеними положеннями статутів Комуністичної партії України зразка 1990 та 1993 років.

По суті із усіх вимог, які ставляться перед громадською організацією при реєстрації статуту, найважливішим є питання відносно політичного характеру і основних цілей об'єднання, оскільки у тому разі, коли статут суперечить положенням статей 3 (цілі створення та діяльності громадських об'єднань), 4 (принципи створення і діяльності) чи 10 (статут громадського об'єднання) названого Закону, в реєстрації статуту громадського об'єднання може бути відмовлено.

Висновок у Рішенні про те, що Компартія України та КПРС не були політичними партіями, є некоректним: якщо стати на цю позицію, то в такому разі Компартію України треба вважати структурою, що здійснювала функцію держави, а отже Президія Верховної Ради України мала право ліквідувати її.

11. Не є аргументом неконституційності указів посилання на вирішення ними питань майнового характеру, оскільки це питання знайшло остаточне врегулювання у згадуваному Законі про обернення майна Компартії України та КПРС на державну власність. Отже, в цій частині укази є нечинними і відповідно до вимог статті 150 Конституції України не можуть розглядатися Судом на предмет конституційності. В даному випадку припинення права власності здійснено шляхом законодавчого врегулювання відносин власності.

12. Судом не здійснено нормативно-правового аналізу правової природи кожного із зазначених указів і конкретних їх пунктів, тим самим порушено основний принцип діяльності Суду - повноти і всебічності розгляду справи та обґрунтованості прийнятих рішень. Суд вийшов за межі предмета дослідження і визнав неконституційними укази щодо вирішення долі майна Компартії України, незважаючи на належність частини його державі і на те, що органи Компартії України на момент видання указів фактично володіли ним, користувалися і розпоряджалися.

Більше того, у Рішенні мають місце суперечності між мотивувальною і резолютивною частинами: стверджуючи про нерозповсюдження правових наслідків визнання неконституційності указів стосовно оберненого на державну власність майна КПРС та структури цієї партії, що діяла в Україні до 22 липня 1991 року, Суд не зробив такого висновку в резолютивній частині Рішення. Отже, укази визнано неконституційними повністю, в тому числі й щодо долі майна Компартії України, КПРС та держави.

Не дано оцінки висновку професора М.П. Орзіха про здійснення Президією Верховної Ради функції контролю за додержанням Конституції і про відповідність указів від 26 серпня та 28 серпня 1991 року положенням пунктів 3 та 6 статті 106 Конституції Української РСР 1978 року та необхідність визначати природу указів на основі чинного у період їх видання законодавства, передусім Конституції Української РСР, можливість вирішення питання щодо майна партії або її окремих організацій лише судовим рішенням (у кримінальному процесі або в окремому цивільному провадженні), а також висновку професора М.І. Панова про те, що оскільки укази Президії Верховної Ради УРСР від 26, 28 і 30 серпня 1991 року не були винесені на розгляд Верховної Ради і не були затверджені нею, то вони не можуть бути визнані такими, що мають юридичну силу.

13. Відсутність у Рішенні наведення змісту аргументації висновку комісійної експертизи стосовно нормативності пункту 1 Указу Президії Верховної Ради України "Про заборону діяльності Компартії України" не додає йому обґрунтованості.

На мою думку, найсуттєвішим недоліком зазначеного висновку є те, що він не є юридично обґрунтованим. Про нормативність зазначеного пункту 1 свідчить, як вважають експерти те, що "в пункті 1 цього Указу не зазначаються будь-які основні дані про Компартію України: час реєстрації, статут, керівництво, кількісний склад, програма суспільного розвитку тощо".

Проте, починаючи з Указу "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" абсолютно чітко було вказано, що йдеться про припинення діяльності саме Компартії України і у зв'язку з обставинами, пов'язаними з державним переворотом 19-20 серпня 1991 року. Іншої партії, яка була причетна до вказаних подій, не існувало.

14. Виходячи з наведеного, конституційне подання у справі належало закрити на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.